El Senado y Cámara de Diputados...

DEL PRESUPUESTO GENERAL DE GASTOS Y RECURSOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL

ARTÍCULO 1 - Modifícase el Presupuesto de la Administración Nacional para el Ejercicio 2010, Ley 26.546, ampliando la estimación del Cálculo de Recursos Corrientes de la Administración Nacional en reconocimiento de los recursos adicionales a los presupuestados ya percibidos, sin perjuicio de eventuales reducciones impositivas en el transcurso del presente ejercicio. Efectúese dicha ampliación de acuerdo con el detalle de la planilla n° 1, anexa al presente artículo.

ARTÍCULO 2 - Modifícase el Presupuesto de la Administración Nacional para el Ejercicio 2010, Ley 26.546, ampliando los créditos asignados de acuerdo con el siguiente orden de prioridades:

1. Programa de Asignación Universal por hijo para Protección Social.

2. Atención del resto de las prestaciones del Sistema Integrado Previsional Argentino.

3. Atención de los incrementos salariales otorgados durante el ejercicio 2010 por los organismos que componen la Administración Nacional.

La ampliación de los créditos se realizará de acuerdo con el detalle de los importes que figuran en la planilla n° 2, anexa al presente artículo.

ARTÍCULO 3 - Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a aplicar los excedentes que se verifiquen a partir de lo establecido por los artículos 1° y 2° precedentes, de acuerdo con el siguiente orden de prioridades:

4. Ampliación de los créditos de gastos necesarios para la atención de los incrementos de precios que se hayan producido en las erogaciones relacionadas al mantenimiento del funcionamiento de la Administración Nacional, para aquellos gastos que de acuerdo con el clasificador vigente pertenezcan al inciso 2 -bienes de consumo- e inciso 3 -servicios no personales-.

5. Capitalización del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino.

ARTÍCULO 4 - Suspéndese por el resto del ejercicio fiscal 2010 la delegación de facultades legislativas establecida mediante el artículo 1° de la Ley 26.124.

ARTÍCULO 5 - El Jefe de Gabinete de Ministros distribuirá los créditos asignados por la presente Ley a nivel de las partidas limitativas establecidas en la Decisión Administrativa Nº 2 de fecha 11 de enero de 2010.

ARTÍCULO 6 - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

La actual administración y la que la precedió se han caracterizado, entre otros aspectos, por procurar asumir la mayor cantidad de atribuciones posibles, en especial a expensas del Poder Legislativo.

El uso frecuente e indebido de los decretos de necesidad y urgencia, las facultades delegadas y la promulgación parcial de leyes han sido parte de los instrumentos destinados a tal fin.

En especial, se ha intentado concentrar en el Poder Ejecutivo Nacional el manejo discrecional de los recursos públicos, que se emplean con el propósito de lograr la subordinación política de quienes los necesitan.

No sólo se han asumido competencias legislativas al modificar el presupuesto (ejemplo de ello son los decretos de necesidad y urgencia nros. 1748/2005, 2063/2006, 1856/2007 y 1472/2008), sino también al asignar los excedentes, generados por la subestimación de los recursos, en forma absolutamente discrecional.

Así, por citar algunos casos, ha ocurrido con los decretos 1453/2002, 1148/2003, 917/2004, 1466/2005, 1856/2007, 1472/2008 y 1801/2009, utilizados cerca de la finalización del año fiscal para dar legalidad a gastos no previstos en la Ley de Presupuesto sancionada por el Congreso. A través de ellos, el Presidente ingresó en terrenos propios del órgano legislativo, lesionando el principio de la separación de poderes sin que mediara ninguna circunstancia extraordinaria que lo justificara, en los términos del artículo 99, inc. 3º, C.N.

En el último quinquenio (2004 - 2009) ha habido modificaciones presupuestarias aprobadas por fuera del Congreso de la Nación por un monto total de 142.953 millones de pesos corrientes. De actualizarse esos pesos corrientes, tomando en cuenta la inflación de cada uno de esos cinco años, se obtendría que en los últimos cinco años se aprobó por fuera de este Congreso de la Nación un monto de aproximadamente 230.000 millones de pesos, lo que equivale a casi un presupuesto anual de la Administración Pública Nacional, tal como figura computado en el cálculo de 2010.

Por su parte, los Licenciados Uña, Bertello y Cogliandro, al analizar esta práctica irregular, señalan: "Los recursos totales previstos en el Presupuesto 2004 ascendían a $ 62.012 millones, sin embargo los recursos percibidos fueron de $ 73.313 millones, representando un incremento del 18%, $ 11.300 millones, con respecto al monto aprobado por el Congreso. Este excedente de recursos se trasladó hacia un incremento de los gastos. De esta manera, el Presupuesto 2004 fue incrementado en $ 8.900 millones aproximadamente, representando casi un 15% con respecto al monto aprobado por el Congreso. (CIPPEC, 2005). El principal mecanismo que se utilizó para efectuar este aumento fueron los Decretos de Necesidad y Urgencia, y los

incrementos más significativos se realizaron a través del Decreto N° 917/2004, por $ 4.274 millones, y del Decreto N° 1687/2004 por $ 2.383 millones aproximadamente, representando en conjunto, un incremento de $ 6.657 millones. Las principales modificaciones contempladas en estos decretos estuvieron dirigidas, en primer lugar, a solventar gastos de las prestaciones previsionales por el aumento en los haberes mínimos de las jubilaciones y pensiones, situación que implicó un incremento de alrededor de $ 1.400 millones en el presupuesto de ANSES. El segundo destino de estos incrementos fue el Ministerio de Planificación Federal ($ 1.700 millones) con el fin de solucionar los problemas originados por la crisis energética a través de la importación de combustible. Entre el resto de las jurisdicciones que recibieron incrementos, es posible señalar que los fondos del Ministerio de Educación fueron destinados al Fondo del Incentivo Docente. Finalmente el incremento en Obligaciones a Cargo del Tesoro se vinculó con el aumento de la recaudación tributaria dirigida a asignaciones específicas a diversos fondos como por ejemplo asistencia financiera a provincias para gasto social". (1)

La aprobación del presupuesto es una de las funciones más eminentes del Congreso Nacional. En la ley de presupuesto se traducen las políticas públicas en todos los campos. De ahí que la tradicional calificación de "ley de leyes" que se le aplica a esa norma diste de ser hiperbólica.

Dalla Via sostiene que en el caso argentino, "como en casi todas las constituciones, la confección del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo y su aprobación o rechazo corresponde, por diferentes procedimientos, al Poder Legislativo. Por la tradicional importancia que se asignó -y que ciertamente tiene- al manejo de los fondos públicos, ha sido siempre el órgano representativo por excelencia el que ha tenido esa elevada misión" (2) .

En esta nueva etapa de la vida política argentina, el Congreso Nacional está reasumiendo potestades que nunca debió haber resignado, ya sea en virtud de equivocados criterios de eficacia o - como en este caso- del ejercicio más crudo del hiperpresidencialismo, según el cual el presidente es el centro del sistema solar y los demás poderes, órganos e instituciones deberían amoldarse a sus pretensiones, sin "poner palos en la rueda".

Esa concentración del poder, que encuentra en el manejo discrecional de los recursos públicos su principal fuente de sustento, no puede admitirse más.

Se observa en la práctica un desvío entre el marco formal y el funcionamiento real del proceso presupuestario que genera una concentración de facultades en el Presidente. Por ello es imprescindible limitar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, y, a su vez, fortalecer las capacidades del Congreso para el ejercicio del rol que le es asignado en la Constitución

Nacional. Se impone la necesidad de comenzar un proceso de recomposición y fortalecimiento de las instituciones, en el que el equilibrio entre poderes representa una cuestión central.

En consecuencia, el presente proyecto propone, luego de un exhaustivo estudio de la situación económico-financiera, modificar racionalmente el Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 2010, Ley 26.546, ampliando la estimación del Cálculo de Recursos Corrientes de la Administración Nacional, y los créditos asignados de acuerdo con un cierto orden de prioridades, impidiendo de esta forma ampliaciones dispuestas -ilegítimamente- por el Poder Ejecutivo que, como se dijese, sólo aspiran a generar sobrantes artificiales que luego son utilizados discrecionalmente.

No habrá, entonces, dos presupuestos, uno sancionado por el Congreso y otro por el Poder Ejecutivo, y cumpliremos con el art. 75 inc. 8 de nuestra Constitución Nacional.

Metodología empleada para las estimaciones de recursos

De acuerdo con los informes mensuales de recaudación realizados por la AFIP, al mes de agosto se había recaudado la cifra de $ 263.611 millones, contra una meta de $ 229.557 millones para el mismo período. Esto representa un excedente realizado para los primeros ocho meses de $ 34.054 millones.

Del mensaje del proyecto de ley de presupuesto 2010 (exp. HCDN 0012-JGM-2009), tabla titulada "SECTOR PÚBLICO: INGRESOS TRIBUTARIOS Y CONTRIBUCIONES. DISTRIBUCIÓN NACIÓN, PROVINCIAS Y OTROS ENTES.", se desprende que la recaudación estimada para el ejercicio 2010 era (al momento de sancionar la Ley 26.546, de Presupuesto General de la Administración Nacional 2010) de $ 353.724 millones. De acuerdo con la meta informada para AFIP para los primeros 8 meses del año, la meta para el resto del año es de $ 124.167 millones.

La variación interanual de los recursos tributarios recaudados por la AFIP fue, para agosto de 2010 y de acuerdo con el mencionado informe, de un 36,7%. Aplicando ese coeficiente a los recursos tributarios recaudados entre septiembre y diciembre de 2009, se obtiene una proyección de recaudación de recursos tributarios para el último cuatrimestre de 2010 de $ 157.456 millones. Por lo tanto, el excedente estimado para lo que resta del año es de $ 33.289 millones, estimándose entonces una recaudación total de $ 421.067 en 2010 - es decir, $ 67.343 millones en exceso de la pauta presupuestaria.

Los recursos tributarios se distribuyen entre la Administración Nacional, el resto de los organismos que componen el Sector Público Nacional no Financiero, y las provincias. De acuerdo con la citada tabla del mensaje del proyecto de ley de presupuesto 2010, el 71% de los recursos tributarios tiene como destino a la Administración Nacional, y un 6% tiene como destino el resto de los organismos del Sector Público Nacional no Financiero. Por lo tanto, aplicando los coeficientes al total excedente estimado para este ejercicio de recursos tributarios, el Poder Ejecutivo Nacional contaría con $ 47.656 millones por sobre los presupuestados para

reforzar el presupuesto de la Administración Nacional, y $ 3.897 millones para reforzar el presupuesto del resto de los organismos del Sector Público Nacional no Financiero.

Finalmente, para la reestimación de las rentas de la propiedad por utilidades transferidas del BCRA se amplía el cálculo de recursos por haberse verificado transferencias en el período enero - julio por $ 4.600 millones, superiores a las estimaciones originales del presupuesto en $ 770 millones (monto por el cual se realiza la reestimación de las rentas de la propiedad y que se incluye en la reestimación global de recursos). Este incremento en los recursos estimados por transferencia de utilidades del BCRA obedece a la situación ya constatada al mes de julio. La reciente capitalización de utilidades de sólo $ 3.341 millones realizada por el BCRA revela la intención del gobierno de quedarse con el remanente de utilidades, es decir con hasta $ 15.605 millones adicionales a los ya transferidos.

Metodología empleada para las estimaciones de gastos

La ampliación de los créditos asignados mediante este proyecto de Ley reconoce tres prioridades para el destino de los fondos.

En el primer caso, el Programa de Asignación Universal por hijo para Protección Social, los créditos se corresponden al total de las erogaciones previstas por dicho programa para el presente ejercicio. La creación del programa se realizó en octubre de 2009, y el presupuesto nunca fue ajustado de manera acorde, en una dilación sin correlato en otros programas de menor incidencia presupuestaria y social. De acuerdo con el discurso de la Presidente del 28 de julio de 2010, emitido en cadena nacional, el costo anual total de este programa es de $ 9.726 millones.

A continuación, el presente proyecto prevé la atención del resto de las prestaciones del Sistema Integrado Previsional Argentino, que deben incrementarse por la no previsión de los efectos de la movilidad jubilatoria establecida por la Ley 26.417 (y otros conceptos similares de menor cuantía) en las erogaciones del ejercicio. La aplicación de los coeficientes determinados en marzo de 2010, de 8,21%, y septiembre de 2010, de 16,90%, implican en términos anualizados un incremento del 9,03% por sobre los créditos previstos en el presupuesto para las prestaciones de la seguridad social, de $ 97.062 millones. Por lo tanto, se impone ampliar los créditos asignados en $ 8.762 millones al sólo efecto de reconocer la incidencia presupuestaria de las normas vigentes.

De manera relacionada, se realiza una asignación de créditos de gastos de $ 8.500 millones, correspondientes a la estimación de las erogaciones a realizarse durante el cuarto trimestre de 2010 por la media sanción del proyecto "Haber Mínimo Garantizado. Movilidad de las Prestaciones Previsionales" del 18 de agosto pasado (exp. HCDN 4029-D- 2010).

Finalmente, se asigna crédito de gastos para la atención de los incrementos salariales otorgados durante el ejercicio 2010 por los organismos que componen la Administración Nacional, los cuales no fueron previstos en el presupuesto 2010. En este punto, se aplica una tasa de incremento de las erogaciones por remuneraciones (en base caja) del 38%, que muestra estabilidad en las variaciones interanuales considerando lo sucedido en julio de 2010, y los períodos de 3 y 12 meses que finalizan en el mismo mes. En el ejercicio 2009 se produjeron erogaciones totales en concepto de

remuneraciones de $ 26.511 millones, los cuales se estiman para 2010 aplicando la mencionada tasa en $ 36.410 millones. Considerando una previsión original en el presupuesto de $ 31.108 millones, corresponde ampliar los créditos asignados en $ 5.302 millones. Aplicando la misma metodología para el caso de las universidades nacionales (cuyas transferencias están destinadas principalmente a la atención de los salarios), se percibe la necesidad de ampliar los créditos con esos fines en $ 1.332 millones.

De esta forma se llega al total de $ 36.396 millones de nuevos créditos de gastos asignados por el presente proyecto de Ley.

Por todo lo expuesto, solicitamos la apro

bación del presente proyecto de ley

ANEXO

Planilla anexa al artículo 1° - Ampliación del cálculo de recursos.

Planilla anexa 2 - Ampliación de créditos de gastos.

Nota: Los incrementos de los créditos asignados por objeto del gasto detallados en la tabla obedecen tanto a las necesidades de la adquisición de bienes y servicios por parte de la Administración como a la atención del pago de los incrementos salariales. Esas necesidades surgen de la notoria subestimación de la inflación empleada en la formulación del presupuesto 2010, tanto respecto de las cifras oficiales del INDEC como de las estimaciones privadas, y al igual que en ejercicios anteriores. No comportan por lo tanto incrementos en términos reales.