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PROYECTO DE TP
Expediente 6837-D-2012
Sumario: ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES (LEY 24130 Y MODIFICATORIAS): DEROGACION DE LA CLAUSULA PRIMERA, SOBRE MASA BRUTA DE IMPUESTOS COPARTICIPABLES.
Fecha: 27/09/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 133
El Senado y Cámara de Diputados...
Derogación de la cláusula primera del "Acuerdo
entre el Gobierno nacional y los gobiernos
provinciales"
Artículo 1º - Déjese sin efecto la
cláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos
provinciales" suscripto el 12 de Agosto de 1992, ratificado por Ley 24130 y sus
modificatorias.
Artículo 2º - Dispónese el cese
inmediato y automático de la detracción de los importes surgidos de la aplicación
de la cláusula aludida en el Artículo 1º de la presente Ley, sobre la masa bruta de
impuestos coparticipables de conformidad con lo normado por Ley 23548 y sus
modificatorias vigentes al momento de la sanción de la presente Ley.
Artículo 3º - de forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La década de 1990 registró un proceso
de reconfiguración del Estado en todos los niveles de Gobierno (Nación,
Provincias y Municipios). Dentro de esos cambios, se produjo una modificación
sustancial en el sistema de previsión social, donde se pasó de los sistemas
tradicionales de reparto, a uno de capitalización individual, pero dejando abierta la
opción de los aportantes respecto a qué sistema querían realizar su
contribución.
Dado que la historia de las jubilaciones
en nuestro país mostraba una baja relación entre lo percibido como pasivo versus
el aporte realizado como activo, el incentivo estaba marcado para que los
trabajadores en actividad prefieran aportar a un sistema privado de capitalización
en lugar de continuar con el de reparto.
Por su parte, como el sistema de
reparto financia los pagos corrientes de jubilaciones, con los aportes que se
recaudan en el mismo período, el traspaso masivo de aportantes al sistema
privado generaba un desfinanciamiento importante al sistema público.
En igual sentido, las provincias
contaban en su mayoría con cajas previsionales propias, con el mismo sistema de
reparto que la Nación. Como parte de la restructuración del Estado, el Gobierno
Nacional, dio opción a las provincias para que adhieran al sistema y dejen esas
cajas fuera de funcionamiento, para lo cual la Nación se hacía responsable de
financiar el déficit que se generaba en dichas cajas.
En un paso previo a lo anterior, tras
una baja en las contribuciones patronales motivó en parte el Acuerdo entre el
Gobierno nacional y los gobiernos provinciales del 12 de agosto de 1992, que
posteriormente ratificara el Congreso Nacional por medio de la Ley 24.130.
En dicho Acuerdo, como respuesta a
esta nueva necesidad que aparecía en las arcas nacionales, las provincias cedían
un 15% de los recursos que se originaban en la Coparticipación Federal de
Impuestos establecida por Ley 23.548.
La lógica presupuestaria en aquel
momento era clara: el Gobierno Nacional debía afrontar un déficit en el sistema
previsional, que se originaba en la caída esperada de ingresos por aportes y
contribuciones, y la suba en el pago de pasividades por la responsabilidad sobre lo
que hoy son las ex Cajas provinciales. Al mismo tiempo, las provincias que
traspasaban las Cajas, se encontraban en una situación fiscal relativamente más
favorable porque ya no debían preocuparse por el financiamiento de las
pasividades. En suma, era justo en ese contexto, que los Gobiernos provinciales
aportaran recursos a la Nación para solventar el sistema de jubilaciones
público.
A partir de la sanción de la Ley 26.425
en Noviembre de 2008, se revierte la estructura del sistema previsional instaurado
en 1993 por Ley 24.241, se deroga el sistema de capitalización individual, y se
retorna a uno exclusivamente de reparto público. Es decir, a partir del año 2009,
todos los aportes y contribuciones correspondientes a los trabajadores activos,
van a parar al financiamiento del sistema de previsión público. En consecuencia,
desaparece el déficit previsional puro del sistema público. Cuando decimos puro,
hablamos de lo ingresado al Estado por aportes y contribuciones, neto del pago de
pasividades.
Para ponerlo en claro, en el año 2011,
se pagaron en el año $ 113.499,57 millones en concepto de pasividades
nacionales, en tanto que los ingresos alcanzaron un total de $ 120.402,7 millones
($109.248,5 millones por contribuciones y $11.154,2 millones de rentas de la
propiedad por el traspaso de los activos de las ex AFJP). Es decir, se generó un
superávit solo por contribuciones al sistema de $ 6.903,13 millones.
A modo de comparación, en 2007,
último año fiscal completo en que el sistema estaba dividido, se pagaron $
40.477,64 millones en pasividades, y los ingresos propios del sistema público
alcanzaban a $ 35.199,95 millones, lo que implica que el sistema puro era
deficitario por $ 5.277,69 millones.
Es entonces claro que, a la luz de los
números, en la nueva estructura del sistema previsional la cesión de recursos que
vienen realizando las provincias deja de tener sentido.
Más aún, considerando que del 15%
que se detrae de al masa coparticipable bruta, el 58,76% es para reparto entre los
distritos subnacionales, el impacto real se reduce a una cifra equivalente a los
$20.500 millones aproximadamente según la información para 2011. Tomando en
cuenta que las Instituciones de la Seguridad Social tuvieron un superávit de
$22.698,7 millones por todo concepto, es claro que hay aún un excedente de
recursos aún restituyendo los fondos correspondientes a las provincias.
Por su parte, la falta de voluntad
política para avanzar en el cumplimiento del mandato constitucional que instaba a
la creación de un nuevo régimen de coparticipación, atento justamente a la nueva
configuración de las funciones de los diferentes niveles de gobierno, redunda en la
necesidad de rever el criterio bajo el cual se generó la cesión del 15% que esta
Ley elimina.
El traspaso en la década de 1990 de
funciones que previamente ejercía el Ejecutivo Nacional, hacia las provincias y
municipios, nunca fue completo ya que faltó justamente una adecuación en el
esquema de reparto de los tributos que recauda la Nación. Los últimos 9 años han
sido el ambiente económico y fiscal más apropiado para que Argentina dé una
respuesta completa a esas reformas, pero desde la política se optó por la
disciplina de la billetera por encima de las necesidades reales de los diferentes
distritos.
Al igual que el punto central de esta
Ley, esto es la cesión de recursos de las provincias, e indirectamente los
municipios, las diferentes leyes de emergencia económica, fueron configurando un
superrecaudador Nacional, y distritos subnacionales con crecientes gastos fijos sin
contrapartida de recursos. Es decir, un Gobierno Nacional que en momentos
pasados de crisis creaba impuestos "transitorios" para financiar su funcionamiento,
pasadas las crisis, no solo mantiene los tributos, sino que se los queda y no
coparticipa a las provincias con el solo objeto de usarlos como moneda de cambio
para la generación de lealtades ocasionales.
Esto se puede ver de forma muy clara
en la información fiscal de los últimos 9 años. La recaudación de tributos
nacionales que no forman parte de la masa coparticipable pasó de representar el
12% de la recaudación anual, a explicar el 24% de los fondos recaudados. Es
decir que la porción de la torta que se lleva el Gobierno Nacional sin compartir se
duplicó en los últimos 9 años. Para ser más claros aún, los ingresos nacionales
por recaudación de impuestos creció 7,5 veces aproximadamente, en tanto que lo
que tuvo que repartir a las provincias se incrementó por debajo de 6,5 veces.
Por el otro lado, la dinámica
presupuestaria de los gobiernos subnacionales ha entrado en un círculo vicioso,
que empuja a la dependencia de las provincias de la dádiva del Gobierno
Nacional, el cual, además, discrimina entre los gobernadores que le son
funcionales de aquellos que muestran (o solo intentan mostrar) diferencias de
criterio respecto a la forma de gobernar respecto a lo que se impone desde el nivel
nacional.
Según cifras del Ministerio de
Economía y Finanzas de la Nación, el déficit consolidado de las provincias trepó
en 2011 a $9.052 millones. Este valor, que es de por sí alto, oculta además una
gran disparidad en la situación por distrito.
Como se mostrara anteriormente, la
detracción de recursos de la Coparticipación carece hoy de todo sentido ya que el
sistema ha vuelto a una situación de auto sustentación con las contribuciones que
realiza la clase activa.
Al mismo tiempo, la necesidad de
continuar el proceso de crecimiento de la economía determina la búsqueda de
alternativas para que las finanzas públicas no se constituyan en una restricción
para el funcionamiento del sector privado. En este sentido, evitar la generación de
nuevas fuentes de presión tributaria es la respuesta óptima, y es en esta línea que
se plantea la necesidad de derogar la cláusula primera del "Acuerdo entre el
Gobierno nacional y los gobiernos provinciales", que obra como anexo de la Ley
24.130.
En consecuencia, en el actual contexto
nacional una respuesta apropiada para dar mayor previsibilidad e independencia
de acción a los gobiernos provinciales es la restitución de las sumas que los
distritos habían cedido al Gobierno Nacional para financiar el déficit del sistema
previsional, hasta tanto se cumpla el mandato constitucional que obliga a sanción
de una nueva la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.
Por otro lado, la continuidad de la
detracción de estos recursos está fuera de la Constitución, ya que finalizó su
vigencia en el año 2010 de acuerdo a los siguientes antecedentes normativos:
Por el Art. 3º de la Ley Nº 25.400 B.O.
10/1/2001 se dispuso lo siguiente: "Prorrógase hasta el 31 de diciembre de 2005 o
hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal que establece el artículo 75
inciso 2 de la CONSTITUCION NACIONAL, la distribución del producido de los
impuestos prevista en las Leyes Nros. 24.977, 25.067, 24.464, 20.628 (t.o. 1997 y
sus modificatorias), 23.966 (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.130, 24.699,
24.919, 25.063, 25.082 con suspensión de su artículo 3°, 25.226 y 25.239
conforme al artículo 75 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL".
Es decir se prorrogó hasta el 2005 la
vigencia de esta retención de recursos. Finalizada la misma, el Gobierno Nacional
mediante su práctica ya habitual de modificar impuestos y leyes vigentes por
medio de la Ley de Presupuesto de la Nación, incorpora una nueva prórroga:
- Por el Art. 76 de la Ley N° 26.078
B.O. 12/1/2006 se dispuso lo siguiente: "Prorrógase durante la vigencia de los
impuestos respectivos, o hasta la sanción de la Ley de Coparticipación Federal
que establece el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional, lo que ocurra
primero, la distribución del producido de los tributos prevista en las Leyes Nos.
24.977, 25.067 y sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y
sus modificatorias), 24.130, 23.966 (t.o. 1997 y sus modificatorias), 24.464 -
artículo 5° -, 24.699 y modificatorias, 25.226 y modificatorias y 25.239 - artículo
11 -, modificatoria de la Ley N° 24.625, y prorróganse por cinco años los plazos
establecidos en el artículo 17 de la Ley N° 25.239.".
La vigencia legal de este artículo ponía
entonces la finalización de la retención del 15% de la masa bruta de
coparticipación en el año 2010.
Ahora, el Ejecutivo Nacional, arguye
que por el Art. 26 del Decreto 2054/2010, B.O. 29/12/2010 se dispuso su prórroga
hasta el año 2015. Es decir, que una decisión unilateral del Poder Ejecutivo
Nacional, todas las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben
subsumirse a esa retención, hecho que claramente linda la
inconstitucionalidad.
Por todo lo expuesto, se recomienda la
sanción de este proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIUBERGIA, MIGUEL ANGEL | JUJUY | UCR |
| STORANI, MARIA LUISA | BUENOS AIRES | UCR |
| FIAD, MARIO RAYMUNDO | JUJUY | UCR |
| MOLAS, PEDRO OMAR | CATAMARCA | FRENTE CIVICO Y SOCIAL DE CATAMARCA |
| PORTELA, AGUSTIN ALBERTO | CORRIENTES | UCR |
| BARBIERI, MARIO LEANDRO | BUENOS AIRES | UCR |
| BAZZE, MIGUEL ANGEL | BUENOS AIRES | UCR |
| ASPIAZU, LUCIO BERNARDO | CORRIENTES | UCR |
| NEGRI, MARIO RAUL | CORDOBA | UCR |
| ALVAREZ, ELSA MARIA | SANTA CRUZ | UCR |
| TUNESSI, JUAN PEDRO | BUENOS AIRES | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| COSTA, EDUARDO RAUL | SANTA CRUZ | UCR |
| MARTINEZ, JULIO CESAR | LA RIOJA | UCR |
| BRIZUELA Y DORIA DE CARA, OLGA INES | LA RIOJA | UCR |
| DE FERRARI RUEDA, PATRICIA | CORDOBA | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA DE FERRARI (A SUS ANTECEDENTES) |