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PROYECTO DE TP


Expediente 6804-D-2014
Sumario: ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL (LEY 24156): DEROGACION DEL ARTICULO 37, SOBRE ALCANCES Y MECANISMOS PARA EFECTUAR MODIFICACIONES A LA LEY DE PRESUPUESTO GENERAL.
Fecha: 01/09/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 113
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1º.- Derógase el artículo 37 de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Artículo 2º.- La presente ley entrará en vigencia a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial.
Artículo 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Constitución argentina -como tantas otras constituciones- diseña el Poder Legislativo - sobre todo la Cámara baja - como la representación más directa de los ciudadanos, la expresión más inmediata de la democracia y el supremo poder de control político. En este contexto, el presupuesto nacional es considerado la "ley de leyes", porque allí se establece el programa de gobierno, las prioridades y objetivos que éste proyecta para el país en su conjunto. La aprobación del presupuesto implica así definir una forma de vida para la sociedad, ya que determina anualmente de qué manera el Estado utilizará los fondos públicos para promover el desarrollo económico y social de manera equitativa. El presupuesto es, así, modélico.
A partir de estas nociones, se deduce que cuando el Congreso aprueba el presupuesto y fija el monto de esos gastos está aprobando el destino de los fondos de acuerdo a prioridades bien definidas. Y, salvo emergencias, esas asignaciones no pueden ni deben moverse para otros fines.
El actual texto del artículo 37 de la Ley 24.156 torna la intervención del Poder Legislativo en un mero trámite formal: permite al Jefe de Gabinete modificar la distribución de las partidas presupuestarias con total discrecionalidad, sin debate y sin justificación. El Poder Ejecutivo Nacional se convierte así en un soberano por encima de la Ley y de la Constitución. Es claro que esto, lejos de favorecer el sistema democrático, lo vuelve más débil.
Con motivo de tratarse la ley del presupuesto correspondiente al año 2014 llamé la atención del recinto - cuando justifiqué mi voto negativo - expresando, entre otros conceptos, que "el presupuesto es un dibujo porque todos sabemos que en el transcurso del año las partidas irán y vendrán, de modo que lo aquí se va a probar no tiene significancia real".
La Constitución Nacional fija al respecto normas claras y expresas: "Corresponde al Congreso de la Nación "fijar anualmente ... el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión" (Art. 75, inc. 8, C.N.).
"Es atribución del Jefe de Gabinete: ... enviar al Congreso el proyecto de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo", y "... hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional" (Art. 100, inc. 6 y 7, C.N.).
De ninguna manera podemos permitir que el Jefe de Gabinete disponga reestructuraciones presupuestarias de carácter permanente y sin ninguna clase de limitación. Esa competencia quedó consagrada por la Ley 26.124 llamada popularmente de "Superpoderes", sancionada en 2006, la cual sustituyó el artículo 37 de la Ley 24.156 por su texto actual. Previo a la reforma de 2006, la facultad del Jefe de Gabinete para reasignar partidas se prorrogaba en forma anual con cada ley de presupuesto - por ejemplo, artículo 10 de la Ley de Presupuesto 2006, artículo 11 de la Ley de Presupuesto 2005 y artículo 13 de la Ley de Presupuesto 2004.
Recordemos que nuestra Constitución, en su artículo 76, "...prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio...". Con la Ley 26.124 de "Superpoderes", el Congreso se ha desprendido de una facultad propia e indelegable. Se ha consumado un gravísimo agravio al necesario equilibrio y control entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
El reparto de responsabilidades no es un simple capricho. Se basa en el fundamento republicano esencial de la división de poderes, destinado a propiciar la discusión y el control, elementos indispensables en una ley con tanta importancia como es la de presupuesto.
Desde el año 2004 en adelante, el Poder Ejecutivo Nacional se ha valido de distintos mecanismos para introducir modificaciones al presupuesto aprobado por el Congreso.
En base a un estudio de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), entre el 2004 y el 2009, ambos años inclusive, el Jefe de Gabinete ha reasignado partidas - hasta el año 2006 en base a lo autorizado en cada ley de presupuesto, y a partir de allí en base al artículo 37 de la Ley 24.156- por un total de $30.515 millones.
La facultad de la que dispone el Jefe de Gabinete para reasignar partidas es sólo uno de los mecanismos por los cuales el Poder Ejecutivo Nacional toma decisiones en materia presupuestaria sin pasar por el Congreso.
Desde el 2004 y hasta el 2008, una importante fuente de uso discrecional de fondos por parte del Poder Ejecutivo Nacional se basó en la sistemática subestimación del crecimiento de la economía y la inflación. El 2009 fue un caso aparte por fuerzas externas, dado que la crisis financiera y económica a nivel mundial implicó una caída en el nivel de actividad.
En virtud de la subestimación de recursos, año tras año se generaron excedentes de ingresos que fueron asignados por el Poder Ejecutivo Nacional sin previa discusión en el Congreso.
Parte de estos fondos "extra" fueron asignados mediante ampliaciones presupuestarias del Jefe de Gabinete. Esto último se hizo en base a lo autorizado en las leyes de presupuesto de cada año - por ejemplo, artículo 9° de las Leyes de Presupuesto 2006 a 2010, artículo 10 de la Ley de Presupuesto 2005 y artículo 12 de la Ley de Presupuesto 2004-. La ASAP calcula que, además de las reasignaciones de partidas ya mencionadas, el Jefe de Gabinete ha realizado ampliaciones al presupuesto por otros $22.769 millones desde 2004 en adelante.
El resto de los recursos excedentes se asignó mediante Decretos de Necesidad y Urgencia. Esto se ha hecho sin la existencia de una verdadera "circunstancia excepcional" que justifique el uso de un DNU en lugar de una ley, en franca violación del artículo 99 inciso 3 de nuestra Constitución. En base a datos de la ASAP, desde el 2004 en adelante, el Poder Ejecutivo Nacional ha usado DNU para modificar el monto total del presupuesto y reasignar partidas por un total de $99.634 millones.
En un todo, en el período 2004-2009, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo modificaciones presupuestarias -esto es, tanto ampliaciones como reasignaciones de partidas- por más de $150.000 millones, lo que representa un 20% de la suma de los presupuestos a nivel nacional de ese período.
En otras palabras, por cada $100 de presupuesto, $20 fueron asignados por el Poder Ejecutivo Nacional con absoluta discrecionalidad y sin previa discusión en el Congreso.
La subestimación de recursos, la delegación de facultades en el Jefe de Gabinete y el abuso de los DNU permiten cambios discrecionales al monto y asignación del presupuesto, lo que termina por debilitar el valor del debate presupuestario que debe darse en el Congreso.
Recordemos ante todo que la llamada "ley de leyes" es regida por varios principios que hacen a la esencia republicana y democrática de gobierno. Como ha destacado la Corte, "En concordancia con la forma republicana de gobierno (art.1) el Congreso, por otra parte, tiene atribuciones como las contenidas en el art.67 inc.7 (Fallos 148:81), lo que sienta un principio de transparencia en el manejo de la renta pública, una relativa anticipación de su destino, que se completa con el control de su efectivo gasto" (CSJN, 1991, "Nación Argentina v. Arenera del Libertador SRL", Fallos 314:595).
De acuerdo también con el sistema republicano de gobierno, forma parte de la definición misma de la Ley el hecho de que todos sus contenidos, como previamente su ejecución y control, sean públicos. Ley y publicidad son términos que no pueden escindirse. El origen mismo de la técnica presupuestaria, así como los debates en torno a su sentido jurídico, se encuentran enraizados en la historia de la división de poderes.
La Constitución le asigna al Congreso un rol protagónico en la confección del presupuesto. Hay tres razones básicas y mutuamente ligadas que justifican este rol. Ante todo, hay que considerar su carácter colegiado, circunstancia que permite expresar las otras dos cualidades más relevantes del diseño constitucional del Congreso: el pluralismo y la deliberación. El sistema constitucional supone la ficción de que es la sociedad en su totalidad la que dialoga en un ámbito institucional por medio de sus diferentes representantes. Esto requiere que el debate sea público y abierto a todos.
Por todas estas razones es que planteamos la derogación del artículo 37 de la Ley 24.156. Con esto, se busca devolver al Congreso una facultad que le es propia según nuestra Constitución. Esa es la télesis de este proyecto, que es tributario del expediente 952-S-10 de la ex senadora Sonia Escudero
En la discusión de la ley de presupuesto de cada año, y en virtud del principio de flexibilidad presupuestaria, el Congreso podrá delegar en el Poder Ejecutivo Nacional la potestad de realizar modificaciones presupuestarias durante el ejercicio fiscal que corresponda y con los límites que se aprueben en cada presupuesto.
Es nuestro deber como representantes del pueblo y de las provincias garantizar que el presupuesto nacional anual surja de un amplio debate y consenso. No podemos permitir que la "ley de leyes" quede al arbitrio de unos pocos, donde se amplían y se reasignan recursos y gastos con total discrecionalidad y sin control.
Es en el seno del Congreso, expresión más acabada de la forma representativa y federal de gobierno, donde deben tomarse estas decisiones.
Por todo lo expuesto, solicitamos a los señores diputados su voto positivo en este proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
ASUNTOS CONSTITUCIONALES