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PROYECTO DE TP
Expediente 6804-D-2014
Sumario: ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL (LEY 24156): DEROGACION DEL ARTICULO 37, SOBRE ALCANCES Y MECANISMOS PARA EFECTUAR MODIFICACIONES A LA LEY DE PRESUPUESTO GENERAL.
Fecha: 01/09/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 113
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Derógase el artículo 37
de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional.
Artículo 2º.- La presente ley entrará
en vigencia a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial.
Artículo 3º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Constitución argentina -como
tantas otras constituciones- diseña el Poder Legislativo - sobre todo la Cámara
baja - como la representación más directa de los ciudadanos, la expresión más
inmediata de la democracia y el supremo poder de control político. En este
contexto, el presupuesto nacional es considerado la "ley de leyes", porque allí se
establece el programa de gobierno, las prioridades y objetivos que éste proyecta
para el país en su conjunto. La aprobación del presupuesto implica así definir una
forma de vida para la sociedad, ya que determina anualmente de qué manera el
Estado utilizará los fondos públicos para promover el desarrollo económico y social
de manera equitativa. El presupuesto es, así, modélico.
A partir de estas nociones, se deduce
que cuando el Congreso aprueba el presupuesto y fija el monto de esos gastos
está aprobando el destino de los fondos de acuerdo a prioridades bien definidas. Y,
salvo emergencias, esas asignaciones no pueden ni deben moverse para otros
fines.
El actual texto del artículo 37 de la
Ley 24.156 torna la intervención del Poder Legislativo en un mero trámite formal:
permite al Jefe de Gabinete modificar la distribución de las partidas
presupuestarias con total discrecionalidad, sin debate y sin justificación. El Poder
Ejecutivo Nacional se convierte así en un soberano por encima de la Ley y de la
Constitución. Es claro que esto, lejos de favorecer el sistema democrático, lo
vuelve más débil.
Con motivo de tratarse la ley del
presupuesto correspondiente al año 2014 llamé la atención del recinto - cuando
justifiqué mi voto negativo - expresando, entre otros conceptos, que "el
presupuesto es un dibujo porque todos sabemos que en el transcurso del año las
partidas irán y vendrán, de modo que lo aquí se va a probar no tiene significancia
real".
La Constitución Nacional fija al
respecto normas claras y expresas: "Corresponde al Congreso de la Nación "fijar
anualmente ... el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la
Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de
inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión" (Art. 75, inc. 8,
C.N.).
"Es atribución del Jefe de Gabinete:
... enviar al Congreso el proyecto de presupuesto nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo", y "... hacer recaudar las
rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional" (Art. 100, inc. 6 y 7,
C.N.).
De ninguna manera podemos permitir
que el Jefe de Gabinete disponga reestructuraciones presupuestarias de carácter
permanente y sin ninguna clase de limitación. Esa competencia quedó consagrada
por la Ley 26.124 llamada popularmente de "Superpoderes", sancionada en 2006,
la cual sustituyó el artículo 37 de la Ley 24.156 por su texto actual. Previo a la
reforma de 2006, la facultad del Jefe de Gabinete para reasignar partidas se
prorrogaba en forma anual con cada ley de presupuesto - por ejemplo, artículo 10
de la Ley de Presupuesto 2006, artículo 11 de la Ley de Presupuesto 2005 y
artículo 13 de la Ley de Presupuesto 2004.
Recordemos que nuestra
Constitución, en su artículo 76, "...prohíbe la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio...". Con la Ley 26.124 de
"Superpoderes", el Congreso se ha desprendido de una facultad propia e
indelegable. Se ha consumado un gravísimo agravio al necesario equilibrio y
control entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
El reparto de responsabilidades no es
un simple capricho. Se basa en el fundamento republicano esencial de la división
de poderes, destinado a propiciar la discusión y el control, elementos
indispensables en una ley con tanta importancia como es la de presupuesto.
Desde el año 2004 en adelante, el
Poder Ejecutivo Nacional se ha valido de distintos mecanismos para introducir
modificaciones al presupuesto aprobado por el Congreso.
En base a un estudio de la Asociación
Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), entre el
2004 y el 2009, ambos años inclusive, el Jefe de Gabinete ha reasignado partidas -
hasta el año 2006 en base a lo autorizado en cada ley de presupuesto, y a partir
de allí en base al artículo 37 de la Ley 24.156- por un total de $30.515 millones.
La facultad de la que dispone el Jefe
de Gabinete para reasignar partidas es sólo uno de los mecanismos por los cuales
el Poder Ejecutivo Nacional toma decisiones en materia presupuestaria sin pasar
por el Congreso.
Desde el 2004 y hasta el 2008, una
importante fuente de uso discrecional de fondos por parte del Poder Ejecutivo
Nacional se basó en la sistemática subestimación del crecimiento de la economía y
la inflación. El 2009 fue un caso aparte por fuerzas externas, dado que la crisis
financiera y económica a nivel mundial implicó una caída en el nivel de actividad.
En virtud de la subestimación de
recursos, año tras año se generaron excedentes de ingresos que fueron asignados
por el Poder Ejecutivo Nacional sin previa discusión en el Congreso.
Parte de estos fondos "extra" fueron
asignados mediante ampliaciones presupuestarias del Jefe de Gabinete. Esto
último se hizo en base a lo autorizado en las leyes de presupuesto de cada año -
por ejemplo, artículo 9° de las Leyes de Presupuesto 2006 a 2010, artículo 10 de la
Ley de Presupuesto 2005 y artículo 12 de la Ley de Presupuesto 2004-. La ASAP
calcula que, además de las reasignaciones de partidas ya mencionadas, el Jefe de
Gabinete ha realizado ampliaciones al presupuesto por otros $22.769 millones
desde 2004 en adelante.
El resto de los recursos excedentes se
asignó mediante Decretos de Necesidad y Urgencia. Esto se ha hecho sin la
existencia de una verdadera "circunstancia excepcional" que justifique el uso de un
DNU en lugar de una ley, en franca violación del artículo 99 inciso 3 de nuestra
Constitución. En base a datos de la ASAP, desde el 2004 en adelante, el Poder
Ejecutivo Nacional ha usado DNU para modificar el monto total del presupuesto y
reasignar partidas por un total de $99.634 millones.
En un todo, en el período 2004-2009,
el Poder Ejecutivo Nacional introdujo modificaciones presupuestarias -esto es,
tanto ampliaciones como reasignaciones de partidas- por más de $150.000
millones, lo que representa un 20% de la suma de los presupuestos a nivel
nacional de ese período.
En otras palabras, por cada $100 de
presupuesto, $20 fueron asignados por el Poder Ejecutivo Nacional con absoluta
discrecionalidad y sin previa discusión en el Congreso.
La subestimación de recursos, la
delegación de facultades en el Jefe de Gabinete y el abuso de los DNU permiten
cambios discrecionales al monto y asignación del presupuesto, lo que termina por
debilitar el valor del debate presupuestario que debe darse en el Congreso.
Recordemos ante todo que la llamada
"ley de leyes" es regida por varios principios que hacen a la esencia republicana y
democrática de gobierno. Como ha destacado la Corte, "En concordancia con la
forma republicana de gobierno (art.1) el Congreso, por otra parte, tiene
atribuciones como las contenidas en el art.67 inc.7 (Fallos 148:81), lo que sienta
un principio de transparencia en el manejo de la renta pública, una relativa
anticipación de su destino, que se completa con el control de su efectivo gasto"
(CSJN, 1991, "Nación Argentina v. Arenera del Libertador SRL", Fallos 314:595).
De acuerdo también con el sistema
republicano de gobierno, forma parte de la definición misma de la Ley el hecho de
que todos sus contenidos, como previamente su ejecución y control, sean públicos.
Ley y publicidad son términos que no pueden escindirse. El origen mismo de la
técnica presupuestaria, así como los debates en torno a su sentido jurídico, se
encuentran enraizados en la historia de la división de poderes.
La Constitución le asigna al Congreso
un rol protagónico en la confección del presupuesto. Hay tres razones básicas y
mutuamente ligadas que justifican este rol. Ante todo, hay que considerar su
carácter colegiado, circunstancia que permite expresar las otras dos cualidades
más relevantes del diseño constitucional del Congreso: el pluralismo y la
deliberación. El sistema constitucional supone la ficción de que es la sociedad en
su totalidad la que dialoga en un ámbito institucional por medio de sus diferentes
representantes. Esto requiere que el debate sea público y abierto a todos.
Por todas estas razones es que
planteamos la derogación del artículo 37 de la Ley 24.156. Con esto, se busca
devolver al Congreso una facultad que le es propia según nuestra Constitución. Esa
es la télesis de este proyecto, que es tributario del expediente 952-S-10 de la ex
senadora Sonia Escudero
En la discusión de la ley de
presupuesto de cada año, y en virtud del principio de flexibilidad presupuestaria, el
Congreso podrá delegar en el Poder Ejecutivo Nacional la potestad de realizar
modificaciones presupuestarias durante el ejercicio fiscal que corresponda y con
los límites que se aprueben en cada presupuesto.
Es nuestro deber como
representantes del pueblo y de las provincias garantizar que el presupuesto
nacional anual surja de un amplio debate y consenso. No podemos permitir que la
"ley de leyes" quede al arbitrio de unos pocos, donde se amplían y se reasignan
recursos y gastos con total discrecionalidad y sin control.
Es en el seno del Congreso, expresión
más acabada de la forma representativa y federal de gobierno, donde deben
tomarse estas decisiones.
Por todo lo expuesto, solicitamos a los
señores diputados su voto positivo en este proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |