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PROYECTO DE TP
Expediente 6691-D-2008
Sumario: PROYECTO SOBRE REGULARIZACION DOMINIAL DE TIERRAS RURALES: OBJETO, UNIDAD PRODUCTIVA FAMILIAR, FUNCION SOCIAL, AMBITO Y AUTORIDAD DE APLICACION, BENEFICIARIOS, OCUPACION COMUNITARIA, TIERRAS EXCLUIDAS, PROCEDIMIENTO, INSCRIPCION REGISTRAL, LIMITACION, NULIDAD.
Fecha: 03/12/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 175
El Senado y Cámara de Diputados...
PROYECTO SOBRE REGULARIZACIÓN
DOMINIAL DE TIERRAS RURALES
ARTÍCULO 1º - OBJETO: La presente
ley garantiza el acceso a la tierra para los poseedores de inmuebles rurales, públicos o
privados, con carácter de unidad productiva familiar, que cumplan su función social y
acrediten:
1. la posesión pública, pacífica y continua,
durante cinco años anteriores a la entrada en vigencia de la ley.
2. dedicarse habitualmente a la agricultura o
ganadería como modo de subsistencia.
3. no ser propietarios de otros inmuebles,
salvo una parcela urbana, en el territorio nacional.
La posesión en tales condiciones permite
adquirir por prescripción la propiedad de la unidad productiva familiar.
ARTÍCULO 2º - UNIDAD PRODUCTIVA
FAMILIAR: se entiende por UNIDAD PRODUCTIVA FAMILIAR aquella cuyo
aprovechamiento eficiente, atendiendo a sus características productivas e históricas,
ecológicas y ubicación geográfica, permite a una familia rural obtener ingresos para su
arraigo efectivo y la cobertura de sus necesidades, que faciliten su inserción en la
economía local y la reproducción de sus formas tradicionales de vida de manera
sustentable.
ARTÍCULO 3º - FUNCIÓN SOCIAL: se
entiende por función social de la tierra:
1. aprovechar la tierra en forma eficiente y
racional.
2. observar la normativa de protección
ambiental.
ARTÍCULO 4º - ÁMBITO Y
AUTORIDAD DE APLICACIÓN: Las disposiciones de la presente ley regirán en todo el
territorio de la Nación.
Cada jurisdicción determinará la autoridad
de aplicación de la presente ley.
ARTÍCULO 5º - BENEFICIARIOS:
Podrán acogerse al régimen, procedimientos y beneficios de esta ley, en el siguiente
orden:
1. Las personas físicas ocupantes del
inmueble rural de que se trate;
2. La viuda, el viudo y herederos
universales del ocupante que hayan continuado con la ocupación del inmueble;
3. El o la conviviente, que hubiera habitado
con el ocupante por lo menos cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento y
que haya continuado con la ocupación del inmueble.
ARTÍCULO 6º - OCUPACIÓN
COMUNITARIA: los grupos de personas que posean inmuebles rurales en forma
comunitaria pueden acogerse a los beneficios que establece la presente ley.
Deberán cumplir la totalidad de los requisitos
enunciados en los arts. 1 a 3 inclusive, y manifestar su voluntad unánime de acceder a
este régimen.
En el acta de posesión y título de propiedad
se hará constar el carácter comunitario del mismo.
El integrante de un grupo que abandone la
ocupación de la tierra no podrá reclamar ningún derecho sobre la propiedad.
Los inmuebles rurales sujetos a este
régimen serán no enajenables, inembargables y inejecutables, salvo al efecto de
garantizar créditos agropecuarios con entidades oficiales.
ARTÍCULO 7º - TIERRAS EXCLUIDAS:
Quedan excluidas del presente régimen las tierras reivindicadas por los pueblos
originarios asentados en el actual territorio de la República Argentina y las que
pertenezcan a un Parque o Reserva Nacional o Provincial.
ARTÍCULO 8º - PROCEDIMIENTO: El
Estado Nacional y las provincias establecerán procedimientos administrativos sencillos
y expeditos para comprobar los extremos exigidos por la ley.
Concluido el procedimiento administrativo, la
Autoridad de Aplicación expedirá un acta de posesión en la que constarán los datos del
inmueble y de sus poseedores.
La falta de reglamentación no podrá ser
alegada como impedimento para la aplicación de la ley.
ARTÍCULO 9º - INSCRIPCIÓN
REGISTRAL: Transcurridos 6 meses desde la entrega del acta de posesión sin que
medie oposición, se otorgará el correspondiente título de propiedad sobre el
inmueble.
ARTÍCULO 10º- LIMITACIÓN: En los
títulos otorgados en virtud de la presente ley se hará constar la prohibición de su
enajenación durante un plazo de diez años a contar desde la fecha de su
otorgamiento.
ARTÍCULO 11º - NULIDAD: Los títulos
de propiedad obtenidos en fraude a esta ley serán nulos de nulidad absoluta.
ARTÍCULO 12º - La presente ley es de
orden público, el Poder Ejecutivo reglamentará la misma dentro de los 60 días de su
publicación en el Boletín Oficial.
ARTÍCULO 13º - Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En ejercicio de las atribuciones acordadas
por la Constitución Nacional (art. 75, inc. 12), este proyecto tiene por objeto garantizar
la seguridad en la tenencia de las tierras rurales a quienes les brindan una función
relevante para la sociedad en su conjunto, estableciendo un régimen especial para la
adquisición del derecho real de dominio. (1)
La reforma constitucional de 1994 incorporó
a nuestra Constitución Nacional una serie de instrumentos internacionales de derechos
humanos, con jerarquía constitucional y en las condiciones de su vigencia. La Corte
Suprema ha interpretado que la expresión "en las condiciones de su vigencia" significa
que estos instrumentos rigen en el orden interno tal como lo hacen en el ámbito
internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación por los tribunales
internacionales competentes para su interpretación y aplicación. (2)
El Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, uno de los instrumentos allí incorporados,
establece en su artículo 11: "1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones
de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento."
Su órgano de aplicación, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (3) , ha afirmado que el acceso
a la tierra es condición ineludible para garantizar el goce pleno y efectivo de otros de
derechos fundamentales. Y desde hace casi dos décadas, viene llamando la atención
sobre la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los pobladores rurales que
carecen de acceso a la tierra: "En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra
por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro
del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables
destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad,
incluido el acceso a la tierra como derecho." (4)
El derecho de acceso a la tierra también se
halla íntimamente relacionado con el derecho a una alimentación adecuada. La
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha
elaborado una serie de directrices en apoyo de la realización progresiva del derecho a
una alimentación adecuada. Y, aunque no son obligatorias para los Estados, son una
guía que sirve para orientar las políticas públicas.
Una de estas directrices destaca la
importancia de la seguridad en la tenencia de la tierra para los sectores más
vulnerables de la sociedad:
"8.10 Los Estados deberían
adoptar medidas para promover y proteger la seguridad de la tenencia de la tierra,
especialmente con respecto a las mujeres, los pobres y los segmentos desfavorecidos
de la sociedad, mediante una legislación que proteja el derecho pleno y en condiciones
de igualdad a poseer tierra y otros bienes, incluido el derecho a la herencia. Según
convenga, los Estados deberían estudiar la posibilidad de establecer mecanismos
jurídicos y otros mecanismos de políticas, en consonancia con sus obligaciones
internacionales en materia de derechos humanos y de conformidad con el estado de
derecho, que permitan avanzar en la reforma agraria para mejorar el acceso de las
personas pobres y las mujeres a los recursos. Tales mecanismos deberían promover
también la conservación y la utilización sostenible de la tierra. [...]." (5)
El último Censo Nacional Agropecuario
determinó que existen un total de 6.211.243,2 hectáreas ocupadas con carácter
precario, es decir, sin título de propiedad ni contrato escrito que avale la tenencia
(1.759.708,8 son ocupaciones de hecho). (6)
Esta iniciativa, recogiendo los estándares
internacionales citados, pretende dar una respuesta a la necesidad de garantizar a los
sectores más vulnerables de nuestra sociedad la tenencia segura de las tierras que
trabajan.
Una reciente investigación realizada por la
Dirección de Desarrollo Agropecuario, dependiente de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentos (7) , muestra que la tenencia precaria de la tierra origina
una situación básica de inestabilidad por la posibilidad potencial de desalojo y restringe
la posibilidad de incorporación de capital vía crédito hipotecario. Destaca que la
titulación de la tierra a favor de los que la trabajan con un vínculo jurídico precario
constituye una condición necesaria fundamental para la consolidación productiva de las
explotaciones, particularmente para la pequeña producción familiar. (8)
La situación se agrava aún más si la tierra
en que se trabaja es privada, dado que los desalojos ocurren con mayor frecuencia.
El estudio señala, además, que en las
regiones NEA y NOA (particularmente en las provincias de Chaco, Salta y Santiago del
Estero), la ocupación de campos privados se cuenta por décadas o generaciones. En
esas áreas, una vez extraídas las especies madereras más valiosas, los propietarios no
encontraron por muchos años incentivos para una explotación intensiva de los mismos.
Los campos fueron ocupados por familias campesinas, cuya subsistencia depende de
las tierras que trabajan.
En la década de los 90 esas áreas
comenzaron a revalorizarse. Esta revalorización fue motorizada principalmente por el
boom sojero. Aparte de los negativos efectos medioambientales de este proceso -
desmontes masivos y sin guardar medidas de protección de los suelos, efectos a
mediano y largo plazo sobre suelos débiles, aumento de la erosión hídrica, aumento del
efecto invernadero, etcétera-, ha motivado numerosos y violentos conflictos por la tierra
entre los antiguos y tradicionales ocupantes y los propietarios que reivindican la tierra
libre del monte y de ocupantes.
La principal conclusión a que arriba esta
investigación es que la titulación de tierras es uno los pasos necesarios hacia una
producción más eficiente y hacia la consolidación económica del pequeño productor
familiar (9) .
Siguiendo algunos de los lineamientos
fijados por la ley 24.374 -de regularización dominial de inmuebles urbanos-, se
establece como condición para acceder a los beneficios de la ley poseer, en forma
pública y pacífica, un inmueble rural por un plazo mínimo de 5 años anteriores a la
entrada en vigencia de la ley.
Este plazo de prescripción es más reducido
que el exigido por el Código Civil: 10 o 20 años, según se acredite la existencia de título
y buena fe o no: arts. 3.999 y 4.016, respectivamente.
Además del plazo, se establecen una serie
de requisitos para asegurar que sólo se puedan acoger a este régimen aquellas
personas, familias o comunidades que efectivamente trabajan la tierra y le brindan un
destino productivo.
Se exige al poseedor que
demuestre su dedicación en forma habitual, por sí y no a través de terceros, a la
actividad agropecuaria y que no sea propietario de otros inmuebles, a excepción de una
parcela urbana.
Se fija un límite en relación a la extensión de
la tierra ocupada. Este límite es la "unidad productiva familiar" cuya extensión máxima
deberá ser determinada por cada provincia conforme las particularidades geográficas,
productivas, históricas y ecológicas de cada zona.
También deberá acreditarse que la
propiedad cumple una función social, entendida como el aprovechamiento de la tierra
en forma racional y el cumplimiento de las normas que protegen el ambiente.
El antecedente normativo inmediato que
estableció la "función social" de la propiedad es la Constitución Nacional de 1949. Allí
se establecía, en el artículo 38, que la propiedad privada tenía una función social y se
hallaba sometida a las obligaciones que estableciera la ley con fines de bien común.
A nivel regional, varias constituciones
latinoamericanas han vinculado el derecho de propiedad agraria con la necesidad de
satisfacer objetivos sociales: Bolivia, 2004; Brasil, 1989; Perú, 1993.
Acreditados la totalidad de los extremos
exigidos ante la Autoridad de Aplicación, se confeccionará y entregará un "acta de
posesión" del inmueble. Transcurridos seis meses desde su entrega, sin que se
dedujeran oposiciones por parte de terceros, se otorgará el título de propiedad sobre el
inmueble.
Se prevé que el acogimiento a los beneficios
de la ley se efectúen por medio de un mecanismo administrativo, como forma de evitar
un oneroso proceso judicial que una familia campesina no se encuentra en condiciones
de afrontar.
Por otra parte, el proyecto contempla la
posibilidad que grupos de personas que ocupan tierras en forma comunitaria accedan a
los beneficios de la ley. En este caso, para evitar el desmembramiento de la comunidad,
se establece la no enajenabilidad, inembargabilidad e inejecutabilidad de las
tierras.
A modo de proteger los territorios indígenas
que no se encuentran aún titulados, dado que el relevamiento ordenado por la ley
26.160 se encuentra en proceso, se excluyen
del régimen las tierras reivindicadas por los
pueblos originarios asentados en el actual territorio de la República Argentina.
Asimismo, se excluyen del régimen las
tierras pertenecientes a Parques o Reservas Nacionales (Ley nº 22.351) o Provinciales
que se encuentran bajo leyes especiales que protegen su conservación.
Este proyecto pretende ser una herramienta
que colabore con el desarrollo y el bienestar de las familias y comunidades rurales y un
aporte al proyecto de un país más justo e integrado.
Por estos motivos, someto el proyecto a
consideración de mis pares y solicito su aprobación.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MASSEI, OSCAR | NEUQUEN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| DEPETRI, EDGARDO FERNANDO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| AGRICULTURA Y GANADERIA |