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PROYECTO DE TP
Expediente 6669-D-2013
Sumario: MANUAL DE BUENAS PRACTICAS EN LA CONTRATACION PUBLICA. CREACION.
Fecha: 24/09/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 140
El Senado y Cámara de Diputados...
MANUAL DE BUENAS PRACTICAS EN
LA CONTRATACION PÚBLICA
Capítulo I - Ámbito de aplicación
Artículo 1º.- Todas las obras, trabajos
o servicios que se desarrollen en el ámbito de la administración pública nacional
quedarán sometidas a la presente ley, incluidos aquellos sujetos a las previsiones
de la ley 13.064 y el decreto 1023/2001.
Artículo 2º.- Se entiende por
Administración pública a los fines de esta ley a:
a.- La administración pública nacional
b.- Entes descentralizados,
organismos autárquicos y toda institución pública que tenga dependencia
económica del Tesoro Nacional, aún cuando tenga entidad jurídica propia.
c.- Las Empresas del Estado
Nacional
d.- Las empresas sujetas a las
previsiones de la ley de sociedades comerciales, donde la participación accionaria
del Estado Nacional sea mayoritaria
e.- Las empresas concesionarias de
servicios públicos siempre que los aportes económicos estatales, por cualquier
causa o título, sean necesarios para su adecuada prestación.
f.- En general en toda obra, servicio o
trabajo donde exista un aporte dinerario del Estado Nacional, aún cuando la misma
sea realizado en el ámbito provincial o municipal.
Artículo 3º.- No se hallan
comprendidos por la presente ley:
a.- Las relaciones de empleo público y
en general todas aquellas reguladas por la legislación laboral.
b.- Aquellas reguladas por
convenciones internacionales o por acuerdos celebrados con sujetos del derecho
internacional.
c.- Las contrataciones, obras o
servicios celebradas, realizadas o brindadas por entes binacionales o
plurinacionales donde la Nación Argentina sea parte.
d.- Los contratos relativos a servicios
de arbitraje y conciliación.
e.- Los contratos relacionados con la
compraventa y transferencia de valores negociables o de otros instrumentos
financieros y los servicios prestados por el Banco Central de la República
Argentina. Se entienden asimismo excluidos los contratos relacionados con la
instrumentación de operaciones financieras de cualquier modalidad realizadas para
financiar las necesidades previstas en las normas presupuestarias aplicables, tales
como préstamos, créditos u otras de naturaleza análoga, así como los contratos
relacionados con instrumentos financieros derivados concertados para cubrir los
riesgos de tipo de interés y de cambio derivados de los anteriores. En este
supuesto se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de
esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.
Capítulo II - Reglas Generales
Artículo 3º.- La Administración podrá
concertar los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre
que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los
principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor de los mismos y de
las normas pertinentes.
Artículo 4º.- La actividad de la
administración relativa a la celebración y ejecución de un contrato, a la realización
de una obra o a la prestación de un servicio es una actividad reglada y no
discrecional de la administración, especialmente el procedimiento de licitación y
adjudicación.
Artículo 5º.- Las etapas del proceso
contractual son las siguientes: planificación, precontractual, contractual o de
ejecución y de liquidación.
Capítulo III - Etapa de planificación o
planeamiento
Artículo 6º.- Sólo se podrán celebrar
contratos para la realización de trabajos, obras o servicios públicos cuando:
a.- El contrato a celebrar se ajuste a
las necesidades y competencias de cada organismo para el cumplimiento del
servicio público que tiene encomendado.
b.- Dispone de recursos suficientes
para solventar las prestaciones a cargo del contratista.
c.- Ha realizado los estudios que
estructurarán jurídica y técnicamente el contrato a celebrarse y ha definido las
condiciones en que debe ser ejecutado, tales como objeto, especificaciones
técnicas, plazo, cronograma de ejecución, precio y forma de pago.
d.- Ha obtenido los bienes, permisos y
licencias necesarias para la iniciación y ejecución del contrato o ha dado inicio al
trámite para su obtención oportuna de acuerdo al cronograma de ejecución
contractual.
e.- Tiene implementado un sistema
de seguimiento y control a la actividad del contratista.
Artículo 7º.- A fin de evitar errores en
la etapa de planeamiento del contrato, el órgano o entidad administrativa
deberá:
a.- (Considerar) Los plazos del
proceso de selección incluido en el pliego de condiciones, deberá prever la
posibilidad de contingencias que alarguen el proceso y sólo podrán ser prorrogadas
por resolución motivada de la entidad pública.
b.- Es (Establecer como) obligatorio
para la administración que los estudios previos realicen un análisis de los riesgos
involucrados en la contratación así como las consecuencias patrimoniales de los
mismos, a efectos de que en el contrato se haga una asignación de los éstos a
cada una de las partes, teniendo en cuenta las características particulares del
contrato y las condiciones del mercado en el momento de la contratación.
c.- En aquellos casos en que la
administración establezca que se trata de una contratación compleja o sofisticada,
y a los fines de evitar por parte del contratista eludir su responsabilidad alegando
defectos en la calidad del diseño, en la precisión de la medición de las cantidades
de obra o de los alcances del servicio, se deberá incluir dentro del objeto del
contrato, además de la ejecución o entrega de la obra, bien o servicio, la
elaboración del diseño de detalle o del estudio de factibilidad, estableciéndose que
una vez presentados esos estudios y diseños, sin perjuicio que sean los mismos; el
contratista los adapte o modifique, sean propios o resulten de una combinación de
los anteriores, se entenderá que los diseños son propios y por tanto la
responsabilidad por los mismos será asumida en su totalidad por el concesionario o
contratista.
d.- En consonancia con lo dispuesto
en el párrafo anterior, la administración deberá definir con el mayor grado de
precisión posible, si estos corresponden al diseño conceptual (prefactibilidad) o
incluyen el diseño de detalle (factibilidad).
e.- En todo el procedimiento deberá
tomar la intervención que le corresponde la asesoría jurídica del organismo.
f.- En aquellos casos que las obras o
servicios sean de un monto superior a los $16.000.000.-, se designará un
supervisor externo y especializado en el tipo de trabajo, servicio u obra, quien será
el responsable de la gestión de todos los aspectos del contrato. A tal fin,
intervendrá en el diseño del negocio contractual, debiendo controlarlo y emitir los
avales o conceptos técnicos necesarios, asumiendo su responsabilidad por tal
gestión. Dicho interventor seguirá todas etapas hasta la finalización de la obra y el
servicio, no pudiendo ser la misma persona que realiza las funciones de inspección
y certificación de la obra, trabajo o servicio.
Capítulo IV - Etapa
precontractual
Artículo 8º.- Esta etapa comprende
los trámites relativos al proceso de selección, la elaboración de los términos de
referencia o pliego de condiciones, la fijación de los requisitos que deberán cumplir
los interesados en presentar ofertas, la elaboración de los criterios de evaluación
de las propuestas y de selección de la oferta adjudicataria y el término en que se
adoptará esta decisión.
Artículo 9º.- La administración
deberá:
a.- Establecer el orden de elegibilidad
de acuerdo a la aplicación estricta de los criterios de evaluación de las
propuestas.
b.- Evitar invocar razones de interés
público u otros factores no considerados susceptibles u objeto de evaluación al
definir los criterios de elegibilidad.
c.-Elaborar pliego de condiciones tipo
en los que se establezcan factores de admisión o rechazo de las propuestas, no
como criterio de estandarización sino como indicadores y reglas de aplicación que
permitan criterios de interpretación unívocos a la administración y a los
oferentes.
d.- Los criterios para escoger y
calificar una propuesta serán un deber de selección objetiva. Cabe calificar así a los
siguientes:
d.1.- La capacidad jurídica y las
condiciones de experiencia, capacidad administrativa, operacional y financiera del
oferente serán objeto de verificación de cumplimiento pero no de calificación.
d.2.- La oferta más favorable será
aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de selección y
la ponderación matemática precisa y detallada de los mismos, contenida en los
pliegos de condiciones o términos de referencia, resulte ser la más ventajosa para
la entidad, sin que la elegibilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos
en dichos documentos y siempre que la misma resulte coherente con la consulta
de precios o condiciones del mercado.
d.3.- Cuando la contratación tenga
por objeto la adquisición o suministro de bienes con características uniformes, las
entidades estatales tendrán en cuenta como únicos factores de evaluación aquellos
relacionados con el precio y la garantía de calidad de los bienes ofrecidos.
d.4.- Para la contratación que tenga
por objeto la prestación de servicios especializados, se hará uso de factores de
calificación destinados a valorar primordialmente los aspectos técnicos de la oferta,
así como la experiencia relevante del oferente en el campo de que se trate.
e.- Antes de la adjudicación, cualquier
modificación al pliego de condiciones o cualquier precisión sobre el mismo, debe
estar en conocimiento de todos los oferentes, manteniendo el principio de igualdad
entre ellos.
f.- El acto de adjudicación, como
actividad reglada de la administración, debe ser simple y fundada, no pudiendo
estar sujeto a condiciones ni en el pliego ni en las propuestas de los oferentes.
g.- Antes de efectuar la adjudicación
no podrá la administración admitir mejoras en las condiciones por parte de alguno
de los oferentes, salvo que la propia administración admita la mejora de ofertas,
en cuyo caso serán invitados a realizarla todos los oferentes presentados.
g.- Una vez efectuada la adjudicación,
no podrán realizarse modificaciones al pliego de condiciones ni addendas o
agregados al contrato entre la administración y el adjudicatario, salvo para la
prórroga autorizada en esta ley.
h.- El proceso de adjudicación deberá
celebrarse en audiencia oral y pública, salvo cuando motivos de seguridad
nacional exijan guardar el debido secreto.
i.- En todo proceso licitatorio, la
Auditoría General de la Nación podrá designar un veedor informante, asistido por
el personal técnico que éste estime necesario, quienes tendrán acceso irrestricto a
la totalidad del proceso y a la documentación consiguiente.
Artículo 10º.- Los organismos deben
incluir en los pliegos de condiciones la asignación de los riesgos involucrados en el
contrato, privilegiando el principio que deben ser asumidos por la parte que esté
en mejores condiciones de evaluarlos, administrarlos o controlarlos.
Artículo 11º.- La administración
pública incluirá en los contratos de ejecución sucesiva, cláusulas en las que
prevean los mecanismos o las fórmulas de reajuste ante la variación de
precios
Capítulo V - Etapa contractual
Artículo 10º.- Esta etapa abarca
desde la firma del contrato hasta la finalización de la ejecución de las prestaciones
del contratista.
Artículo 11º.- Con el aval del
supervisor, se procederá a la firma del contrato por parte del representante legal
del organismo o en quien éste delegue tal facultad.
Artículo 12º.- Con el inicio de los
trabajos, obra o servicios se suscribirá un Acta de Iniciación del Contrato, donde se
dará cuenta de las condiciones de comienzo de ejecución y los compromisos que
las partes adquieren a tal efecto, donde conste:
a.-La dotación de personal y equipos
que el contratista afecta a la obra, trabajo o servicio.
b.- Los recursos (dinero, inmuebles,
predios, obradores, etc.) disponibles
c.- Descripción detallada de las
circunstancias de tiempo, modo y lugar del comienzo de la obra, trabajos o
servicios.
Artículo 13º.- El Acta de Iniciación
será la información preliminar del Libro de Registro que debe llevar todo
contratista (rubricado ante el organismo administrativo co-contratante) para
indicar el estado de avance de los trabajos, obra o servicios, quienes debidamente
suscriptos por el Inspector de Obra, serán la base para la emisión de los
certificados de obra. En dicho libro se consignará además las contingencias que se
presenten y las soluciones adoptadas.
Artículo 14º.- En el caso que el
contrato prevea la entrega de anticipos al contratista se realizarán utilizando
instrumentos financieros que aseguren el manejo transparente de los recursos y su
destino exclusivo al contrato y las inversiones realizadas por el contratista con el
anticipo deben reflejarse en la cantidad de bienes adquiridos u obras ejecutadas.
El anticipo solo podrá entregarse al contratista una vez perfeccionado el contrato.
El anticipo es una financiación al contratista para que inicie las obras, trabajos o
servicios, que debe ser amortizado conforme se vaya ejecutando el contrato.
Artículo 15º.- El inspector de la obra y
el supervisor del contrato tendrán por función esencial el control del estado y
avance de la ejecución contractual, así como la recepción final de obra, trabajo o
servicio.
Artículo 16º.- Sólo podrá prorrogarse,
por única vez, un contrato por un lapso igual a la mitad del plazo inicialmente
establecido en el contrato, cuando su interrupción causare evidentes perjuicios a la
administración o a la prestación de servicios públicos esenciales. Dicha prórroga
deberá requerir la conformidad expresa y fundada del supervisor y del inspector de
obra y debe realizarse antes de la finalización del plazo contractual originariamente
pactado.
Artículo 17º.- A los fines de establecer
criterios uniformes en la ejecución de los contratos, el Poder Ejecutivo Nacional
elaborará dentro de los noventa (90) días de la promulgación de la presente ley,
un protocolo uniforme de actuación de los funcionarios responsables así como de
las registraciones a realizarse en las ejecuciones contractuales, que garanticen el
registro de memorias institucionales de cada contrato y el diseño de
procedimientos claros de rutinas de trabajo de flujo o circulación de la información
así como el acceso a los entes de control, especialmente la Auditoría General de la
Nación.
Artículo 18º.- Los contratos entre la
administración pública y los contratistas deberán realizarse conforme las pautas
establecidas en el artículo 1198, 1º parte del Código Civil, garantizándose
asimismo el debido proceso en cualquier decisión administrativa a adoptarse con
relación al mismo.
Artículo 19º.- Los pagos, parciales o
final, al contratista deben ser hechos en tiempo y forma oportunos, esto es, de
acuerdo al contrato celebrado. La demora en el pago y el consiguiente pago de
intereses harán responsable al organismo por los mismos. Si los retrasos en los
pagos fueran habituales harán responsable al funcionario por la demora. Los
recibos extendidos por el contratista por la cuentas, sin la reserva de intereses,
hacen extinguir la cuenta del principal y sus accesorios.
Artículo 20º.- Las entidades deberán
abstenerse de cambiar las condiciones de ejecución del contrato de manera que
implique mayores costos para el contratista, o se es inevitable para la ejecución del
contrato, deberá reconocer esos mayores costos.
Artículo 21º.- Todo organismo
administrativo deberá tomar los recaudos necesarios para evitar ofertas artificiales
de precios ni reconocerá incrementos en la cuantía del contrato derivados de la
imprevisión del contratista.
Artículo 22º.- Las partes en el
contrato podrán recurrir a mecanismos de mediación o de amigable composición
para resolver divergencias interpretativas del contrato o la forma de su ejecución.
A tal fin, el Poder Ejecutivo elaborará una lista de mediadores habilitados en la
matrícula federal y establecerá los requisitos especiales que deberán reunir para el
cumplimiento de su función.
Artículo 23º.- En los contratos que se
establezcan garantías de cumplimiento, cuando las mismas sean seguros de
caución o avales bancarios, la entidad tendrá permanentemente informada a la
aseguradora o institución financiera, en su caso, respecto del desarrollo del
contrato a fin de la autoejecutabilidad de la garantía o aval en caso de dictarse el
acto administrativo que disponga la ocurrencia del siniestro o evento
garantizado.
Artículo 24º.- Los organismos públicos
deberán implementar un sistema de seguimiento y control del las garantías a fin
de asegurar su efectiva vigencia, la cobertura de los riesgos y que se halle acorde
con las especificaciones del contrato.
Capítulo VI - Etapa de
liquidación
Artículo 25º.- A la finalización de los
trabajos, obra o servicio, la administración pública formulará un proyecto de Acta
de liquidación, el que será notificado al contratista para efectuar las
manifestaciones que correspondan, en el plazo de veinte (20) días. En caso de
prestar conformidad, las partes suscribirán el Acta de Liquidación. En caso de
formular objeciones que la entidad encuentre fundados, procederá a su corrección
y las partes firmarán el Acta con las correcciones efectuadas.
Artículo 26º.- En el caso que la
administración rechace las objeciones del contratista, dentro de los sesenta (60)
días a partir del proyecto de Acta de Liquidación, liquidará mediante acto
administrativo el contrato, expidiendo una resolución debidamente fundada. El
contratista podrá interponer recurso jerárquico o de alzada, en cada caso, ante el
organismo superior para resolver la controversia. Si la impugnación prospera, la
entidad adecuará la liquidación conforme a lo decidido y en caso de ser rechazada,
quedará expedita la vía judicial.
Artículo 27º.- Todo el procedimiento
liquidatorio (proyecto de liquidación, Acta de Liquidación, impugnaciones, etc.)
quedará registrado en el Libro de Registro del contrato.
Artículo 28º.- La liquidación firme y
consentida finiquita la relación entre las partes, no pudiendo efectuarse
reclamaciones posteriores que no se realizaron en ese momento.
Artículo 29º.- comuniquese al poder
ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley apunta a
contribuir a establecer y en su caso ampliar la cultura administrativa existente en
nuestro país. Hoy el Estado Nacional, a través de la administración central así
como los organismos descentralizados, empresas estatales, etc. es, sin duda, uno
de los principales contratistas del país. El Estado celebra contratos para realizar
obras públicas, para brindar servicios públicos esenciales y aún para brindar bienes
a la sociedad en régimen de monopolio o en competencia con el sector
privado.
Cada dependencia, departamento,
dirección o ministerio tiene un sistema que, si bien en principio se adecua a las
pautas normativas generales, la práctica concreta hace que resulte muy distinto
celebrar un contrato con Vialidad Nacional, con la Biblioteca Nacional, con una
Universidad Nacional o con Canal 7.
Este proyecto busca reafirmar que la
contratación del Estado Nacional es una actividad reglada y no discrecional en los
que hace a los mecanismos de contratación, de ofertas, de adjudicación, de
ejecución y de liquidación. Lo que sí es discrecional de la administración es la
determinación de su plan de obras, trabajos y servicios en concreto. La
oportunidad, mérito o conveniencia es un resorte propio del Poder Ejecutivo, pero
no los sistemas para determinar quién, cómo y por cuanto realiza una obra, un
servicio o un trabajo.
Constantemente nos cruzamos con
contrataciones directas de organismos públicos que no siempre respetan principios
tales como la transparencia de la gestión pública, la igualdad de oportunidades de
los oferentes y la eficiencia y control de la administración del país.
Este proyecto de ley, que podrá
resultar enriquecido por el estudio y debate parlamentario, es fruto de la
experiencia frente a los organismos públicos. Los pliegos muchas veces son
ambiguos o parecen redactados para determinados oferentes. Tampoco se logra,
la mayor de las veces, que las ofertas efectuadas se acerquen siquiera a los
valores del mercado. Y desde el punto de vista del adjudicatario, muchas veces no
se le paga lo pactado ni aun cuando el organismo posea la asignación
presupuestaria para ello, generando un perjuicio innecesario al terminar abonando
intereses por los pagos extemporáneos y modificando la ecuación económico
financiera del co-contratante.
Una de las formas más eficaces de
combatir la corrupción es prevenirla y crear los mecanismos necesarios para
evitarla, así como el acceso de los sistemas de control establecidos. Entiendo que
la creación de sistemas uniformes, protocolos de funcionamiento, sistema de doble
control a través del supervisor y el inspector de obra, el sistema de mediación
como mecanismo alternativo de resolución de conflictos, colaboran a una mayor
transparencia en la gestión pública.
Sin duda, el establecimiento de
criterios uniformes en toda la administración pública para su sistema de
contrataciones, hoy inexistentes, permitirán un mayor acceso a potenciales
oferentes y con ello a una mayor competencia en cuanto a precio y calidad.
Asimismo facilita el contralor de los
organismos especialmente establecidos por ley para ello. Este proyecto busca
complementar a la ley 13064 de obra pública, un buen instrumento legal pero hoy
- a mi entender - insuficiente y del Decreto 1023/2001 que abarca aspectos
diferentes a los contemplados en el presente.
En razón de los fundamentos
expuestos, solicito a mis pares se sirvan acompañar este Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RUCCI, CLAUDIA MONICA | BUENOS AIRES | FRENTE PERONISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |