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Expediente 6669-D-2013
Sumario: MANUAL DE BUENAS PRACTICAS EN LA CONTRATACION PUBLICA. CREACION.
Fecha: 24/09/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 140
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


MANUAL DE BUENAS PRACTICAS EN LA CONTRATACION PÚBLICA
Capítulo I - Ámbito de aplicación
Artículo 1º.- Todas las obras, trabajos o servicios que se desarrollen en el ámbito de la administración pública nacional quedarán sometidas a la presente ley, incluidos aquellos sujetos a las previsiones de la ley 13.064 y el decreto 1023/2001.
Artículo 2º.- Se entiende por Administración pública a los fines de esta ley a:
a.- La administración pública nacional
b.- Entes descentralizados, organismos autárquicos y toda institución pública que tenga dependencia económica del Tesoro Nacional, aún cuando tenga entidad jurídica propia.
c.- Las Empresas del Estado Nacional
d.- Las empresas sujetas a las previsiones de la ley de sociedades comerciales, donde la participación accionaria del Estado Nacional sea mayoritaria
e.- Las empresas concesionarias de servicios públicos siempre que los aportes económicos estatales, por cualquier causa o título, sean necesarios para su adecuada prestación.
f.- En general en toda obra, servicio o trabajo donde exista un aporte dinerario del Estado Nacional, aún cuando la misma sea realizado en el ámbito provincial o municipal.
Artículo 3º.- No se hallan comprendidos por la presente ley:
a.- Las relaciones de empleo público y en general todas aquellas reguladas por la legislación laboral.
b.- Aquellas reguladas por convenciones internacionales o por acuerdos celebrados con sujetos del derecho internacional.
c.- Las contrataciones, obras o servicios celebradas, realizadas o brindadas por entes binacionales o plurinacionales donde la Nación Argentina sea parte.
d.- Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.
e.- Los contratos relacionados con la compraventa y transferencia de valores negociables o de otros instrumentos financieros y los servicios prestados por el Banco Central de la República Argentina. Se entienden asimismo excluidos los contratos relacionados con la instrumentación de operaciones financieras de cualquier modalidad realizadas para financiar las necesidades previstas en las normas presupuestarias aplicables, tales como préstamos, créditos u otras de naturaleza análoga, así como los contratos relacionados con instrumentos financieros derivados concertados para cubrir los riesgos de tipo de interés y de cambio derivados de los anteriores. En este supuesto se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.
Capítulo II - Reglas Generales
Artículo 3º.- La Administración podrá concertar los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor de los mismos y de las normas pertinentes.
Artículo 4º.- La actividad de la administración relativa a la celebración y ejecución de un contrato, a la realización de una obra o a la prestación de un servicio es una actividad reglada y no discrecional de la administración, especialmente el procedimiento de licitación y adjudicación.
Artículo 5º.- Las etapas del proceso contractual son las siguientes: planificación, precontractual, contractual o de ejecución y de liquidación.
Capítulo III - Etapa de planificación o planeamiento
Artículo 6º.- Sólo se podrán celebrar contratos para la realización de trabajos, obras o servicios públicos cuando:
a.- El contrato a celebrar se ajuste a las necesidades y competencias de cada organismo para el cumplimiento del servicio público que tiene encomendado.
b.- Dispone de recursos suficientes para solventar las prestaciones a cargo del contratista.
c.- Ha realizado los estudios que estructurarán jurídica y técnicamente el contrato a celebrarse y ha definido las condiciones en que debe ser ejecutado, tales como objeto, especificaciones técnicas, plazo, cronograma de ejecución, precio y forma de pago.
d.- Ha obtenido los bienes, permisos y licencias necesarias para la iniciación y ejecución del contrato o ha dado inicio al trámite para su obtención oportuna de acuerdo al cronograma de ejecución contractual.
e.- Tiene implementado un sistema de seguimiento y control a la actividad del contratista.
Artículo 7º.- A fin de evitar errores en la etapa de planeamiento del contrato, el órgano o entidad administrativa deberá:
a.- (Considerar) Los plazos del proceso de selección incluido en el pliego de condiciones, deberá prever la posibilidad de contingencias que alarguen el proceso y sólo podrán ser prorrogadas por resolución motivada de la entidad pública.
b.- Es (Establecer como) obligatorio para la administración que los estudios previos realicen un análisis de los riesgos involucrados en la contratación así como las consecuencias patrimoniales de los mismos, a efectos de que en el contrato se haga una asignación de los éstos a cada una de las partes, teniendo en cuenta las características particulares del contrato y las condiciones del mercado en el momento de la contratación.
c.- En aquellos casos en que la administración establezca que se trata de una contratación compleja o sofisticada, y a los fines de evitar por parte del contratista eludir su responsabilidad alegando defectos en la calidad del diseño, en la precisión de la medición de las cantidades de obra o de los alcances del servicio, se deberá incluir dentro del objeto del contrato, además de la ejecución o entrega de la obra, bien o servicio, la elaboración del diseño de detalle o del estudio de factibilidad, estableciéndose que una vez presentados esos estudios y diseños, sin perjuicio que sean los mismos; el contratista los adapte o modifique, sean propios o resulten de una combinación de los anteriores, se entenderá que los diseños son propios y por tanto la responsabilidad por los mismos será asumida en su totalidad por el concesionario o contratista.
d.- En consonancia con lo dispuesto en el párrafo anterior, la administración deberá definir con el mayor grado de precisión posible, si estos corresponden al diseño conceptual (prefactibilidad) o incluyen el diseño de detalle (factibilidad).
e.- En todo el procedimiento deberá tomar la intervención que le corresponde la asesoría jurídica del organismo.
f.- En aquellos casos que las obras o servicios sean de un monto superior a los $16.000.000.-, se designará un supervisor externo y especializado en el tipo de trabajo, servicio u obra, quien será el responsable de la gestión de todos los aspectos del contrato. A tal fin, intervendrá en el diseño del negocio contractual, debiendo controlarlo y emitir los avales o conceptos técnicos necesarios, asumiendo su responsabilidad por tal gestión. Dicho interventor seguirá todas etapas hasta la finalización de la obra y el servicio, no pudiendo ser la misma persona que realiza las funciones de inspección y certificación de la obra, trabajo o servicio.
Capítulo IV - Etapa precontractual
Artículo 8º.- Esta etapa comprende los trámites relativos al proceso de selección, la elaboración de los términos de referencia o pliego de condiciones, la fijación de los requisitos que deberán cumplir los interesados en presentar ofertas, la elaboración de los criterios de evaluación de las propuestas y de selección de la oferta adjudicataria y el término en que se adoptará esta decisión.
Artículo 9º.- La administración deberá:
a.- Establecer el orden de elegibilidad de acuerdo a la aplicación estricta de los criterios de evaluación de las propuestas.
b.- Evitar invocar razones de interés público u otros factores no considerados susceptibles u objeto de evaluación al definir los criterios de elegibilidad.
c.-Elaborar pliego de condiciones tipo en los que se establezcan factores de admisión o rechazo de las propuestas, no como criterio de estandarización sino como indicadores y reglas de aplicación que permitan criterios de interpretación unívocos a la administración y a los oferentes.
d.- Los criterios para escoger y calificar una propuesta serán un deber de selección objetiva. Cabe calificar así a los siguientes:
d.1.- La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad administrativa, operacional y financiera del oferente serán objeto de verificación de cumplimiento pero no de calificación.
d.2.- La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de selección y la ponderación matemática precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la elegibilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos y siempre que la misma resulte coherente con la consulta de precios o condiciones del mercado.
d.3.- Cuando la contratación tenga por objeto la adquisición o suministro de bienes con características uniformes, las entidades estatales tendrán en cuenta como únicos factores de evaluación aquellos relacionados con el precio y la garantía de calidad de los bienes ofrecidos.
d.4.- Para la contratación que tenga por objeto la prestación de servicios especializados, se hará uso de factores de calificación destinados a valorar primordialmente los aspectos técnicos de la oferta, así como la experiencia relevante del oferente en el campo de que se trate.
e.- Antes de la adjudicación, cualquier modificación al pliego de condiciones o cualquier precisión sobre el mismo, debe estar en conocimiento de todos los oferentes, manteniendo el principio de igualdad entre ellos.
f.- El acto de adjudicación, como actividad reglada de la administración, debe ser simple y fundada, no pudiendo estar sujeto a condiciones ni en el pliego ni en las propuestas de los oferentes.
g.- Antes de efectuar la adjudicación no podrá la administración admitir mejoras en las condiciones por parte de alguno de los oferentes, salvo que la propia administración admita la mejora de ofertas, en cuyo caso serán invitados a realizarla todos los oferentes presentados.
g.- Una vez efectuada la adjudicación, no podrán realizarse modificaciones al pliego de condiciones ni addendas o agregados al contrato entre la administración y el adjudicatario, salvo para la prórroga autorizada en esta ley.
h.- El proceso de adjudicación deberá celebrarse en audiencia oral y pública, salvo cuando motivos de seguridad nacional exijan guardar el debido secreto.
i.- En todo proceso licitatorio, la Auditoría General de la Nación podrá designar un veedor informante, asistido por el personal técnico que éste estime necesario, quienes tendrán acceso irrestricto a la totalidad del proceso y a la documentación consiguiente.
Artículo 10º.- Los organismos deben incluir en los pliegos de condiciones la asignación de los riesgos involucrados en el contrato, privilegiando el principio que deben ser asumidos por la parte que esté en mejores condiciones de evaluarlos, administrarlos o controlarlos.
Artículo 11º.- La administración pública incluirá en los contratos de ejecución sucesiva, cláusulas en las que prevean los mecanismos o las fórmulas de reajuste ante la variación de precios
Capítulo V - Etapa contractual
Artículo 10º.- Esta etapa abarca desde la firma del contrato hasta la finalización de la ejecución de las prestaciones del contratista.
Artículo 11º.- Con el aval del supervisor, se procederá a la firma del contrato por parte del representante legal del organismo o en quien éste delegue tal facultad.
Artículo 12º.- Con el inicio de los trabajos, obra o servicios se suscribirá un Acta de Iniciación del Contrato, donde se dará cuenta de las condiciones de comienzo de ejecución y los compromisos que las partes adquieren a tal efecto, donde conste:
a.-La dotación de personal y equipos que el contratista afecta a la obra, trabajo o servicio.
b.- Los recursos (dinero, inmuebles, predios, obradores, etc.) disponibles
c.- Descripción detallada de las circunstancias de tiempo, modo y lugar del comienzo de la obra, trabajos o servicios.
Artículo 13º.- El Acta de Iniciación será la información preliminar del Libro de Registro que debe llevar todo contratista (rubricado ante el organismo administrativo co-contratante) para indicar el estado de avance de los trabajos, obra o servicios, quienes debidamente suscriptos por el Inspector de Obra, serán la base para la emisión de los certificados de obra. En dicho libro se consignará además las contingencias que se presenten y las soluciones adoptadas.
Artículo 14º.- En el caso que el contrato prevea la entrega de anticipos al contratista se realizarán utilizando instrumentos financieros que aseguren el manejo transparente de los recursos y su destino exclusivo al contrato y las inversiones realizadas por el contratista con el anticipo deben reflejarse en la cantidad de bienes adquiridos u obras ejecutadas. El anticipo solo podrá entregarse al contratista una vez perfeccionado el contrato. El anticipo es una financiación al contratista para que inicie las obras, trabajos o servicios, que debe ser amortizado conforme se vaya ejecutando el contrato.
Artículo 15º.- El inspector de la obra y el supervisor del contrato tendrán por función esencial el control del estado y avance de la ejecución contractual, así como la recepción final de obra, trabajo o servicio.
Artículo 16º.- Sólo podrá prorrogarse, por única vez, un contrato por un lapso igual a la mitad del plazo inicialmente establecido en el contrato, cuando su interrupción causare evidentes perjuicios a la administración o a la prestación de servicios públicos esenciales. Dicha prórroga deberá requerir la conformidad expresa y fundada del supervisor y del inspector de obra y debe realizarse antes de la finalización del plazo contractual originariamente pactado.
Artículo 17º.- A los fines de establecer criterios uniformes en la ejecución de los contratos, el Poder Ejecutivo Nacional elaborará dentro de los noventa (90) días de la promulgación de la presente ley, un protocolo uniforme de actuación de los funcionarios responsables así como de las registraciones a realizarse en las ejecuciones contractuales, que garanticen el registro de memorias institucionales de cada contrato y el diseño de procedimientos claros de rutinas de trabajo de flujo o circulación de la información así como el acceso a los entes de control, especialmente la Auditoría General de la Nación.
Artículo 18º.- Los contratos entre la administración pública y los contratistas deberán realizarse conforme las pautas establecidas en el artículo 1198, 1º parte del Código Civil, garantizándose asimismo el debido proceso en cualquier decisión administrativa a adoptarse con relación al mismo.
Artículo 19º.- Los pagos, parciales o final, al contratista deben ser hechos en tiempo y forma oportunos, esto es, de acuerdo al contrato celebrado. La demora en el pago y el consiguiente pago de intereses harán responsable al organismo por los mismos. Si los retrasos en los pagos fueran habituales harán responsable al funcionario por la demora. Los recibos extendidos por el contratista por la cuentas, sin la reserva de intereses, hacen extinguir la cuenta del principal y sus accesorios.
Artículo 20º.- Las entidades deberán abstenerse de cambiar las condiciones de ejecución del contrato de manera que implique mayores costos para el contratista, o se es inevitable para la ejecución del contrato, deberá reconocer esos mayores costos.
Artículo 21º.- Todo organismo administrativo deberá tomar los recaudos necesarios para evitar ofertas artificiales de precios ni reconocerá incrementos en la cuantía del contrato derivados de la imprevisión del contratista.
Artículo 22º.- Las partes en el contrato podrán recurrir a mecanismos de mediación o de amigable composición para resolver divergencias interpretativas del contrato o la forma de su ejecución. A tal fin, el Poder Ejecutivo elaborará una lista de mediadores habilitados en la matrícula federal y establecerá los requisitos especiales que deberán reunir para el cumplimiento de su función.
Artículo 23º.- En los contratos que se establezcan garantías de cumplimiento, cuando las mismas sean seguros de caución o avales bancarios, la entidad tendrá permanentemente informada a la aseguradora o institución financiera, en su caso, respecto del desarrollo del contrato a fin de la autoejecutabilidad de la garantía o aval en caso de dictarse el acto administrativo que disponga la ocurrencia del siniestro o evento garantizado.
Artículo 24º.- Los organismos públicos deberán implementar un sistema de seguimiento y control del las garantías a fin de asegurar su efectiva vigencia, la cobertura de los riesgos y que se halle acorde con las especificaciones del contrato.
Capítulo VI - Etapa de liquidación
Artículo 25º.- A la finalización de los trabajos, obra o servicio, la administración pública formulará un proyecto de Acta de liquidación, el que será notificado al contratista para efectuar las manifestaciones que correspondan, en el plazo de veinte (20) días. En caso de prestar conformidad, las partes suscribirán el Acta de Liquidación. En caso de formular objeciones que la entidad encuentre fundados, procederá a su corrección y las partes firmarán el Acta con las correcciones efectuadas.
Artículo 26º.- En el caso que la administración rechace las objeciones del contratista, dentro de los sesenta (60) días a partir del proyecto de Acta de Liquidación, liquidará mediante acto administrativo el contrato, expidiendo una resolución debidamente fundada. El contratista podrá interponer recurso jerárquico o de alzada, en cada caso, ante el organismo superior para resolver la controversia. Si la impugnación prospera, la entidad adecuará la liquidación conforme a lo decidido y en caso de ser rechazada, quedará expedita la vía judicial.
Artículo 27º.- Todo el procedimiento liquidatorio (proyecto de liquidación, Acta de Liquidación, impugnaciones, etc.) quedará registrado en el Libro de Registro del contrato.
Artículo 28º.- La liquidación firme y consentida finiquita la relación entre las partes, no pudiendo efectuarse reclamaciones posteriores que no se realizaron en ese momento.
Artículo 29º.- comuniquese al poder ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto de ley apunta a contribuir a establecer y en su caso ampliar la cultura administrativa existente en nuestro país. Hoy el Estado Nacional, a través de la administración central así como los organismos descentralizados, empresas estatales, etc. es, sin duda, uno de los principales contratistas del país. El Estado celebra contratos para realizar obras públicas, para brindar servicios públicos esenciales y aún para brindar bienes a la sociedad en régimen de monopolio o en competencia con el sector privado.
Cada dependencia, departamento, dirección o ministerio tiene un sistema que, si bien en principio se adecua a las pautas normativas generales, la práctica concreta hace que resulte muy distinto celebrar un contrato con Vialidad Nacional, con la Biblioteca Nacional, con una Universidad Nacional o con Canal 7.
Este proyecto busca reafirmar que la contratación del Estado Nacional es una actividad reglada y no discrecional en los que hace a los mecanismos de contratación, de ofertas, de adjudicación, de ejecución y de liquidación. Lo que sí es discrecional de la administración es la determinación de su plan de obras, trabajos y servicios en concreto. La oportunidad, mérito o conveniencia es un resorte propio del Poder Ejecutivo, pero no los sistemas para determinar quién, cómo y por cuanto realiza una obra, un servicio o un trabajo.
Constantemente nos cruzamos con contrataciones directas de organismos públicos que no siempre respetan principios tales como la transparencia de la gestión pública, la igualdad de oportunidades de los oferentes y la eficiencia y control de la administración del país.
Este proyecto de ley, que podrá resultar enriquecido por el estudio y debate parlamentario, es fruto de la experiencia frente a los organismos públicos. Los pliegos muchas veces son ambiguos o parecen redactados para determinados oferentes. Tampoco se logra, la mayor de las veces, que las ofertas efectuadas se acerquen siquiera a los valores del mercado. Y desde el punto de vista del adjudicatario, muchas veces no se le paga lo pactado ni aun cuando el organismo posea la asignación presupuestaria para ello, generando un perjuicio innecesario al terminar abonando intereses por los pagos extemporáneos y modificando la ecuación económico financiera del co-contratante.
Una de las formas más eficaces de combatir la corrupción es prevenirla y crear los mecanismos necesarios para evitarla, así como el acceso de los sistemas de control establecidos. Entiendo que la creación de sistemas uniformes, protocolos de funcionamiento, sistema de doble control a través del supervisor y el inspector de obra, el sistema de mediación como mecanismo alternativo de resolución de conflictos, colaboran a una mayor transparencia en la gestión pública.
Sin duda, el establecimiento de criterios uniformes en toda la administración pública para su sistema de contrataciones, hoy inexistentes, permitirán un mayor acceso a potenciales oferentes y con ello a una mayor competencia en cuanto a precio y calidad.
Asimismo facilita el contralor de los organismos especialmente establecidos por ley para ello. Este proyecto busca complementar a la ley 13064 de obra pública, un buen instrumento legal pero hoy - a mi entender - insuficiente y del Decreto 1023/2001 que abarca aspectos diferentes a los contemplados en el presente.
En razón de los fundamentos expuestos, solicito a mis pares se sirvan acompañar este Proyecto de Ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
RUCCI, CLAUDIA MONICA BUENOS AIRES FRENTE PERONISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia)
LEGISLACION GENERAL
PRESUPUESTO Y HACIENDA