La Cámara de Diputados de la Nación

DECLARA:

Que vería con agrado que los poderes ejecutivos y legislativos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adopten urgentes medidas a efectos de derogar los artículos que contengan disposiciones discriminatorias y que violen los derechos humanos sustentados en nuestra Constitución Nacional y en los pactos internacionales firmados por nuestro país, que se hallen en códigos contravencionales, de faltas y de convivencia, edictos policiales y demás instrumentos normativos.

Señor presidente:

Suficientes argumentos existen hoy para denunciar la inconstitucionalidad de los códigos contravencionales, de convivencia y de faltas, de los edictos policiales y de todos aquellos instrumentos normativos violatorios de los derechos fundamentales garantizados por nuestra Carta Magna.

En nuestro país se ha desarrollado un proceso de exclusión y marginación económica y social de buena parte de la población de manera sistemática. La materialización de este proceso se agudiza en la década del 90, y muchas de sus consecuencias aún se mantienen en pie. Ello ha afectado el desarrollo de una ciudadanía plena.

A esta realidad se le suma que nuestras provincias han dictado códigos de faltas, de contravenciones, de convivencia e instrumentos normativos punitivos en gobiernos de facto o bien en períodos democráticos que castigan y excluyen a los sectores desfavorecidos de nuestra sociedad criminalizando la pobreza. Este proceso se aplica a través de un andamiaje casi estanco de instrumentos jurídicos que en lugar de propiciar reglas de convivencia, violan derechos y garantías tutelados en nuestra Carta Magna y en pactos internacionales firmados por nuestro país.

En este sentido exponemos los argumentos y antecedentes que más abajo se detallan que seguramente no alcanzan para describir las situaciones de permanente violación de los derechos humanos pero alcanzan para hacer visibles las injusticias que se producen en nuestro pueblo.

ANEXO

Antecedentes.

La convivencia de dos sistemas punitivos. Principios constitucionales en juego.

El sistema punitivo contravencional es edificado en torno a la concepción del delito contravencional como delito menor (1) dando sustento a los regímenes coercitivos locales fundamentado en la noción de que todo acto violatorio de la moral pública y de los bienes jurídicos públicos o privados, que no estén contemplados por el código penal de la Nación pueden ser codificados por los gobiernos locales (2) . El artículo 75 inc. 12 y el artículo 126 de nuestra Constitución Nacional (más adelante CN) establece que el Congreso de la Nación es el encargado en legislar en materia de derecho penal. No obstante ello, muchas de estas facultades fueron cedidas por los distintos poderes al poder de las policías locales. Con este armazón legal las fuerzas de seguridad y control tuvieron las potestades para reprimir, arrestar, sancionar y multar. Como bien expresa el informe de la Fed.Arg.LGBT (3) " se ha puesto en duda que el Código Penal de la Nación pueda contemplar la variedad de conductas y situaciones propias de cada localidad y se ha argumentado que las contravenciones y faltas en realidad reprimen delitos menores no previstos por la normativa nacional. Sin embargo la doctrina penal ha refutado la tesis de los delitos de menor cuantía y ha sostenido que no existe fundamento para dictar normas penales locales, excepto por cuestiones administrativas que en ningún caso deben responder a un fin penal ni establecer penas privativas de la libertad." (4)

Hace muchos años el sector académico así como las organizaciones sociales y ONGs denuncian el sistema punitivo paralelo al código penal de la Nación. En este sentido, los códigos de Faltas de las provincias de Jujuy, Salta, Catamarca, Córdoba y Santiago del Estero y Buenos Aires han sido denunciados por diferentes agrupaciones de derechos humanos (5) e instituciones gubernamentales (6) como así también de diputados de distintos bloques de cada provincia.

Por lo expuesto anteriormente, no tan sólo la sociedad organizada (7) reclama la derogación y (el análisis) de los códigos contravencionales y de faltas: también la jurisprudencia nacional se ha pronunciado en la observancia de la insconstitucionalidad de este sistema penal.

El artículo 18 de la CN establece el principio según el cual:"Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa..." Al respecto, el juzgado de Tucumán se pronunció ante la ley de contravenciones de aquella provincia diciendo que es un sistema anacrónico, de tipo monárquico contrario de la constitución y critica la amplitud de los tipos contravencionales que dejan a los agentes de la policía un gran margen de discrecionalidad a la hora de aplicar la ley, siendo las circunstancias donde se producen las detenciones, violatorias de derechos humanos fundamentales, como el derecho a la libertad personal, a ser juzgado por un juez competente e imparcial a una legítima defensa y a ser oído".

Otro ejemplo de esta situación de inconstitucionalidad es la complementación entre los códigos de faltas y las normativas "legislativas" de la policía de las provincias. En el caso de la provincia de Santa Fé, el código de faltas vigente fue sancionado en el año 1991 y en el 2003 se agregaron numerosas leyes que definieron y redefinieron las conductas contravencionales. La facultad de la policía de detener por averiguación de antecedentes que no se desprende del código de faltas sino de la Ley Orgánica de la Policía que justifica dicha acción en figuras del Código de Faltas como "vagancia", "prostitución escandalosa", "travestismo", "conducción peligrosa" (de motos y bicicletas), "ebriedad", etc. No obstante, en el año 2005 la Sala IV de la Cámara de Apelaciones en lo Penal declaró la inconstitucionalidad del proceso de Faltas en la provincia. Concretamente, el fallo dictado en la causa "Arias Alberto s/ infracción Código de Faltas" (8) establece para ese caso concreto, la inconstitucionalidad del Art. 53 del Código de Faltas, en cuanto permite "el dictado de sentencia sin la existencia de previa acusación y por el mismo juez que ha intervenido en la investigación de los hechos". El fallo, en su argumentación recuerda que el Art. 18 de la CN señala que nadie puede ser penado sin juicio previo. Y que esta garantía no se limita al proceso penal, sino que es aplicable al contravencional o de faltas, "cuya naturaleza punitiva es indudable". De no existir una imputación de hechos concretos, encuadrada en una figura jurídica, el imputado no tiene la posibilidad de organizar su defensa, ésta es la razón por la cual los tratados internacionales que nuestro sistema incorporó a la Constitución exigen específicamente la "acusación", que aquí no aparece.

En la provincia de Jujuy el código de faltas otorga facultades al personal policial para la aplicación de sanciones. Es la única provincia que conserva funciones legislativas para el Jefe de Policía a través de la facultad de dictar edictos, es decir que la policía emite legislación contravencional, legislación penal. Otro ejemplo paradójico, es la legislación de las provincias de Catamarca y Santiago del Estero que se encuentra sistematizada de manera irregular en cuanto al modo de administrar la justicia contravencional, territorios aquellos en los cuales la jurisdicción de faltas se encuentra a cargo del jefe de las respectivas policías provinciales. (9)

Los Derechos Humanos no tutelados.

El pacto interamericano de Derechos Humanos, suscripto por el Estado argentino en 1984 compromete al gobierno nacional a observar el cumplimiento de los derechos fundamentales. El artículo 2º señala que si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en la Convención Americana de los Derechos Humanos no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. El alcance del sistema punitivo contravencional configura una amenaza permanente a la convivencia de una sociedad en un estado democrático y aunque contemos con un sistema democrático de más de dos décadas, las instituciones inherentes al sistema democrático aún no reflejan las condiciones y la garantía de los derechos humanos.

El gobierno nacional (10) solicitó a los gobernadores provinciales la derogación de los edictos policiales y de todas las normas locales que impliquen la privación de la libertad de una persona sin orden judicial previa. El pedido fue dispuesto a raíz de un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso Bulacio, que condenó al Estado argentino a eliminar esas normas. Los abogados de la familia de Walter Bulacio, quien murió en 1991 tras una razzia policial, sostuvieron que para el cumplimiento de esa sentencia deben ser derogados todos los Códigos Contravencionales y de Faltas del país, como así también la facultad de las fuerzas de seguridad de realizar detenciones por "averiguación de antecedentes". En este sentido cabe remarcar que en el año 2005 nuestro país fue exhortado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos condenando al estado argentino a reabrir la investigación y adecuar su legislación para impedir el accionar arbitrario de las fuerzas de seguridad. La sentencia internacional recalcaba que la dilación del proceso sin que nadie fuera responsabilizado frustraba "saber la verdad" y consagraba una situación de "impunidad". Ya en esos años María del Cármen Verdú, de la Correpi, decía que "está pendiente la reforma legal que limite las facultades policiales para hacer detenciones arbitrarias mediante averiguación de antecedentes, razzias y contravenciones". (11)

Privar la libertad.

A pesar de cuantiosos fallos que aluden a la inconstitucionalidad de los códigos contravencionales y de las modificaciones que hicieron muchas provincias de nuestro país, como por ejemplo Santa Fé, Córdoba como también la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la detención y privación de la libertad individual por averiguación de antecedentes o por figuras abiertas se siguen produciendo.

En este proceso de control social y privación de la libertad los niños y adolescentes son los más afectados. La detención de menores es moneda corriente. Los abusos de autoridad por parte de la policía sin orden judicial previa son habituales. En el 2004 en la zona de los boliches de la ciudad de Santa Fé, la policía de la Unidad Regional 1 detuvo a más de 900 chicos apelando a distintas figuras del código de faltas: "ebriedad", "escándalo", "desorden en las filas", "conducción peligrosa". Los menores fueron detenidos en comisarías bajo la figura de "falta de control". En el año 2006, la policía arrestó a más de 370 chicos "son todos menores que van desde los 6 a 18 años". 118 cometieron delitos contra las personas o contra la propiedad; mientras que a los otros 260 se los detuvo para poder ponerlos a resguardo (12) . El argumento de las detenciones fue para proteger a los chicos que vagan sin ningún control por la ciudad y están en riesgo permanente.

Los datos de la provincia de Córdoba son muy escasos. En todo el 2004, se produjeron 5.201 detenciones por el Código de Faltas. El fenómeno se acrecentó al año siguiente con 8.978 detenciones sólo en el primer semestre, sobre el 2006 y 2007 no se difundieron datos, pero en los primeros ocho meses de 2008 la cifra trepó a 9.300 detenciones, lo que preanuncia unas 14 mil al año. (13)

En la Ciudad de Buenos Aires, en el año 2005 el Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes del Gobierno de la Ciudad elaboró un informe donde reveló que en los tres primeros meses del 2005 hubo 116 chicos detenidos sin causa en las calles porteñas, el doble que en igual período de 2004. (14) , el promedio de edad de los chicos detenidos es de 14 y 15 años. En el 2008 la Defensoría General de la ciudad denunció que el 10 por ciento de los contraventores detenidos para identificación son menores, en su mayoría son chicos de bajos recursos, que se dedican a la venta ambulante o al cartoneo. (15) Al 31 de marzo suman 413 detenciones. La mayor parte de esas intervenciones se produjeron por presuntas infracciones al artículo 83 del Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, que sanciona el "uso indebido del espacio público". De los 39 niños que terminaron presos, seis se encontraban acusados por ser presuntos contraventores: venta de portacelulares, limpiavidrios, cartoneros.

Los hechos citados dan cuenta de la magnitud de las detenciones arbitrarias que se producen en cada rincón de nuestro país. El ejemplo más actual lo demuestra el fallo producido en La Plata, donde el juez en lo contencioso administrativo, Luis Arias, declaró inconstitucional las medidas de la policía de la Bonaerense que de ahora en adelante no podrá detener a chicos menores de 18 años acusados de haber cometido una contravención, es decir, no podrá detenerlos por el argumento de averiguación de identidad; tampoco podrá ejecutar la sistemática detención para devolución a los padres. El juez declaró inconstitucionales esas modalidades de los uniformados y ordenó, además, que actualizaran los registros policiales de pedidos de captura cursados por los juzgados porque "terminaban deteniendo a un hombre de 30 años por la fuga de un instituto de menores cuando tenía 15", detalló el defensor oficial ante el fuero de responsabilidad juvenil 15, Julián Axat, quien presentó el pedido de hábeas corpus colectivo que dio lugar al fallo de Arias. La noticia publicada en el diario Página12 señala que en julio pasado se puso en marcha en La Plata, Necochea, Quilmes y San Martín el Fuero Penal Juvenil, creado por la Ley de Protección Integral de los Derechos del Niño y el Adolescente, y que a partir de su creación la detención por contravención no es aplicable a los menores "que es un argumento de poder policial; que la detención por averiguación de identidad sustituyó en nombre, pero no en práctica la anterior Doble A, detención por averiguación de antecedentes, y que sigue siendo una detención ilegal." El planteo de Axat fue apoyado por la defensora Raquel Ponzinibbio, y acompañado por la Fundación Sur, la Comisión por la Memoria y el Ciaj. (16)

La condena social.

En las provincias los edictos más habituales son los que caracterizan como "contravención" la mendicidad, la vagancia, el merodeo, el desorden público, el escándalo, el cambio de ropa respecto del género, la ebriedad y la prostitución; en abierta contradicción con la CN que prohíbe, por discriminatoria, toda figura que tipifique delitos de autor: esto es, portación de "cara", "color", apariencia física, etc. De esta manera, a la par del estado de persecución y castigo a la pobreza, este proceso selecciona, vigila y castiga a los colectivos de nuestra sociedad por definiciones de origen étnico, orientación sexual, de nacionalidad, o por religión sin mediación de legalidad. La permanencia de este tipo de legislación permitió el asesinato de Sandra Cabrera en manos de la policía de la provincia de Santa Fé. A raíz del crimen se reformó el Código de Faltas de la provincia, pero éstas modificaciones no bastaron ni para esclarecer las denuncias que Sandra Cabrera hacía sobre el funcionamiento de la "caja" de la policía, ni para condenar el asesinato, ni evitar, como los ejemplos que se citaron más arriba, los casos de detención y privación de la libertad de niños, y adolescentes.

En relación a los actos de discriminación por nacionalidad cabe señalar que la Defensoría General de la Ciudad de Buenos Aires reveló que casi la mitad de las detenciones- un 48 por ciento- correspondieron a inmigrantes y "se produjeron independiente de contar con documentación en regla, es decir, con residencia legal". La mayoría de ellos fueron bolivianos y peruanos. (17)

En el año 1984 nuestro país se comprometió a proteger los derechos y garantías del hombre sin distinción de raza, credo, nacionalidad, origen social, o sexo. No obstante muchas provincias de la nación y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires erigieron un sistema jurídico punitivo que viola explícitamente el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. A contramano de las políticas internacionales en derechos humanos la Argentina mantiene legislación que criminaliza e impone penas por ser homosexual o travesti. El informe de la Fed. Arg. LGBT (18) señala que las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Formosa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe y Santiago del Estero contienen en sus códigos contravencionales y de faltas extensas tipificaciones de lo que consideran Faltas Contra la Moralidad y Buenas Costumbres, hasta imponer que el vestir de una manera no "convencional" es un delito.

Conclusiones.

La posibilidad real de disfrutar de los derechos y garantías en nuestro país viene siendo truncada por una visión autoritaria de las instituciones del sistema democrático. Como bien dice Guillermo O´Donnell . (19) El Estado de derecho debería concebirse no sólo como una característica genérica del sistema legal y de la actuación de los tribunales, sino que debe considerarse la norma basada en la legalidad de un estado democrático. Esto supone que existe un sistema legal que es, en esencia, democrático en tres sentidos. Uno, defiende las libertades políticas y las garantías de la democracia política. Dos, defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la población. Y tres, establece redes de responsabilidad y rendición de cuentas que comportan que todos los agentes, privados y públicos, incluyendo los cargos más altos del régimen, estén sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos. Siempre que se cumplan estas tres condiciones, el estado de derecho no será tan sólo un estado gobernado por la ley, sino un auténtico estado democrático de derecho".

Sin duda que para que se cumplan estas tres premisas que lleven a un auténtico estado democrático de derecho, la responsabilidad ante el cumplimiento de los mandatos de nuestra Constitución Nacional y los tratados internacionales de jerarquía constitucional debe ser absoluta y firme.

Debemos desterrar las prácticas ilegítimas de la mayoría de los códigos contravencionales y sus consiguientes políticas represivas. Consideramos que cada práctica autoritaria contiene en sí mismo el germen de la discriminación y la estigmatización de diversos colectivos de la sociedad a partir de prejuicios o procurando imponer conductas desde una pretendida "moralidad oficial" mantienen el control social condenando a la persona por lo que es.

Para que se garanticen los derechos humanos, se terminen las persecuciones y detenciones de niños y adolescentes, la detención y averiguación de antecedentes sin orden judicial previa, la discriminación social, la criminalización de la pobreza, y para que las personas no deban temer por su orientación sexual, solicitamos a nuestros pares el acompañamiento del presente proyecto.