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PROYECTO DE TP
Expediente 6232-D-2014
Sumario: CREACION DE LA UNIDAD DE PRESUPUESTO NACIONAL (UPN) EN EL AMBITO DEL CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 13/08/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 101
El Senado y Cámara de Diputados...
Ley de Creación de la Unidad de
Presupuesto Nacional en el ámbito del Congreso de la Nación
OBJETO.
Artículo 1°: Crease la Unidad de Presupuesto
Nacional (UPN) como organismo descentralizado del Congreso de la Nación. La UPN es
una entidad con personería jurídica propia e independencia funcional.
OBJETIVO
Artículo 2°: Su objetivo es brindar al
Congreso de la Nación el asesoramiento técnico que requiere el efectivo cumplimiento
tanto de su misión de aprobación y control del Presupuesto de la Nación, como de
tratamiento de leyes con afectación e impacto presupuestario. Deberá proveer el análisis
independiente, oportuno e imparcial necesario para la toma de decisiones presupuestarias
en el ámbito del Poder Legislativo, promoviendo la participación de todos los integrantes
del cuerpo y fortaleciendo la calidad del debate parlamentario.
La UPN será incorporada como estructura
estable de asistencia a los legisladores en los Reglamentos de ambas Cámaras.
COMPETENCIAS.
Artículo 3°: En cumplimiento de su misión la
Unidad realizará las siguientes tareas:
a) Realizar proyecciones
macroeconómicas que permitan un mejor análisis del proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.
b) Elaborar un informe detallado de todos
los aspectos relativos a la estimación de recursos públicos, incluyendo exoneraciones y
gastos tributarios, del proyecto de Ley de Presupuesto Nacional. También se incluirá el
análisis sobre la relación entre la asignación presupuestaria y las metas físicas planteadas en
el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional. El informe se realizará previo a su tratamiento
en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados.
El plazo de presentación del informe es de
20 días contados desde la fecha de ingreso del proyecto a la Honorable Cámara de
Diputados de la Nación.
c) Realizar informes trimestrales y un
informe anual en el que se analice la ejecución y reestructuraciones del Presupuesto y el
cumplimiento de las reglas fiscales existentes que afecten el Presupuesto Nacional. El
control incluirá la evaluación de las metas físicas establecidas por el PEN a fin de echar luz
sobre las prioridades de los gobiernos y sus políticas públicas.
d) Realizar informes de análisis sobre el
Presupuestos Plurianual establecido en la Ley Nº 25.152.
e) Recabar y organizar la información de
carácter económico procedente de organismos públicos y privados, para hacerla accesible a
los integrantes de ambas Cámaras.
f) Realizar proyecciones presupuestarias y
de impacto fiscal sobre los proyectos de ley que ingresan a las Comisiones de Presupuesto
y Hacienda de ambas Cámaras, las comisiones de Previsión y Seguridad Social y Finanzas
de la Honorable Cámara de Cámara de Diputados de la Nación (HCDN), y las comisiones
de Coparticipación Federal de Impuestos y de Economía Nacional e Inversión del
Honorable Senado de la Nación (HSN).
g) Realizar cálculos de impacto
fiscal, impacto distributivo y proyecciones sobre pedidos de estudios sectoriales,
específicos, o de coyuntura económica.
h) Realizar análisis de proyectos de
reforma sobre programas o jurisdicciones del Presupuesto Nacional elevados por miembros
de ambas Cámaras o por el Poder Ejecutivo Nacional.
Con relación a las tareas referidas en el
inciso f), la UPN dará prioridad a los proyectos de ley que efectivamente se incorporen en
el temario de las comisiones enumeradas en dicho inciso para ser debatidos en su
seno.
Para que la UPN se aboque a las tareas
referidas en el inciso g) y h) del presente artículo, será necesario el requerimiento escrito de
al menos 20 diputados o senadores. La UPN dará cumplimiento a estas solicitudes en el
orden determinado por la fecha de aquellas.
Sin perjuicio de ello, la UPN establecerá un
plan anual de realización de informes sectoriales al inicio de cada periodo legislativo.
Artículo 4º: Las comisiones del Congreso
remitirán a la UPN toda la información con interés fiscal, financiero o económico necesaria
para el cumplimiento de sus funciones.
RELACIÓN ENTRE LA UPN y EL PODER
EJECUTIVO NACIONAL
Artículo 5°: El Poder Ejecutivo Nacional
dirigirá a la UPN en tiempo y forma para que ésta pueda cumplir con su misión y
funciones.
a) Copia del Proyecto de Ley de
Presupuesto Nacional y Anexos.
b) Copia del Presupuesto Plurianual y
ejecución presupuestaria trimestral -base devengado y base caja.
c) Copia autenticada de los informes
trimestrales sobre ejecución presupuestaria contemplada en el artículo 2 de la ley
24.629.
d) Copia del informe de avance en la
elaboración del proyecto de Presupuesto General de la Administración Nacional.
e) Copia de la Cuenta de Inversión.
f) Los decretos de necesidad y urgencia,
resoluciones, decisiones administrativas u otro tipo de norma que modifique la ley de
Presupuesto en un plazo de 5 días de dictadas.
g) Stock de la deuda pública trimestral y
los servicios financieros de la misma, desagregada por moneda y por tipo de acreedor.
h) Nivel de ocupación del sector público
nacional al 31 de diciembre y al 30 de Junio de cada año, diferenciando el personal de
planta permanente y transitoria y el personal contratado.
i) La información sobre los Fondos
Fiduciarios, incluyendo la evolución del capital, los resultados obtenidos y el estado de las
obras o proyectos ejecutados.
j) Información elaborada en el marco del
Programa de Evaluación de Calidad del Gasto instituido en la Ley N° 25.152.
k) La información presupuestaria que la
UPN requiera sobre los Organismos que se encuentran fuera del Presupuesto.
l) Cualquier otra información relevante
que la UPN le requiera a fines de poder cumplir con el ejercicio de sus funciones.
En ningún caso, el plazo de remisión podrá
superar los veinte (20) días.
Art. 6º.- A los fines de cumplir con sus
funciones, la UPN podrá tener interconexión al/ a los:
a) Sistema Integrado de Información
Financiera (SIDIF), SIDIF-Organismos Descentralizados, SIDIF Local Unificado
(SLU),
b) Sistema Integral de Seguimiento y
Evaluación de la Gestión (SISEG),
c) Sistema de Administración de Bienes
del Estado Nacional (SABEN),
d) Sistema Integrado de Gestión y Análisis
de Deuda (SIGADE),
e) Sistema de Unidades Ejecutoras de
Préstamos Externos (UEPEX),
f) Sistema de Identificación y Selección
de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM) del SIEMPRO,
g) Sistema Nacional de Empleo Público,
h) a los sistemas de la Oficina Nacional de
Contrataciones,
i) a los sistemas de la AFIP,
j) a los sistemas del SIPA,
k) y a los sistemas de ANSES.
En todos los casos, el Poder Ejecutivo
asegurará el acceso en tiempo real y con el máximo nivel de desagregación existente en las
bases de datos mencionadas, compatibles con las excepciones al derecho de acceso a la
información pública establecidas en el Reglamento General del Acceso a la Información
Pública para el Poder Ejecutivo Nacional en el Anexo VII del Decreto 1172/2003.
Artículo 7°: La UPN formará parte de las
actividades del Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto (GAEP) creado a
través de la Resolución 236/2006, a través del Subsecretario de Presupuesto del Ministerio
de Economía y Finanzas Públicas.
Artículo 8°. La UPN mantendrá acciones de
coordinación con el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto instituido en el artículo
5° inciso d) de la Ley N°25.152
SANCIONES
Artículo 9°: Los funcionarios que
incumplieren los deberes de remisión de información impuestos por esta ley en los
artículos 4°, 5° y 6º serán responsables y pasibles de las sanciones disciplinarias que se
establecen en el artículo 30 de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público N° 25.164.
La graduación de las medidas disciplinarias a aplicar, serán analizadas en cada caso
particular dependiendo del nivel de gravedad de la falta cometida. Sin perjuicio de ello, en
caso que corresponda, podrán caberles las responsabilidades previstas en las normas
orgánicas respectivas y el Código Penal de la Nación.
ORGANIZACIÓN Y SELECCION DE
AGENTES DE LA UPN
Artículo 10°. La Unidad estará dividida por
áreas que correspondan a las tares descriptas en el Artículo 3°. Por ello y sin perjuicio de
que se modifiquen o subdividan con posterioridad, las áreas básicas de la Unidad
serán:
- Área de proyecciones, análisis y control
presupuestario
- Área de análisis de impacto y solvencia
fiscal de propuestas de ley
- Área de análisis de políticas y
programas
- Área de coordinación interinstitucional
Artículo 11°: La Unidad de Presupuesto
Nacional será conducida por un Director/a con rango equivalente a Secretario de Cámara.
El/la Directora será seleccionado/a través de un concurso público abierto de oposición y
antecedentes a cargo de un jurado de alto prestigio compuesto por al menos tres profesores
universitarios titulares de materia afines y/o profesionales de reconocida trayectoria en la
materia y los secretarios administrativos/directores de las comisiones de presupuesto de
ambas Cámaras. La composición del jurado siempre deberá respetar una cantidad de
miembros impares. La Secretaria Administrativa de la Cámara de Diputados de la Nación
será el órgano encargado de organizar el concurso. El Director durará en el cargo cinco (5)
años en sus funciones, siempre que observen buena conducta y mantengan un desempeño
eficaz, pudiendo ser reelegidos. Deberá tratarse de una persona con títulos universitarios
y/o posgrado, antecedentes relevantes en materias afines a las finanzas públicas,
administración pública, derecho público, derecho presupuestario, auditoría, análisis fiscal,
administración financiera, contabilidad, etc. Podrá ser removido/a de su cargo previo
sumario por inconducta o mal desempeño, a través del voto de los dos tercios de los
miembros de la Cámara de Diputados o Senadores.
Artículo 12°: Producida la preselección, la
Secretaría Administrativa de la Cámara de Diputados publicará el nombre del/los
candidatos preseleccionado y sus antecedentes en la página Web de la Cámara y en por lo
menos dos (2) diarios de circulación nacional, durante tres (3) días.
Artículo 13°: Los ciudadanos en general, las
organizaciones no gubernamentales, los colegios y asociaciones profesionales, las entidades
académicas y de derechos humanos, podrán en el plazo de quince (15) días a contar desde
la publicación del resultado del concurso oficial, presentar a la Cámara de Diputados de la
Nación, por escrito y de modo fundado y documentado, las posturas, observaciones y
circunstancias que consideren de interés expresar respecto de los incluidos en el proceso de
preselección.
Artículo 14°: En un plazo que no deberá
superar los quince (15) días a contar desde el vencimiento del establecido para la
presentación de las posturas u observaciones, haciendo mérito de las razones que abonaron
la decisión tomada, el jurado designará definitivamente al Director/a de la Unidad de
Presupuesto Nacional.
Artículo 15°: El resto de los jefes de las áreas
previstas en el artículo 6° de la presente y de los analistas de cada área que componen la
Unidad serán seleccionados a través de concursos abiertos y públicos de oposición y
antecedentes. La Cámara proveerá el personal administrativo, de soporte y equipamiento
necesario para el funcionamiento adecuado de la UP.
Artículo 16º: En caso de producirse una
vacancia para el cargo de Director, el Presidente de la Honorable Cámara de Diputados
deberá arbitrar los medios necesarios para iniciar de inmediato el procedimiento que se
establece en los artículos 11°, 12º, 13º, y 14º. Un jefe de área ocupará el cargo de forma
provisoria.
PUBLICIDAD y GOBIERNO
ABIERTO
Artículo 17°: Todo el conocimiento producido
por la UPN, cualquiera fuera su formato de presentación, será considerado información
pública y de libre acceso. Deberá estar disponible en tiempo real a través de la página de
Internet de la Cámara de Diputados y del Honorable Senado de la Nación.
Artículo 18°. - La totalidad de la información
que la UPN publique deberá adecuarse a los siguientes principios:
a) Accesibilidad: ser estructurada sobre
documentos y recursos de información que faciliten la visualización, identificación y
búsqueda de la información.
b) Interoperabilidad: cumplir los estándares
tecnológicos para la interoperabilidad entre sistemas de información para la interacción
entre organismos del Sector Público Nacional y entre éstos y los ciudadanos.
c) Reutilización: fomentar que la información
sea publicada en formatos abiertos y sin protección que permitan su análisis, grabación y
reutilización
Artículo 19º: Todos los informes que elabore
UPN deberán detallar las metodologías y los supuestos empleados para efectuar los
cálculos y las proyecciones macroeconómicas.
Artículo 20°: El Presupuesto Nacional preverá
las partidas necesarias para el inicio del funcionamiento de la UPN mediante la
reasignación de partidas y/o asignación específica dentro de la jurisdicción del Poder
Legislativo. En los ejercicios posteriores, la UPN deberá regirse por las normas generales
de la ejecución presupuestaria de la Administración Pública Nacional. La Unidad puede
recibir donaciones, crédito y soporte nacional e internacional para el mejor desarrollo de su
actividad.
Artículo 21°: La UPN podrá realizar
convenios de cooperación con centros académicos, de investigación y organizaciones de la
sociedad civil para el mejor cumplimiento de su misión. A los efectos administrativos y
funcionales la Unidad mantendrá su relación con las Cámaras a través de las presidencias
de cada una de ellas.
Artículo 22°: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El desarrollo es el aumento de las
oportunidades y la capacidad de las personas para que puedan llevar la vida que desean.
Implica una expansión de la educación, más salud, mayor seguridad en el futuro, mayor
libertad y elevación del poder adquisitivo. Resulta obvio que todas estas mejoras en el
estándar de vida requieren recursos. A su vez, para aumentar la cantidad de recursos que
genera un país hay que mejorar su productividad. Es decir, lograr los resultados anhelados
en menos tiempo y utilizando con mayor eficacia los recursos con los que contamos (el
trabajo de las personas, el dinero que el Estado recauda, la tierra que se cosecha, las
maquinas con las que se fabrican bienes, etc.). Ello es tarea tanto del sector privado, como
del sector público; ya que la participación de este último en la economía Argentina llega al
45%.
A su vez, para aumentar su productividad, el
sector público debe mejorar la calidad de sus políticas, las que en definitiva son el
mecanismo a través del cual el Estado procura resolver los problemas que considera
prioritarios para la población. Ese es el objeto de la Unidad de Presupuesto Nacional que
este proyecto propone crear: se trata de incorporar en la estructura del Congreso de la
Nación una unidad permanente, independiente y de alto nivel técnico, capaz de brindarles a
los legisladores las herramientas de análisis necesarias para que puedan debatir y aprobar -
o no aprobar- proyectos de ley con basamento en información presupuestaria detallada y
elaborada especialmente para tal fin. El objetivo primordial es entonces, mejor la calidad
del proceso de toma de decisiones a través del cual se sancionan leyes.
Ello es importante y puede tener impacto real
en el mejoramiento de las políticas que surgen de la maquinaria estatal Argentina, ya que en
nuestro país el diseño institucional ubica al Congreso en un lugar fundamental en estos
procesos. El Congreso es el ámbito en el cual están representados distintos intereses y
preferencias de la sociedad, las provincias y en el cual los procedimientos formales
establecen cómo debe producirse el debate para la sanción de leyes, que sean el marco
normativo de las políticas públicas a implementar. Es decir, que tiene capacidad y
competencia para participar en la definición del problema, la producción de alternativas, la
elección de una propuesta específica y su diseño como política pública, como así también,
su control. Además, las normas le otorgan al Poder Legislativo un rol primordial en la
formulación del Presupuesto Nacional que se aprueba año tras año. El articulo 75 inciso 8
establece que es prerrogativa del Congreso fijar anualmente el presupuesto general de
gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de
gobierno y aprobar o desechar la cuenta de inversión. En otras palabras, el Congreso es
quien debe aprobar el presupuesto y controlar su ejecución.
De acuerdo a la Constitución Nacional el
Congreso tiene el rol exclusivo de aprobar y fijar el Presupuesto Nacional. A tal efecto,
cuenta con amplias facultades para modificar el Proyecto de Ley de Presupuesto en
cualquiera de las etapas del proceso de aprobación, tanto durante su tratamiento en las
Comisiones de Presupuesto y Hacienda, como al momento del debate en el recinto de
ambas.
Estas facultades detentadas por Congreso en
Argentina son considerablemente amplias si se las compara, por ejemplo, con el caso de
Chile, donde el Congreso no puede aumentar el gasto y los legisladores únicamente pueden
realizar modificaciones cuando el Proyecto de Ley de Presupuesto está en las comisiones
específicas, y no en el recinto de la Cámara. De igual modo, el tiempo que se dispone para
aprobar el presupuesto, en el caso Argentino de poco más de dos meses, desde el 15 de
Septiembre hasta el 30 de Noviembre es mucho mayor al que poseen otros congresos en
sistemas presidencialistas .
Pero en la Argentina, el potencial de
incidencia del Congreso en materia de políticas públicas en general y presupuestarias en
particular, se ve empañado por las deficiencias en las capacidades del órgano legislativo.
En este sentido, el Índice de Capacidades Legislativas elaborado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (1) arrojó malos resultados para el Poder Legislativo de
nuestro país. Según este Índice, las capacidades del Congreso Nacional son bajas (la escala
ordinal es ALTO MEDIO BAJO). Los restantes países que sacaron esta puntuación son
Paraguay, Republicana Dominicana, Perú, Honduras y Guatemala.
El Índice está compuesto por 8 variables, dos
de ellas aducen a capacidades técnicas. En ambas la Argentina obtuvo malos resultados. En
la medición de la variable "Pericia Técnica" obtuvo un grado BAJO y en "Eficacia de los
órganos legislativos" el Congreso sacó un puntaje de 1,6, que lo ubica en los puestos más
bajos de la tabla que compara las capacidades de los órganos legislativos de la región
(junto con Venezuela, Ecuador y Nicaragua).
Teniendo en cuenta este diagnóstico, estimo
necesario crear un organismo de las características que se propone en este proyecto, ya que
una de las principales razones de la debilidad del rol del Congreso en el proceso
presupuestario es el nivel deficiente de recursos técnicos para el análisis de la información
presupuestaria. Ello se debe, entre otras cuestiones, al hecho de que los legisladores
cuentan con asesoramiento de personal transitorio, el cual suele ingresar y abandonar su
cargo junto con el legislador que lo designó. Este esquema que dificulta la generación de
conocimiento institucional sobre la base de la experiencia adquirida con el paso del tiempo.
En este contexto, la UPN puede constituirse
en el ámbito que concentre capacidades técnicas de análisis presupuestario permanente,
generando datos oficiales sobre los cuales fundar el debate parlamentario en su dimensión
presupuestaria. Su carácter permanente garantizará la retroalimentación del proceso
presupuestario. Es decir, la evaluación de la cuenta de inversión que efectué el Congreso se
convertirá en un insumo para la aprobación presupuesto de los ejercicios siguientes.
Ello deviene relevante, no solo por las
funciones que la Constitución Nacional y otras normas orgánicas le asignan al Congreso de
la Nación en el proceso de formulación y escrutinio de la ejecución del Presupuesto
Nacional, si no por la tarea que supone tratar y aprobar leyes cuya implementación significa
-en la grandísima mayoría de los casos- una afectación presupuestaria. Ello tiene un
correlato empírico: si se analizan los giros parlamentarios de los proyectos de ley se
observa que - en la Cámara de Diputados de la Nación - más del 90% de los proyectos que
se presentan tienen giro a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Solo este dato justifica
la creación de una unidad de soporte técnico como la que propongo.
El fortalecimiento del rol del Congreso es
indispensable para lograr mecanismos de asignación de recursos públicos que aseguren la
solvencia fiscal, y que a su vez sean transparentes y que promuevan el financiamiento de
políticas que reflejen las prioridades de la sociedad.
La experiencia internacional avala la
implementación de este tipo de organismos. Si bien el abanico de experiencias es variado,
lo cierto es que existe consenso sobre la necesidad de que las unidades que actúen como
soporte de los legisladores en materia presupuestaria sean: independientes (es decir estén
blindadas de los vaivenes políticos, estén conformadas por agentes con aptitudes
académicas, tengan un perfil técnico, y sean permanentes. El organismo paradigmático en
la materia es la Congressional Budget Office de Estados Unidos, que cuenta con 230
profesionales. El Congreso de España también prevé en su estructura, la Oficina
Presupuestaria de las Cortes Generales creada en el año 2010, cuya regulación y
funcionamiento fue tomada en cuenta para la elaboración de este proyecto.
Asimismo, son varios los países de la región
que han incorporado oficinas especializadas en presupuesto en su entramado legislativo. Su
composición y funciones varían según el país que se trate. En Brasil, la Consultoría de
Orçamentos, Fiscalizaçao e Controle no Senado Federal tiene funciones acotadas y
solamente realiza el análisis técnico del presupuesto, mientras el Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas de México realiza tareas de asesoría en materia de finanzas públicas y
brinda capacitaciones a los Diputados y asesores en materia presupuestaria. Es necesario
que la institucionalidad argentina recepte ese tipo de iniciativas tendientes a mejorar la
calidad de las decisiones y leyes que surgen del Congreso.
Esta propuesta se suma a otros proyectos de
ley en la materia, que han sido tenidos en cuenta durante la elaboración de la presente.
Algunos de los artículos que componen este proyecto toman elementos de aquellos. (2)
Asimismo, el proyecto que se presenta utilizó algunas de las propuestas elaboradas por
CIPPEC en el libro Cada Cual, Atiende su juego? El Rol del Congreso en el Presupuesto
Nacional de la Argentina. Los principales aportes de este proyecto son: la creación de
instancias de coordinación entre la Unidad legislativa que se instituye y organismos multi-
actorales del Poder Ejecutivo como el Grupo de Apoyo para la Elaboración del
Presupuesto y el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto, el refinamiento del listado
de información que la UPN necesita del PEN para funcionar, el establecimiento de
sanciones para aquellos funcionarios que no remitan dicha información, y la incorporación
de principios de gobierno abierto.
Por todo lo expuesto les solicito que me
acompañen.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOUSTEAU, MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | SUMA + UNEN |
| GARRIDO, MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| SOLA, FELIPE CARLOS | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
| BARLETTA, MARIO DOMINGO | SANTA FE | UCR |
| CARRIZO, ANA CARLA | CIUDAD de BUENOS AIRES | SUMA + UNEN |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| CAMAÑO, GRACIELA | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
| AGUILAR, LINO WALTER | SAN LUIS | COMPROMISO FEDERAL |
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |