La Cámara de Diputados de la Nación

DECLARA:

Expresar su beneplácito por el reconocimiento al derecho que le asiste a la Provincia de Santa Fé en relación al cese de la detracción del monto correspondiente al 15% de la masa de impuestos coparticipables y al reintegro de los fondos ilegalmente sustraídos desde el año 2005, conforme lo dispuso la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo dictado en la causa "Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", de fecha 24 de noviembre de 2015, mediante el cual la Provincia de Santa Fe reclamó se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078 que prorrogó, sin el acuerdo previo de la provincia, la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS).

Señor presidente:

En el año 2009 en mi carácter de Gobernador de la Provincia de Santa Fe, promoví una demanda contra el Estado Nacional por la detracción indebida de fondos de coparticipación que correspondían percibir a la provincia de Santa Fé.

La detracción se originó en virtud de un acuerdo originalmente pactado en el Acuerdo Federal del 12 de agosto de 1992, suscripto entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales, ratificado luego por la ley 24.130 y su par local 10.955, acuerdo que había agotado su plazo de vigencia y que se encontraba vencido.

Solicité, en consecuencia, se declarara la plena coparticipación de los fondos referidos, en los términos y porcentajes que le asigna la ley-convenio 23.548 a la Provincia y que se ordenara la restitución de las sumas que le fueron detraídas desde la expiración de los compromisos federales que la vinculaban con el Estado Nacional, lo que ocurrió el 31 de diciembre de 2005, con más sus intereses hasta su efectivo pago, conforme a las pautas distributivas e índices de coparticipación respectivos.

Luego de sustanciarse un largo proceso ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Máximo Tribunal ha resuelto declarar la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" del 12 de agosto de 1992 y disponer el cese de la detracción en la proporción que le corresponde a la Provincia de Santa Fe, de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548 de coparticipación federal de impuestos, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. Asimismo resolvió condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de Santa Fe las sumas adeudadas desde el año 2005.

La Corte Suprema coincidió con el criterio expuesto por la Provincia en el sentido de considerar que los pactos fiscales, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configuran un derecho intrafederal que se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional - sostiene la Corte- los ubica con un rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes (Fallos: 322: 1781 y sus citas).

En los acuerdos intrafederales y en las leyes-convenio de naturaleza contractual concurren las voluntades de los órganos superiores de la Constitución en aras de alcanzar objetivos comunes. Constituyen, entonces, la máxima expresión del federalismo de concertación, condición de la que se desprende su virtualidad para modificar -siempre en el marco de la Ley Fundamental- las relaciones interjurisdiccionales y reciprocas entre la Nación y las provincias. La esencia misma del derecho intrafederal impone concluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad individual de las partes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes. En definitiva, la autoridad ejecutiva o legislativa de una parte carece de la atribución de reglamentar con carácter obligatorio para el todo. La regla enunciada ha recibido expreso reconocimiento constitucional en el artículo 75 de la Constitución Nacional, inciso dos.

Por ello, se explicita en los considerandos de la sentencia, que con la sanción y promulgación del artículo 76 de la ley 26.078 se prorrogó de manera unilateral la vigencia de la detracción del 15% de la masa coparticipable y se pretendió mutar su naturaleza jurídica por la de una asignación específica.

En los considerandos del fallo citado, la Corte destaca que las asignaciones específicas de recursos coparticipables constituyen transferencias de ingresos de las provincias a favor de algún sector especial. Es por esta razón, y a los efectos de poner a resguardo los intereses de las jurisdicciones locales, que los convencionales constituyentes de 1994 destacaron tanto la "integralidad" de la masa coparticipable, como el carácter excepcional de estas asignaciones, disponiendo que solo pueden ser fijadas por un tiempo determinado de duración y con una finalidad específica. De lo contrario, el Congreso Nacional podría, por regla y de manera unilateral e inconsulta, afectar la distribución de recursos tributarios consensuada por la totalidad de las jurisdicciones involucradas y disminuir las sumas que deberían percibir las provincias en concepto de coparticipación, cuestión que efectivamente ocurrió en el caso en cuestión, afectando los derechos de la Provincia de Santa Fe.

En este sentido, la propia Convención Constituyente Nacional sostuvo en su seno que "la masa coparticipable no deberá ser en lo sucesivo, retaceada y disminuida de manera tal que fondos no coparticipables puedan crecer desmesuradamente, disminuyendo aquellos destinados a ser repartidos entre las totalidad de las provincias ..." (convencional Rossati, "28 Reunión - 3o Sesión Ordinaria [Continuación] 10/11 de agosto de 1994", página 3706), llegándose incluso a proponer que "...las asignaciones específicas que pudieran crearse no fueran detraídas de la masa de coparticipación que corresponde a las provincias ..." (convencional Fernández de Kirchner, página 3259) .

De manera que, a la hora de examinar la validez constitucional de una asignación específica dispuesta por el Congreso, así como de los límites constitucionales fijados al ejercicio de esa potestad, se impone una interpretación restrictiva pues, en definitiva, lo que se encuentra en juego es una facultad con una trascendente incidencia sobre el régimen de distribución de recursos y el sistema federal en su conjunto.

Sobre tales premisas -afirma el Tribunal- no cabe sino concluir que las asignaciones específicas solo pueden ser establecidas por el Congreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudación de impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo determinado y mediante la sanción de una ley especial con las referidas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y que esta es la única y excepcional facultad con la que cuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sin necesidad de contar con un Pacto o la previa conformidad de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, extremo que no se verificó en esta causa.

El Estado Nacional tiene amplias facultades para diseñar el régimen previsional y de seguridad social pero los recursos que a ellos destine no pueden provenir de la detracción unilateral y arbitraria de fondos que son titularidad de la provincia. Valoró el máximo Tribunal que la modificación legislativa operada en el sistema previsional implicó la absorción por parte de la ANSeS del stock de activos capitalizados, corno así también del flujo financiero de los aportantes al régimen privado, tanto de los que desarrollaron su actividad en la esfera privada, corno los que lo hicieron en la pública, sumándose a ellos todos los aportantes de las cajas provinciales que habían sido transferidas. Asimismo, la reforma estableció que los recursos que integraban las cuentas de capitalización individual de los afiliados, pasasen a conformar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto (FGS) creado por el decreto 897/07, modificado por su par 2103/2008. Si bien el sistema previsional argentino adoptó la particularidad de financiarse con recursos adicionales a los aportes personales y contribuciones patronales -tales corno la detracción del 15% de la masa coparticipable aquí cuestionada, o las asignaciones específicas de impuestos corno ganancias e IVA, entre otros-, lo cierto es que el Estado Nacional no ha acreditado del modo en que le era exigible en estas actuaciones la incidencia que pudiera tener en el sostenimiento del sistema previsional la eliminación de la detracción cuya vigencia aquí fue cuestionada.

En la presente causa el Estado Nacional ni siquiera pudo probar que los fondos detraídos se hubiesen efectivamente destinado al sistema previsional. En efecto, el Estado Nacional no detalló la composición de los gastos, razón por la cual no pude determinarse el destino de esos fondos y si son o no todos prestacionales. Nadie se encontraba en mejores condiciones de demostrar tales extremos que el propio Estado Nacional, sentenció la Corte, pues cuenta con toda la información necesaria a esos efectos.

En la misma línea el sentenciante valoró que, en cuanto a las consideraciones generales formuladas en la contestación de demanda, en las que se intenta justificar la necesidad de mantener los fondos afectados al financiamiento de los regímenes de la seguridad social, en particular la detracción en examen, no puede dejar de insistirse en que no se encuentran corroboradas con elementos de prueba aportados en la causa. A ello debe agregarse que aun cuando -por hipótesis-, aquellas afirmaciones fueran tenidas por ciertas, su validez halla un escollo infranqueable en la inexistencia de un pacto suscripto por la Provincia de Santa Fe o de una ley-convenio a la que ésta haya adherido, que prevea que esos fondos puedan ser detraídos con aquel destino.

Por consiguiente, consideramos que el presente fallo ha puesto fin a una cuestión absolutamente injusta que cercenó los derechos de todos los habitantes de la provincia de Santa Fe para disponer de los fondos provenientes de la masa impositiva coparticipable que le correspondía, en un monto que hubiera permitido a su gobierno finalizar innumerables obras y programas de interés público, posibilitando una redistribución de los recursos que fueron durante años apropiados por la Nación, que cabe señalar, ha marginado sistemáticamente a la provincia de la adjudicación de obras y programas nacionales, así como de la asignación de fondos del tesoro que pudieran de alguna manera compensar la apropiación indebida de los recursos involucrados.

Por ello, destacamos nuestro beneplácito por haber acogido nuestra pretensión concerniente a obtener la plena coparticipación de los fondos coparticipables del quince por ciento (15%) destinados a favor de la ANSeS, lo que implica el cese de dicha detracción. Asimismo, en cuanto a la devolución a la Provincia de Santa Fe de los fondos que fueron detraídos, una vez determinada su cantidad con más los intereses según la legislación que resulte aplicable (Fallos: 316:165), se fijó un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución.

Por último, queremos manifestar nuestra coincidencia con el Tribunal en relación a la necesidad de establecer un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, cuestiones que este Congreso adeuda y que deberíamos abordar sin demora, convocando a iniciar un debate y un diálogo interjurisdiccional que nos permita acordar un nuevo marco que atienda a las reales necesidades de nuestro pueblo.