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PROYECTO DE TP


Expediente 6199-D-2009
Sumario: REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES (LEY 26122): MODIFICACIONES SOBRE FUNCIONES DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE Y TRAMITE EN AMBAS CAMARAS.
Fecha: 04/02/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 180
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Modificación al Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes
ARTICULO 1º.- Modifíquese el artículo 10 de la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera:
"Fundamentos - Articulo 10.-El Poder Ejecutivo en su mensaje deberá fundamentar las circunstancias y razones excepcionales que hubieran hecho imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes. Indicará expresamente los peligros y amenazas que podrían haberse producido al interés público, a los derechos de las personas o a los bienes de los habitantes y precisará los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepción."
ARTICULO 2º: Incorpórese el artículo 10 bis a la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera
"Artículo 10bis.- La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
En caso de pronunciarse por la validez, deberá fijar un plazo de vigencia del mismo atendiendo a las circunstancias de la emergencia.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia."
ARTICULO 3º: Incorpórese el artículo 19 bis a la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera
"Receso Parlamentario- Artículo 19 bis.-En caso de receso del Congreso de la Nación el dictado por el Poder Ejecutivo Nacional de los decretos que reglamenta esta ley importara la convocatoria automática a sesiones extraordinarias."
ARTÍCULO 4º.- Modifíquese el artículo 20 de la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera:
"Articulo 20.- Vencido el plazo a que hace referencia el artículo 19 sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los artículos 99, inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional. A tal efecto se incluirá en el plan de labor parlamentaria, de la sesión inmediata posterior.
En caso de receso parlamentario el vencimiento del plazo antes citado importara la convocatoria automática a sesión, para el día hábil inmediato posterior.
ARTÍCULO 5º.- Modifíquese el artículo 21 de la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera:
"Articulo 21.- Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento. A tal efecto se incluirá en el plan de labor parlamentaria, de la sesión inmediata posterior.
En caso de receso parlamentario la elevación del dictamen importara la convocatoria automática a sesión, para el día habil inmediato posterior."
ARTÍCULO 6º.- Modifíquese el artículo 24 de la ley 26.122, que quedara redactado de la siguiente manera:
"Artículo 24. - El rechazo por una Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
El Poder Ejecutivo no podrá emitir un nuevo decreto sobre el mismo tema durante el año en que fue dictado hasta tanto no se modifiquen las situaciones de hecho o de derecho que motivaron su rechazo o durante el plazo pendiente de la delegación, según fuere el caso.
Dentro del plazo de veinte (20) días a contar de la fecha de recepción del despacho de la Comisión, el plenario de cada Cámara tratará el mismo aprobando o rechazando el decreto. El plazo es común para ambas Cámaras y no puede prorrogarse por ninguna causa".
ARTÍCULO 7º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.-

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Los infortunados hechos acaecidos en relación al dictado de los decretos de necesidad y urgencia 18/10 y 20/10, han puesto de manifiesto importantes falencias en la regulación del trámite parlamentario de los mismos, con la consecuente afectación del pleno ejercicio de las atribuciones en cabeza del Poder Legislativo de la Nación.
La cuestiones se centraron básicamente en el dictado de estos durante el `periodo de receso parlamentario sin el consecuente llamado a sesiones extraordinaria, la apertura de una discusión ya zanjada jurisprudencialmente y casi sin discusión doctrinaria en cuanto a la revisabilidad de estos actos por el Poder Judicial, como así también la no justificación en la medida del cumplimiento de los extremos que habilitan su dictado.
La reforma de la constitución de 1994 introdujo los decretos de necesidad y urgencia en nuestra Carta magna en el articulo 99 inciso 3 y efectúo una atribución de potestades legislativas en determinadas circunstancias ,pero de ningún modo consagro un desplazamiento desde su titular el Poder Legislativo al Ejecutivo , no hay interconexión entre ambos por el mecanismo de control posterior lo que hay es una atribución de facultades legislativas limitadas, en los términos del articulo 99 de la Constitución Nacional a los órganos de dirección política del estado.
Debemos tener en cuenta que la apropiación de facultades ajenas por parte del gobierno es extraordinaria, esto se debe a que en nuestro ordenamiento el depositario de la expresión legislativa es por naturaleza el Congreso, en razón del principio republicano de división de poderes que la Constitución consagra.
Tanto es así que aun cuando la Constitución ha regulado expresamente el decreto de necesidad y urgencia, no deja de considerárselo una transgresión a los principios del sistema político perfectamente esbozado en el primer párrafo del Art. 99 Inc. 3 "No podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e in sanable emitir disposiciones de carácter legislativo", atento que nuestro sistema Republicano de Gobierno consagrado en el artículo 1º y concordantes de la Constitución excluye en principio la invasión de un poder sobre otro.
Por esta razón, la normativa excepcional del decreto de necesidad y urgencia será extraordinaria y de interpretación restrictiva (Pérez Hualde, Alejandro- Decretos de Necesidad y urgencia).
El artículo 99 exige además dos condiciones fundamentales imprescindibles para su dictado: primero, que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y segundo que existan razones de necesidad y urgencia.
Se ha reconocido al estado de necesidad como fundamento jurídico del accionar del Ejecutivo al dictar decretos de necesita y urgencia pero para que dicho estado de necesidad permita ser causal de justificación jurídico política debe ser este súbito, imprevisto o urgente.
Villegas Basavilvaso aclara que no es suficiente por si sola la necesidad, es preciso, principalmente la urgencia del acto normativo, es decir que la sola mención del estado de necesidad es insuficiente.
El estado de necesidad tiene connotaciones objetivas a tener en cuenta y una de ellas para que este pueda operar como causal de justificación, será la comprobación de que el acto llevado a cabo en tal situación tiene que ser inevitable, imprescindible, y esto no tendrá lugar nunca si existe una alternativa o una posibilidad establecida por el ordenamiento jurídico político.
Según Pérez Hualde "su naturaleza le impone a ese accionar el producir efectos inmediatos, de tal velocidad que demuestre que no era posible recurrir a otros medios o tramites ordinarios previstos por esta constitución para la sanción de las leyes". (Alejandro Pérez Hualde - Decretos de necesidad y Urgencia).
Y la velocidad a la que acertadamente se refiere Pérez Hualde debe ser notoriamente menor a la del trámite legislativo.
"Limite o no lo que sea o no sea urgencia es la disponibilidad de tiempo, mediante un calculo consistente en saber si pudo tramitarse por el procedimiento legislativo de urgencia" (Soriano José Eugenio, Los decretos -leyes en la jurisprudencia constitucional española.)
Es decir que no se podrá alcanzar el objetivo a través del procedimiento legislativo, en su trámite ordinario.
Obviamente, la situación a enfrentar es de una gravedad tal que ponga en juego la existencia misma del estado y de sus instituciones y "es necesario que exista la imposibilidad material de convocar el Parlamente o que esta, estando reunido, no pueda adoptar una resolución al respecto" (León Duguit, Traite de droit constitutional, p. 49)
Esta parálisis seria la que comprometería la estabilidad o supervivencia del estado y del sistema político. Según Santaolaya Machetti "urgencia viene a significar, por tanto, que la actuación legislativa ordinaria no puede tomar a tiempo medidas indispensables para la satisfacción de una cierta necesidad social" (El régimen constitucional de los decretos leyes p.112).
Debemos destacar, que "el desacuerdo del legislativo con el ejecutivo de ninguna manera es el hecho critico que habilita a la solución del decreto de necesidad y urgencia. Si el legislativo se halla en funcionamiento pero no se logran las mayorías necesarias para arribar a la sanción de una norma que desea el Poder Ejecutivo, no es la crisis que hemos descrito... Es decir, la sola falta de respuesta del Poder Legislativo frente a un requerimiento político no es causal de justificación" (Alejandro Pérez Hualde Decretos de Necesidad y Urgencia p 71).
Pero siguiendo a Carattini "el criterio de que la publica deliberación previa de los pormenores técnicos malograría toda efectividad de las medidas políticas no se condice con la ética republicana ni con la existencia de un cuerpo deliberativo llamado Congreso, caja e resonancia y voz del pueblo,...La transparencia de las decisiones publicas es requisito sine que non para la preservación del estado de derecho" (Caracttini Marcelo, Reflexiones sobre el caso Peralta, LL 29/09/92).
Sostiene Pérez Hualde..." Que ni la eficacia ni la velocidad han sido los valores contemplados esencialmente por el constituyente cuando distribuyo la competencia entre los órganos... pareciera que en la mas de las veces son la falta de velocidad y ele aseguramiento de la máxima participación política y debate de los verdaderos fundamentos de la atribución de las facultades del legislativo en nuestra constitución, sobre todos los temas y en especial sobre algunos "(Ob. cit. p.83).
El ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo sin la presencia efectiva de los supuestos de emergencia y crisis institucional significa una violación al orden jurídico, porque rompe con el principio de estado de derecho, al no cumplirse con la constitución por parte de los que gobiernan, el derecho no es igual para gobernantes y gobernados, rompe con el principio de división de poderes y viola el juramento del ejecutivo de observar y hacer observar la constitución (Art. 93 CN)
La nueva norma de la Constitución rechaza la posibilidad del dictado de los decretos de necesidad y urgencia fundados en la conveniencia también los fundados en cualquier estado de emergencia o necesidad.
El estado de necesidad que la norma constitucional contempla tiene dos perfiles, fáctico - urgente necesidad - e institucional- imposibilidad de recurrir a los tramites ordinarios de sanción de leyes.
Dice Kelsen " tras la ingenua afirmación de que el estado tiene que vivir suele ocultarse generalmente la voluntad desbordada de que el estado viva de la forma que estiman justa aquellos que se aprovechan para sus fines particulares de la justificación el estado de necesidad política " ( Kelsen , Hans Teoría General del Estado p.122).
"La crisis institucional que caracteriza al supuesto de hecho habilitante para el dictado del decreto de necesidad y urgencia es la parálisis total del sistema ante hechos graves e inminentes, es la falta de respuesta absoluta del poder legislativo ante una necesidad imperiosa de su intervención...Es mas, debe quedar claro que esa imposibilidad debe ser demostrable y verificable mediante el agotamiento de todos los medios para establecerla. Una cosa son los hechos graves que amenazan a la comunidad en un modo inminente y que son los que habilitan el poder de policía de emergencia por parte del congreso y otro muy distinto el hecho de la parálisis institucional que aqueja al poder legislativo y le impide tomar las decisiones que las circunstancias le exigen. La crisis habilitante para el dictado del decreto de necesidad y urgencia es estrictamente institucional y es distinta e la naturaleza financiera, natural, económica etc. que concomitantemente se presenta en los hechos" (Alejandro Pérez Hualde -Decretos de Necesidad y Urgencia p.113).
Es por ello que hemos dispuesto en la modificación al articulo 10 de la ley 26.122 que el Poder Ejecutivo en su mensaje deberá fundamentar las circunstancias y razones excepcionales que hubieran hecho imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, indicando expresamente los peligros y amenazas que podrían haberse producido al interés público, a los derechos de las personas o a los bienes de los habitantes y precisará los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepción.
Esta redacción coincide literalmente con la propuesta realizada por la entonces diputada FERNÁNDEZ DE KIRCHNER en el articulo 6ª Inc. B (expte 6876-D-2000 - O.D. 1949)
Esto permitirá a su vez un mejor ejercicio de la actividad jurisdiccional en torno al control del cumplimiento de los requisitos exigidos a efectos de determinar la constitucionalidad del dictado de estos actos.
Dicha facultad en cabeza del Poder Judicial no esta en discusión "incluso en los casos en que la interpretación constitucional lleve a encontrar que determinadas decisiones han sido atribuidas con carácter final a otras ramas del gobierno, el tribunal siempre estará habilitado para determinar si el ejercicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido llevado a cabo dentro de los limites de esta y de acuerdo con los recaudos que le son ajenos. El quebrantamiento de alguno de los mentados requisitos o el desborde de los limites de la atribución, harían que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la Constitución y allí es donde la cuestión deja de ser inmune a la revisión judicial por parte del tribunal encargado-por mandato de aquella - de preservar la supremacía de la ley fundamental" ( conf.CSJN in re " Fayt, Carlos Santiago c/ Estado Nacional s/ proceso de conocimiento" del 19 de Agosto de 1999, en el mismo sentido " Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional- Poder Ejecutivo Nacional- s/ amparo ley 16.986" del 7 de mayo de 1998).
Específicamente en relación a los decretos de necesidad y urgencia el considerando 9 de la causa Verrochi (Fallos 322:1726 sostiene "corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (Conf., con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, considerando 9°) y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto."
En cuanto al receso parlamentario el dictado por el Poder Ejecutivo Nacional de los decretos que reglamenta esta ley importara la convocatoria automática a sesiones extraordinarias.
En este sentido existen numerosos proyectos que regulan dicha situación (S. 33/06 del senador SANZ y otros, S 2166/05 GIUSTINIANI, S. 2076/05 GOMEZ DIEZ Y SALVATORI, S. 451/05 YOMA) y también el de la entonces diputada FERNÁNDEZ DE KIRCHNER en el articulo 13 del expte 6876- D-2000 - O.D. 1949.
Proponemos también en la modificación al Art.24 que el rechazo por una de las Camaras del Congreso implique la derogación del decreto.
¿Cual es la lógica que interviene en esta propuesta?
En principio debemos tener en cuenta que aunque emanado del Poder Ejecutivo, los decretos de delegación legislativa y los de decretos de necesidad y urgencia son actos de naturaleza legislativa pero emanados del Poder Ejecutivo, y por tanto han de aplicárseles los principios generales de formación y sanción de las leyes.
Este ha sido el criterio consagrado de manera expresa en la ley 26.122, al establecer que el pronunciamiento del las Cámaras ha de ser expreso en los términos del articulo 82 que forma parte del capitulo quinto de nuestra Constitución Nacional "De la formación y sanción de las leyes".
¿Que otro principio basal se establece dentro de este titulo?: el del articulo 81 que reza que "ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de ese año", es decir que el rechazo de una sola de las cámaras no solo lo deja sin efecto sino que lo inhabilita para ser tratado nuevamente en ese año.
Si a la sanción de una ley ha de aplicársele este criterio cuanto más a una norma de jerarquía inferior.
Asi también lo han entendido en sus respectivos proyectos los Senadores Ramón Saadi, Sonia Escudero, Jorge Yoma (OD 509/2006- Cámara de Senadores) y el dictamen de mayoría de la Cámara de Diputados suscrito entre otros por la entonces diputada Fernández de Kichner que obra en el Orden del Día 1949 del año 2001.
Este proyecto apunta entonces a fortalecer al poder legislativo pues entendemos al igual que Karl Loewstein que "las políticas internas requieren sin excepción de forma legal. Cuando la iniciativa para una tal decisión parte del gobierno, la cual suele constituir la regla en un sistema republicano , la aprobación del parlamento es expresión de la distribución del poder ,el parlamento asume la responsabilidad de dicha medida si el parlamento rechaza o modifica dicha medida ejerce el control político sobre el liderazgo del gobierno. " (Loewestein Karl, Teoría de la Constitución p.65 Editorial Ariel.
"... La raíz de las restricciones constitucionales están destinadas a impedir que el líder se convierta en déspota utilizando ese margen de libertad para la destrucción sistemática de sus adversarios" (Friedrich Carl, Teoría y realidad de la organización Constitucional democrática p.343)
Por estas y por las demás razones que en oportunidad de su tratamiento expondremos en el recinto solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MILMAN, GERARDO BUENOS AIRES GEN
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE GEN
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
ALCUAZ, HORACIO ALBERTO BUENOS AIRES GEN
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
10/03/2010 INICIACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría
17/03/2010 CONTINUACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría
06/04/2010 DICTAMEN Aprobados con modificaciones unificados en un solo dictamen con disidencias
Dictamen
Cámara Dictamen Texto Fecha
Diputados Orden del Dia 0146/2010 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 CON MODIFICACIONES; LA COMISION ACONSEJA APROBAR OTRO PROYECTO DE LEY; CON NUEVE DISIDENCIAS PARCIALES; OBSERVACIONES: 4 SUPLEMENTO 08/04/2010
Senado Orden del Dia 0727/2010 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 2571-S-2009, 2169-S-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010, 1240-D-2010, 0254-S-2010, 0716-S-2010, 0720-S-2010, 0795-S-2010, 0925-S-2010 y 0943-S-2010 DICTAMEN DE MAYORIA: LA COMISION ACONSEJA APROBAR EL PROYECTO VENIDO EN REVISION, CON 2 DISIDENCIAS PARCIALES; SE CONSIDERA EL EXPEDIENTE 0009-P-10; 1 ANEXO CON DICTAMEN DE MINORIA: LA COMISION ACONSEJA APROBAR OTRO PROYECTO DE LEY 13/08/2010
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) 17/03/2010
Diputados COMIENZA CONSIDERACION CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 21/04/2010
Diputados INDICACION DEL PRESIDENTE DE LA CAMARA QUE HARA USO DEL DERECHO A EMITIR SU VOTO (ARTICULO 41 DEL REGLAMENTO) CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 21/04/2010
Diputados MOCION DE VOTACION NOMINAL EN GENERAL Y POR ARTICULOS (AFIRMATIVA) CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 21/04/2010
Diputados CONSIDERACION Y APROBACION CON MODIFICACIONES CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 21/04/2010 MEDIA SANCION
Diputados INSERCIONES DE LOS DIPUTADOS BERTOL, CAMAÑO, CARRANZA, CARRIO, DIAZ BANCALARI, GIL LAVEDRA. PUIGGROS, MARCELA RODRIGUEZ, TORFE Y LANDAU CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010 21/04/2010
Senado PASA A SENADO - CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 2863-D-2009, 0011-CD-2010, 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0615-D-2012 CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 3199-D-2009, 4969-D-2009, 6199-D-2009, 6226-D-2009, 6256-D-2009, 6303-D-2009, 0214-D-2010, 0276-D-2010, 0507-D-2010, 0734-D-2010 y 1240-D-2010
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0131-D-11