El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1°: Deróguese el artículo 76 de la Ley Nº 26.078 y la Ley Nº 24.130.-

ARTICULO 2°: Créase, en el ámbito del Congreso Nacional y en cumplimento del artículo 75 inciso 2° de la Constitución Nacional, una comisión conformada por representantes de todas las Provincias, a los fines de estudiar y dictaminar una Ley Convenio de Coparticipación Federal de Impuestos, la que a su vez determinará la automaticidad en la remisión de los fondos coparticipables.-

ARTÍCULO 3º: La presente ley comenzará a regir a partir de su publicación en el Boletín Oficial.-

ARTICULO 4°: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.-

Señor presidente:

El presente proyecto de ley tiene como objetivo la defensa de un régimen federal de coparticipación de impuestos, sustentado en los principios constitucionales de equidad y objetividad en la distribución de recursos entre Nación y Provincia.-

La Nación retiene actualmente, de la masa de impuestos coparticipables, prevista en el artículo segundo de la Ley N° 23.548, el 15% de los fondos correspondientes a las Provincias para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales, sin que, hoy en día, pervivan o persistan razones valederas para ello, generándose un verdadero enriquecimiento sin causa en su provecho y el consiguiente detrimento injustificado en las provincias, en tanto las razones que sostuvieron y sustentaron la decisión de éstas al declinar los fondos que se corresponden a ese porcentaje, mediante la firma del Pacto Fiscal, ya no existen por cuanto el Gobierno de la Nación, mediante el dictado de la Ley N° 26.425 (promulgada el 04.12.2008), dispuso "la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público que se denominará Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto" (art. 1), y, en consecuencia, la transferencia de los recursos que integran las cuentas de capitalización individual de los afiliados y beneficiarios al régimen de capitalización del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones previsto en la Ley N° 24.241 y sus modificatorias (art. 7).-

Dado que en la actualidad el gobierno federal ha reestatizado el sistema previsional argentino, obteniendo de esa manera cuantiosos recursos que le permiten auto abastecerse sin necesidad de detraer de las provincias argentinas un 15% de la masa coparticipable, y sin gestión privada ni financiera, lo que antes podía justificarse por ser el sistema estatal altamente deficitario.-

La presencia de este tema en la Provincia de Entre Ríos se ha puesto de manifiesto en los medios de prensa y, en el plano institucional, en una reciente resolución de la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos que el día 22 de Diciembre del corriente año 2009, donde se solicita al "Poder Ejecutivo provincial ... requiera a la Fiscalía de Estado la promoción de acciones judiciales tendientes a reclamar a la Nación la devolución del 15% que ésta retiene de la masa de impuestos coparticipables prevista en el artículo segundo de la ley 23.548 para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales, por aplicación de la cláusula primera, inciso a), del "Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales", suscripto el 12 de agosto de 1992 y ratificado por ley 24.130".-

El federalismo no sólo es un principio básico de nuestro derecho constitucional, siempre ha sido, en Entre Ríos, una bandera de autoafirmación de nuestra condición de provincia. Seguramente por eso, sentimos la fuerza de su mandato, trascendido en tantas generaciones.-

Las Provincias Fundadoras de esta Nación, después de cada batalla, firmaron y tejieron, con distintos pactos, los pilares del edificio constitucional del estado nacional. Sólo como resultado de la guerra de organización nacional, las provincias pudieron imponer el federalismo como forma de estado de la nueva nación Argentina.-

No fue, por cierto, la consecuencia de una mera confrontación de ideas. Los postulados federales fueron establecidos a través de una larga lucha armada. Otras cuestiones pudieron ser resueltas mediante la discusión pacífica, pero no fue el caso del sistema federal de nuestro estado, que se acuñó con la sangre de muchísimos entrerrianos.-

Por ello, este sistema de organización nacional fue condición ineludible de la integración. Entre Ríos no hubiera integrado las Provincias Unidas bajo otro sistema. Tampoco lo hubieran hecho Santa Fe, Córdoba ni la Provincia de Buenos Aires. Pero esa condición de incorporación no se agota en el acto fundacional. Es, por cierto, una obligación permanente. Es la que enalteció el nervio y el coraje de los batallones de Ramírez y la que delineó el curso de las ideas institucionales de Artigas y de Urquiza.-

Por tanto, la vigencia concreta del sistema federal sigue siendo un requisito esencial del funcionamiento del estado, que muchos entrerrianos sentimos la obligación histórica de exigir.-

Que no se confunda ni se malinterpreten estas palabras. Juramos y volvemos a jurar una y mil veces la unión nacional y la Constitución que la ampara, pero nos proponemos impedir cualquier desviación de esta condición de la incorporación de Entre Ríos a las Provincias Unidas.-

A los fines de entender la inconstitucionalidad e ilegitimidad del sistema de coparticipación federal en general, y del Pacto Fiscal I (denominado Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales"), ratificado por Ley N° 24.130, describimos brevemente sus aspectos medulares:

- El sistema de coparticipación federal de impuestos fue dispuesto por la reforma a la Constitución Nacional de 1.994, en el artículo 75 inciso 2º. Por disposición transitoria sexta, la ley convenio debía darse antes de la finalización del año 1996. Nunca se sancionó.-

- Se utilizó como mecanismo de sustitución de un ordenamiento jurídico concertado entre Nación y Provincia (tal lo ordenado por la Constitución Nacional, artículo 75º inciso 2°), la firma de distintos Pactos Fiscales, entre los cuales se cuenta el de agosto de 1992, referido en el artículo 1º de este proyecto. Es a su vez paradigmático, como mecanismo discrecional, el uso de fondos ATN (Adelantos del Tesoro Nacional).-

Ahora bien, si analizamos en profundidad el sistema de coparticipación federal, veremos que éste es tan solo uno de los sistemas posibles para coordinar el ejercicio del poder de imposición en Estados federales o unitarios (1) .-

Originariamente la Constitución Nacional establecía un sistema de separación y concurrencia de fuentes. Los artículos 4 y 67 inciso 2°, disponían que las contribuciones o derechos de comercio exterior eran exclusivos del Gobierno Federal, mientras que las contribuciones internas, directas o indirectas, correspondían a las provincias (Separación de fuentes). Excepcionalmente, cuando "la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan", se admitía que el Gobierno Federal estableciera también contribuciones directas y también indirectas (concurrencia de fuentes). Este último sistema fue abusado por el Gobierno Federal. Pareciera que luego de 1994, hay un avance hacia el sistema de transferencias condicionadas.-

La coparticipación es el más importante mecanismo de asignación de recursos públicos para la ejecución de políticas de Estado o la satisfacción de necesidades públicas. Es un mecanismo de redistribución vertical y horizontal de la renta tributaria federal entre el gobierno federal y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de éstas entre sí. Como se expusiera en estos fundamentos, los criterios de distribución han sido determinados por las "leyes convenios" o "pactos fiscales". No se ha considerado las competencias, servicios y funciones o lo que cada jurisdicción aporta.-

Del nuevo texto constitucional no se deduce, con la precisión necesaria, a quién corresponde la atribución de crear, modificar, sustituir, eliminar o eximir impuestos directos o indirectos, una vez que fuera sancionada y aprobada la nueva ley convenio.-

Con el marco actual de las Leyes N° 23.548, 23.996 y 24.464 resulta evidente que tales atribuciones han quedado en cabeza del Gobierno Federal exclusivamente, salvo para la provincia que "denuncie" el convenio formalmente y reasuma tales atribuciones (en el supuesto de que tal denuncia fuere admitida).-

Que, asimismo, el artículo 76 de la Ley Nº 26.078, dispuso, en forma unilateral e inconsulta, la prorroga "indefinida" de las detracciones a la masa coparticipable, propiedad de las provincias, hasta tanto se sancione la Ley de Coparticipación Federal prevista en el artículo 75 inciso 2º de la Constitución Nacional. En consecuencia, esta ley, al ser voluntad unilateral del Estado Nacional, deviene en inconstitucional por prorrogar una limitación de recursos provinciales.-

En un régimen federal de gobierno no es admisible un sistema "centralista" que implique la renuncia, al menos transitoria, de las Provincias al ejercicio del poder tributario sobre los denominados "impuestos coparticipables". Esto afecta sin duda la autonomía constitucionalmente consagrada. Tampoco es admisible que el Estado Nacional proceda a retener fondos de las Provincias para "atender el pago de las obligaciones provisionales nacionales" (cláusula primera, inciso a del Pacto Fiscal I), como lo viene haciendo desde 1992. Máxime cuando desaparecieron los motivos por los cuales se adoptó una decisión semejante: cabe recordar que, por un lado, se tenía ya en vista "la reforma del régimen nacional de previsión social" (esto es, la gestión privada a través de las AFJP), y que, por el otro, se argumentaba entonces que el sistema estatal de jubilaciones y pensiones era altamente deficitario y debía ser saneado con el aporte de las provincias. Al modificarse el sustrato fáctico, el mantenimiento de la normativa deviene irrazonable; ergo, se convierte en inconstitucional.-

Decimos que ya no hay fundamentos que sustenten la vigencia de este Pacto Fiscal y que las Provincias no pueden seguir financiando al órgano previsional nacional, por cuanto, se vuelve a repetir, las AFJP se reestatizaron y ello trajo como consecuencia la apropiación de fondos y activos por sumas multimillonarias. Así pues, ya no hay gestión privada ni urgencias financieras.-

Los pactos fiscales restringieron las facultades tributarias originarias de las Provincias, generando que únicamente a la transferencias de servicios se peticionara la correlativa transferencia de recursos, lo que implico un pensamiento propio de un régimen unitario, con descentralización administrativa y sistema de asignaciones (transferencias) condicionadas.-

Por el contrario, deberían adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directa entre competencias, servicios y funciones, y los recursos coparticipables a recibir. Además, deberán contemplar parámetros que aseguren un reparto equitativo, solidario, que otorgue prioridad al logro de tres objetivos programáticos: grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.-

Asimismo, no puede haber transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos.-

En tal sentido, y sirve como ejemplo, la última reforma constitucional de Entre Ríos de 2008 ha establecido: "Esta Constitución reivindica la potestad provincial en materia tributaria vedándose la delegación de atribuciones locales a la Nación. La provincia no podrá celebrar tratados o convenios con la Nación u otras provincias, mediante los cuales se declinen los derechos de establecer o percibir impuestos que le son privativos. Sólo se podrán suscribir convenios de coparticipación que no menoscaben sus ingresos" (Artículo 8, segunda parte).-

En el mismo sentido, el artículo 75 establece la promoción de "Federalismo de Concertación".-

Finalmente, a título ilustrativo para tener una idea cabal de la importancia cuantitativa de estos fondos, según estimaciones cautelosas, si tomamos como parámetro al total de la masa coparticipable bruta de $ 135.000 millones, a Entre Ríos le correspondería una suma anual adicional de $ 500 millones, con lo cual cubriríamos el déficit fiscal de la Provincia y se podría satisfacer la demanda de aumento salarial de los empleados públicos.-

Ello así, la indebida subsistencia de la retención del quince por ciento por parte del Estado nacional de la masa de impuestos coparticipables prevista en el artículo segundo de la Ley N° 23.548 para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales, por aplicación de la cláusula primera, inciso a), del "Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales", suscripto el 12 de agosto de 1992 y ratificado por Ley N° 24.130, es actualmente irrazonable, contraria a los criterios objetivos y equitativos de distribución de los fondos coparticipables, previstos en el artículo 75 inciso 2°, párrafo tercero de la Constitución Nacional, y constituye ni más ni menos que un enriquecimiento sin causa del Estado nacional. En el mismo sentido, el sistema federal de coparticipación vigente es contrario al texto, espíritu y valores que impregnan nuestra Constitución Nacional. Así lo entienden las provincias, que han comenzado a reclamar judicialmente lo que les corresponde, en reafirmación de sus autonomías, para poder brindar cabalmente a sus pueblos, los servicios esenciales que garanticen una mejor y adecuada calidad de vida.-

Por lo expuesto, consideramos que desapareció la situación fáctica que fue la razón de ser del denominado Pacto Fiscal I (ratificado por la Ley N°24.130).-

Contra ello no podría argumentarse que el Pacto Fiscal I en su cláusula octava prevé la vigencia del mismo hasta tanto se celebre uno nuevo.-

Y ello así porque la vigencia de este Acuerdo, habiendo variado la situación de hecho y mediando un incumplimiento del mandato constitucional de establecer un nuevo régimen de coparticipación federal cuyo primer responsable es el Estado nacional, constituye un enriquecimiento sin causa, que es un principio general del derecho con aceptación universal y recepción por el derecho administrativo (2) .-

En esta misma dirección, sostiene Balbín que hay principios generales del derecho "que si bien nacieron en el derecho civil, son actualmente parte del derecho administrativo, con matices, por caso, el principio de buena fe, el de los actos propios, el de enriquecimiento sin causa" (3) .-

En otro plano del debate, planteamos también que la financiación de las obligaciones previsionales nacionales mediante la retención por el Estado federal del quince por ciento de la masa coparticipable que les corresponde a las Provincias, quienes gestionan por sí mismas con sus propios recursos los sistemas jubilatorios locales, violenta los criterios objetivos y equitativos de distribución de tales fondos (artículo 75 inciso segundo de la Constitución nacional), toda vez que, en primer lugar, el reparto de los recursos tiene una vinculación directa con las competencias, servicios y funciones que cada jurisdicción tiene a su cargo; y, en segundo término, que no hay criterio de justicia distributiva alguno que sea racionalmente plausible cuando se produce una apropiación de fondos de las provincias que se empobrecen cada vez más, mientras el gobierno central financia con ellos programas que nada tienen que ver con el sistema previsional.-

Resulta ilustrador el análisis de María Angélica Gelli de la Ley N° 24.130, en relación, precisamente, con el artículo 75 inciso 2° y el 128 de la Carta Magna:

"De ese modo, el gobierno central alineaba a las provincias detrás de sus política públicas al mismo tiempo que les aplicaba un torniquete financiero, por medio de la autorización que los entes locales concedieron al Estado nacional para que éste retuviera un 15 %, más una suma fija, de la masa de impuestos coparticipables, con destino - el quince por ciento de ese monto - a la atención del pago de las obligaciones provisionales nacionales..." (4) .-

Va de suyo que una política de "alinear a las provincias" importa un deterioro del sistema político democrático y republicano (del cual hay lamentables ejemplos recientes) y, sobre todo, un quiebre de las autonomías locales que arrasa con el régimen federal.-

Como último punto se aclara que no se nos escapa que el debate no se ha de agotar en la especie, en tanto se abre una discusión sobre todo el sistema de coparticipación federal de impuestos en el ámbito de nuestra Constitución Nacional.-

Pero en este caso concreto en el que propiciamos el presente proyecto de ley, se trata de la discusión sobre la pertinencia de retenciones que efectúa el Estado Nacional de fondos líquidos provenientes de impuestos que corresponden a las provincias en razón de un pacto fiscal cuya base fáctica o plataforma de hecho, reiteramos, ha devenido abstracta por una decisión del propio gobierno nacional, y consecuentemente, una disputa sobre la devolución a las provincias de los mencionados fondos que comportan una cifra multimillonaria que se traducirá en mayores presupuestos para los servicios esenciales de salud pública, educación, seguridad y justicia de cada provincia.-

Por todo ello, y siguiendo una política netamente federal y solidaria, es que apelamos a los mismos valores por parte de los representantes de todas las provincias y, a tal fin, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.-