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PROYECTO DE TP
Expediente 6170-D-2010
Sumario: MODIFICACION A LA LEY 24660, SOBRE EJECUCION DE LA PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD: INCORPORACION DE CAPITULO XV BIS TITULADO "CONTROL Y GESTION DE LA CAPACIDAD DE ALOJAMIENTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS".
Fecha: 24/08/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 118
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTÍCULO 1. Incorpórese a la Ley de
Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad (Ley 24.660) el Capítulo XV bis, que
será titulado "Control y gestión de la capacidad de alojamiento de los
establecimientos"
ARTÍCULO 2. Incorpórese a la ley
24.660 como art. 196 (1), en el capítulo XV bis, el siguiente texto que será titulado
"Información sobre capacidad de alojamiento y nivel de ocupación":
El Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos tendrá a su cargo:
a) Determinar semestralmente la
capacidad de alojamiento de cada uno de los establecimientos del Servicio
Penitenciario Federal, así como de todo otro establecimiento utilizado para alojar a
personas privadas de su libertad a disposición de una autoridad nacional. Cuando el
establecimiento esté dividido en pabellones o sectores, la información, además,
deberá estar desagregada respecto de cada uno de ellos. En todos los casos, la
determinación de la capacidad de alojamiento de un establecimiento debe
contemplar el espacio, las prestaciones y las condiciones mínimas para la completa
satisfacción de todos los fines de esta ley y de los compromisos internacionales en
la materia.
b) Establecer un sistema de
información confiable, accesible y actual, sobre el nivel de ocupación diario de cada
establecimiento y mantener un adecuado registro de sus variaciones.
c) Autorizar las modificaciones de todo
establecimiento destinado a personas privadas de su libertad, cuando ello implique
un aumento o disminución de su capacidad de alojamiento.
d) Garantizar el acceso de toda
persona interesada a la información detallada en los incisos anteriores así como el
acceso de la Procuración Penitenciaria de la Nación, de organizaciones no
gubernamentales interesadas en el tema, y de abogados y funcionarios a todo
establecimiento dependiente a fin de que puedan revisar la capacidad de
alojamiento y la tasa de ocupación.
ARTÍCULO 3. Incorpórese a la ley
24.660 como art. 196 (2), en el capítulo XV bis, el siguiente texto que será titulado
"Observaciones":
Las personas privadas de su libertad,
sus abogados, y las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de
los derechos de las personas privadas de su libertad podrán observar los datos
acerca del número de plazas de un establecimiento, o su tasa de ocupación,
individual o colectivamente, o requerir se complete la información que no satisfaga
los requisitos del artículo anterior. Las observaciones deberán ser respondidas
fundadamente.
ARTÍCULO 4º. Incorpórese a la ley
24.660 como art. 196 (3), en el capítulo XV bis, el siguiente texto que será titulado
"Prevención de situaciones de excepción":
Cuando la ocupación de cualquier
establecimiento, dependa o no del Servicio Penitenciario Federal, sobrepase el
90%, de su capacidad, su máximo responsable deberá poner en conocimiento de la
situación al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación en
el plazo improrrogable de 24 horas.
El Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos deberá articular todos los medios a su alcance a fin de evitar
que se sobrepase el límite máximo de ocupación de un establecimiento.
Entre las medidas a adoptar
deberá:
a. Informar inmediatamente de la
situación a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a la Defensoría General de la
Nación, a la Procuración General de la Nación, a la Procuración Penitenciaria de la
Nación y a los Colegios Públicos de Abogados de todas las jurisdicciones.
b. Elaborar y ejecutar un programa de
prevención de la superpoblación, a fin de evitar el alojamiento por encima de la
capacidad admitida. Dicho programa podrá autorizar, excepcionalmente, y por
resolución fundada del Ministro, la reducción en hasta un 25 por ciento de todos
los plazos previstos para las distintas fases del régimen de progresividad de la pena
privativa de la libertad.
c. Analizar y eventualmente impulsar
la solicitud de indultos, conmutaciones de penas y requisitorias judiciales de
libertad, o de medidas alternativas a la pena de prisión o la prisión preventiva. A tal
fin, se considerará especialmente la situación de internas embarazadas o de
internos e internas con hijos menores de edad o personas valetudinarias a su
cargo; de internos cuyo tratamiento médico no pueda ser afrontado en forma
adecuada por la administración penitenciaria; o con alguna discapacidad; o que
hayan sido víctimas de una agresión grave e injustificada durante su encierro; o que
registren una opinión favorable del organismo técnico criminológico. En todos los
casos, el organismo técnico criminológico deberá expedirse sobre la medida
aplicable al caso.
ARTÍCULO 5º. Incorpórese a la ley
24.660 como art. 196 (4), en el capítulo XV bis, el siguiente texto que será titulado
"Intervención judicial en situaciones de excepción":
Cuando el alojamiento por encima de la
capacidad de alojamiento no haya podido evitarse, el Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos elevará de manera urgente a la Cámara Nacional
de Casación Penal un informe sobre todo lo actuado, indicando además:
1. La capacidad de alojamiento
y tasa de ocupación actual de los establecimientos.
2. Una nómina de internos
conforme a los criterios del art. 196 (3).
3. Las medidas pendientes, el
plan de acción y el estado de las acciones en curso.
La Cámara Nacional de Casación Penal,
supervisará a partir de la recepción del informe el cumplimiento del plan elaborado
por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. El tribunal podrá
ordenar la enmienda al plan y exigirá su cumplimiento por parte del Poder
Ejecutivo, hasta que los establecimientos recuperen su capacidad operativa
normal.
La Cámara de Casación Penal tramitará
las acciones utilizando supletoriamente las reglas del Código Procesal Penal de la
Nación y la Ley de Hábeas Corpus, podrá ordenar la producción de pruebas, e
aplicar las sanciones necesarias para el adecuado trámite del proceso.
La Cámara, además deberá adoptar
todas las medidas pertinentes dentro de su propia esfera de competencia y podrá,
excepcionalmente y ante el infructuoso agotamiento de las demás vías, ordenar la
sujeción a medidas alternativas o disponer la libertad de detenidos alojados a
disposición de otros tribunales.
ARTICULO 6°: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La superpoblación penal es una
deficiencia tan largamente denunciada como conocida de nuestro sistema penal.
La cuestión, sin embargo, no ha recibido aún adecuado tratamiento legislativo. Sin
perjuicio de las muchas normas que consagran límites a las posibilidades de
encarcelamiento y condiciones mínimas de ejecución, los hechos demuestran que
los mecanismos de remediación con que contamos no son eficientes.
Recientemente, tanto el Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas, como la Relatoría sobre Personas Privadas
de su Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han resaltado
los problemas que el Estado argentino enfrenta para asegurar el pleno respeto de
los derechos humanos en los ámbitos de encierro.
Basta con recordar, como es conocido,
que el fenómeno de la superpoblación está asociado a muchas de las
consecuencias menos deseables del funcionamiento del sistema pena, desde el
incremento de las muertes y lesiones muros adentro, hasta el posible incremento
de la reiteración delictual, o la inseguridad.
El proyecto que se presenta amplía el
esquema de la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad, 24.660, y por
extensión abarca también la situación de los procesados, a fin de dotar a nuestro
sistema legal de herramientas más precisas que guíen la intervención y direccionen
las políticas públicas para que la prisión se ajuste al programa constitucional que
exige cárceles sanas y limpias para garantizar la seguridad y la reinserción de los
detenidos.
La reforma de ley propuesta, entonces,
pretende, atacar un problema gravísimo que afecta no sólo a los internos, sino que
horada la legitimidad penal del Estado y compromete la función cautelar o
resocializadora del encierro. La propuesta, cubre un vacío legal e intenta ordenar
las acciones estatales para la prevención y el remedio de las situaciones de
superpoblación.
El proyecto avanza en cuatro
direcciones:
a. Información y formalización
de la determinación de la capacidad de alojamiento
En primer lugar, la ley cubre una
falencia y define que el cupo penitenciario no es sólo el espacio físico mínimo
indispensable para la supervivencia, sino el conjunto de condiciones y prestaciones
estatales para que la medida de encierro en efecto pueda cumplir su función de un
modo pleno y sin lesión de los derechos de la persona afectada. Por decirlo de
modo directo y sin necesidad de crear casos hipotéticos, el atajo de agregar una
segunda cama en una celda no duplica la capacidad de alojamiento del lugar, si no
están duplicados también los demás servicios y prestaciones que hacen a la
habitabilidad del lugar -v.gr. calefacción, sanitarios, espacios de aire y luz,
ventilación, etc.
El texto propuesto incluso invita a ser
exigentes en cuanto a las condiciones que el lugar debe ofrecer en términos de
ejecución de la pena o de una medida cautelar. El sistema penal no agota su misión
en la privación de la libertad. La ley argentina pide bastante más de las
instituciones penales y si hoy existe la generalizada sensación de un fracaso
penitenciario, por ejemplo, por la condición criminógena que la prisión tiene, ello
se debe en parte a que, en sus manifestaciones concretas, la cárcel provoca
consecuencias dañosas, no sólo sobre los internos, sino también sobre la sociedad
que recibe en su seno a las personas que sufrieron el encierro de ese modo.
Nuestra propuesta fija la obligación de
la autoridad de aplicación de censar los establecimientos conforme a un estándar
de alojamiento legal y de producir información relevante y actualizada,
indispensable para la gestión de la población pena, la función legislativa y la
judicial; en fin, para un diseño serio de la política criminal.
b. Transparencia y control
El segundo eje del proyecto es dar a
toda esa información un carácter transparente, que permita su discusión. El
principio elemental en juego es el control republicano de uno de los aspectos más
complejos del estado de derecho: el modo y las condiciones concretas en que el
Estado ejecuta el encierro de sus habitantes.
Nuevamente, la ley suple una carencia,
al hacer expresa la publicidad de la información y al asegurar la posibilidad de un
diálogo serio y fundado acerca de la forma concreta del encierro en nuestro país.
La capacidad de alojamiento, las condiciones carcelarias y la tasa real de ocupación,
lejos de ser aspectos oscuros del sistema penal, o cuestiones menores sólo
accesibles a los técnicos, deben estar en el foco de la discusión pública y del control
ciudadano. Sólo así podremos definir con madurez los cambios y reformas
necesarios del sistema penal, evaluar los avances y retrocesos, controlar el destino
de los fondos públicos destinados a la gestión penitenciaria y hacer más eficiente la
persecución penal.
c. Prevención
La reforma propuesta prevé en tercer
lugar un sistema de alerta temprana para que la situación de superpoblación no
sea tratada sólo cuando ya es inevitable u ocurre de hecho. Otra vez aquí, la ley
intenta promover una gestión responsable del recurso penal, de modo de
administrar cuidadosamente el encierro y anticipar los problemas. Estimar y prever
la demanda de un servicio es algo común y normal, imprescindible diríamos, en
muchos otros ámbitos. Inexplicablemente la regla entre nosotros parece excluir la
cuestión como preocupación central del sistema penal. La reforma, frente a ello,
intenta modificar ese paradigma, desnaturalizar la superpoblación y prevenirla y
gestionarla como una situación excepcional y gravísima, que debe ser severamente
considerada como tal.
d. Remedio y control
judicial
Finalmente, el cuarto eje de la iniciativa
es proponer una herramienta legal para el remedio de la situación una vez que ella
no ha podido evitarse, previendo, además un activo control jurisdiccional.
La reforma busca poner
en foco la necesidad de un procedimiento de remediación que no naturalice la
excepción y que gestione, a través de un procedimiento ordenado, informado e
integral, la solución de un cuadro excepcional y el establecimiento de reglas para su
no repetición. La experiencia judicial en casos como Verbitsky ante la Corte
Suprema, ha sido errática y todavía debe evaluarse. La propuesta intenta
aprovechar las lecciones aprehendidas de esa experiencia y de otras y trata de
cristalizar algunas propuestas marco, para que se encaucen los procesos de
solución, sin congelar la creatividad y el necesario diálogo político que
necesariamente deben acompañar la solución de conflictos estructurales. El papel
que la ley asigna a los jueces, creemos, toma lo positivo del camino andado,
clarifica algunas atribuciones a fin de dar mayor orden y certeza al trámite y deja
un espacio suficientemente amplio para capitalizar nuevas y mejores ideas.
Experiencias similares a nivel
internacional
La ley 17.897 de la República Oriental
del Uruguay estableció un régimen excepcional de libertad anticipada y provisional
para solucionar el problema de superpoblación carcelaria, que fue aplicado por
única vez, a parte de las personas que se encontraban privadas de su libertad (1) al
1 de marzo de 2005.
Esta ley fijó diferentes pautas, según se
tratare de condenados o procesados, para que los jueces otorguen la libertad de
oficio, sin exigir ningún requisito adicional dentro de un plazo de 60 días. En el caso
de los condenados, se autorizó a otorgar la libertad anticipada a todos aquellos que
hubieren cumplido las dos terceras partes de una pena superior a los tres años o la
mitad de una condena inferior a ese monto. El régimen aplicable a los procesados
para obtener la libertad provisional es idéntico al de los condenados, pero ante la
inexistencia de condena se utilizan distintos parámetros de acuerdo a la situación
procesal del imputado (2) .
Los condenados y los procesados que
obtuvieron la libertad quedaron sujetos a la supervisión del Patronato de
Encarcelados y Liberados, que estaba obligado a comunicar cualquier
incumplimiento a la justicia para que se le revocara el beneficio y se reintegrara al
establecimiento donde se encontraba detenido, sin más trámite y sin que se le
compute como pena el tiempo de libertad bajo vigilancia.
Esta medida fue complementada con
modificaciones a los regímenes de medidas de seguridad, prisión domiciliaria,
redención de pena por trabajo o estudio, libertad condicional, transitoria y
anticipada, que claramente apuntan a evitar que la situación de saturación de las
cárceles se repita.
Por todo ello, invitamos a los colegas a
acompañar esta propuesta.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| LANCETA, RUBEN ORFEL | BUENOS AIRES | UCR |
| ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | GEN |
| IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
| VEGA, JUAN CARLOS | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| PARADA, LILIANA BEATRIZ | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| TUNESSI, JUAN PEDRO | BUENOS AIRES | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| ALBRIEU, OSCAR EDMUNDO NICOLAS | RIO NEGRO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| ALVAREZ, ELSA MARIA | SANTA CRUZ | UCR |
| YOMA, JORGE RAUL | LA RIOJA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO YOMA (A SUS ANTECEDENTES) | 13/10/2010 |