El Senado y Cámara de Diputados...

Articulo 1: Derogase el artículo 2 de la ley 18.226.

Artículo 2: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Antes de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, la Carta Magna del País prohibía la Delegación Legislativa. Ello generó que la jurisprudencia de la Corte Suprema, en una línea jurisprudencial que arranca en el caso Delfino (ver Fallos 148:432) de 1927 y llega hasta el caso Cocchia de 1993 (Fallos 316:1319), intentara convalidar la constitucionalidad de los reglamentos delegados, encuadrándolos en el marco de los reglamentos ejecutivos, elaborando para ello la amplia doctrina de la delegación impropia.

Así la mayoría de "Cocchia" produjo, al decir del conocido jurista Netor Sagues, el último intento de dar algún barniz de constitucionalidad formal a la prácticamente consumada delegación de atribuciones parlamentarias en el Presidente.

Por ello, durante la reforma constitucional del año 1994 hubo dos campos de decisión y debate: por un lado el llamado "Núcleo de Coincidencias Básicas" producto de un acuerdo entre el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical que se votaba a libro cerrado y en forma conjunta y que incluía todas las normas referidas a la parte orgánica de la Constitución con exclusión del federalismo; el otro ámbito era todos los temas excluidos del Núcleo y donde había total libertad de debate y votación norma por norma. La discusión sobre facultades delegadas se enmarco en el primer campo de discusión.

En este sentido, Elisa Carrio, presidenta de nuestro bloque legislativo, en su rol de convencional constituyente dijo: "La transferencia de atribuciones al Poder Ejecutivo surgió en el marco del Estado social de Derecho, para que aquel pudiera avanzar en el desarrollo del Estado social. A partir de allí se comenzó a justificar la transferencia de competencias legislativas en los órganos ejecutivos (...) Pero este no es el mismo momento, entonces me pregunto si no estaremos transfiriendo competencias para regresar del Estado social, es decir transfiriendo competencias a burocracias técnicas para no avanzar en el Estado social sino en lo que los españoles llaman delegación secundaria regresiva, que implica retroceder hacia el Estado mínimo. ¿Qué impacto puede tener en la propia concepción del Estado social y de la democracia? Dejo entonces planteada mi preocupación al respecto".

Así es que entendemos que el Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo bajo pena de nulidad. Esta facultad recae, exclusivamente, en el Congreso de la Nación. Es decir que, únicamente cuando éste no pueda cumplir su función, o cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible el abordaje de situaciones de extrema gravedad a través de su actuación, el Poder Ejecutivo podría excepcionalmente, y sujeto a convalidación por el Congreso, emitir decretos de carácter legislativo.

Esta postura se ratificó en la reforma de la constitución en su art. 99 inc.3 donde estableció que el Poder Ejecutivo participa de la formación de las leyes con arreglo a la constitución, las promulga y las hace publicar. Sin embargo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insalvable emitir DISPOSICIONES DE CARÁCTER LEGISLATIVO, y sólo puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia cuando circunstancias EXCEPCIONALES hicieran imposible seguir el trámite ordinario previsto por la Constitución y no se trate de materia Penal, Tributaria, Electoral o el régimen de partidos políticos. Dicho artículo debe interpretarse junto al artículo 76 que incorporó en forma explícita los decretos delegados, al establecer la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública.

A este nuevo artículo 76 de la Constitución Nacional, los convencionales constituyentes le adicionaron la disposición transitoria octava que dispuso: "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley".

Está claro que la citada cláusula transitoria octava determinó la sanción de caducidad por imperio constitucional de todas las Leyes delegantes y delegadas a los cinco años, salvo que por Ley el Congreso se ratificara adecuándola al Artículo 76. Todos los juristas cuestionaron la cláusula transitoria octava por su ambigüedad, ya que la norma no distinguía entre delegante y delegada, no hablaba de la legislación secundaria o subdelegada.

Cuando en el año 1999 el Congreso, que fue negligente a la hora de encarar este trabajo, tomó conciencia -como así también el Poder Ejecutivo- que gran parte de la normativa vigente caducaba y no había tiempo para la ratificación por Ley, adopta una decisión de emergencia que, sin embargo, dividió a Senadores y Diputados. El texto de la primera Ley, (25.148) corresponde al texto sancionado por la Honorable Cámara de Senadores y votado con dos tercios en su insistencia final, dado que la Cámara de Diputados había modificado el texto también con dos tercios.

Ante el vencimiento del plazo de tres años por el que había sido dictada la ley 25148 y sin que se haya resuelto la cuestión de fondo, el Congreso determinó establecer otra prórroga por medio de la ley 25.645.Estas sucesivas normas no hicieron más que prorrogar una y otra vez la facultad de que el Poder Ejecutivo siga atribuyéndose facultades Legislativas, menoscabando así la División de Poderes en nuestro país. Vencida esta norma, y sin novedad alguna, se dictó la ley 25.918, luego la 26.135 del año 2006 y, por último, en el año 2009, la que lleva el Nro. 26519.-

El art. 1 de esta norma, publicada en el Boletín Oficial el día 24 de Agosto del 2009, dispone: "Sin perjuicio de la facultad derogatoria del Poder Legislativo nacional, ratificase en el Poder Ejecutivo nacional, a partir del 24 de agosto de 2009, por el plazo de un (1) año, y con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el Poder Legislativo nacional, la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento, el titular del Poder Ejecutivo nacional y el Jefe de Gabinete de Ministros ejercerán exclusivamente las facultades delegadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 100, incisos 4 y 12, de la Constitución Nacional y la Ley 26.122. En cada caso, deberá citarse la norma jurídica en la cual se enmarca la delegación legislativa, determinando número de ley y artículo."

Es decir que por aplicación de éste artículo, las normas que delegaron en el Poder Ejecutivo Nacional ciertas facultades legislativas por el plazo de un año, el que se vencerá indefectiblemente el 24 de agosto del año en curso, son las que cumplan con los siguientes requisitos:

1. que hayan sido emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994;

2. que las normas delegantes hayan delegado facultades para legislar sobre materias delegadas de administración o sobre situaciones de emergencia pública;

3. que el Congreso haya fijado las bases de la delegación en cuestión.

La misma norma, en su artículo 2° estableció la creación de una Comisión Bicameral Especial, integrada por ocho (8) Diputados y ocho (8) senadores elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación, cuya misión prevista en el artículo 3°, fue la de "revisar, estudiar, compilar y analizar la totalidad de la legislación delegante preexistente en virtud de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional con la finalidad de elevar a conocimiento del Presidente de cada cámara un informe final conteniendo conclusiones idóneas. Dicho objetivo fue cumplido dentro del plazo de los 240 días tal como había sido dispuesto, logrando su cometido con la asistencia de los Servicios Jurídicos de la Procuración del Tesoro de la Nación y de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, la Dirección de Información Parlamentaria y el Sistema Argentino de Informática Jurídica.

En el informe presentado por nuestro bloque, entendimos que el punto central del tema a dilucidar por la Comisión, debía circunscribirse a establecer si estas sucesivas prórrogas de delegación legislativas son o no Constitucionales, anticipando nuestro criterio en el sentido que no se ajustan a la Constitución. Es por ello que sostuvimos que las facultades legislativas deben volver al Congreso de la Nación Argentina, de donde nunca debieran haber salido, pues ha finalizado el plazo que tenía el Poder Ejecutivo para dictar normas como si fuera el Congreso de la Nación.

En este sentido, entendemos que tampoco es aceptable que se siga aprobando "en bloque" la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional, como se hizo en las sucesivas normas dictadas desde 1999 y hasta el 2006 (confr. artículos 3 Leyes 25148, 25645, 25918 y 26135), pues no es necesario efectuar un profundo análisis para advertir las negativas consecuencias que dicha aprobación sistemática tiene sobre la integridad de nuestro sistema institucional vigente, no justificándose en forma alguna la violación de las garantías y derechos consagrados en el texto constitucional.

Como forma de afianzar nuestro criterio, la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación volvió a expresarse el 15 de Junio del año en curso, sobre la delegación de facultades en Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) C/ Intercorp S.R.L. S/ Ejecución Fiscal. El caso gira en torno a las modificaciones que la ley 25.239 introdujo a la que lleva el número 11683, al facultar a la AFIP a decretar y trabar por sí, medidas precautorias sobre bienes del responsable ejecutado, con el solo recaudo de informar al Juez asignado. La Corte adoptó una visión restrictiva al sentar la inadmisibilidad de la delegación, en cabeza del Fisco Nacional, declarando la Inconstitucionalidad de la norma que le atribuía facultades que hacen a la esencia de la función Judicial (confr. Considerando 11 del fallo mencionado).

Asimismo, en razón de lo hasta aquí expuesto, corresponde decir que la facultad conferida en la redacción original del art. 2 de la Ley 18.226, no se encontraba enmarcada dentro de los supuestos contenidos en el Art. 76 de nuestra Constitución Nacional. Esto es, la posibilidad de legislar en materia determinada de administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

Por otra parte, no se debe soslayar que la forma de gobierno federal está basada en la división del poder entre el gobierno federal y los gobiernos locales, conservando las provincias "todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal" (Constitución Nacional, Art. 121). Así como tampoco debe obviarse, el reconocimiento de autonomía, con facultades propias de legislación y jurisdicción, a la Ciudad de Buenos Aires posterior a la Reforma Constitucional de 1994 (Constitución Nacional, Art. 129).

Esta forma de gobierno permite el control y la cooperación recíproca entre las provincias y el gobierno federal, evitando la concentración de poder a través de su descentralización.

En él, coexisten dos clases de gobierno: el nacional o federal, soberano, cuya jurisdicción abarca todo el territorio de la Nación, y los gobiernos locales, autónomos en el establecimiento de sus instituciones y sus constituciones locales, cuyas jurisdicciones abarcan exclusivamente sus respectivos territorios.

Cabe consignar que si bien en esta oportunidad estamos planteando derogar los artículos con facultades delegadas, reconocemos la necesidad de comenzar un trabajo que permita impulsar una reforma integral de esta Ley.

Como correlato de ello, teniendo en miras la magnitud y volumen de dinero manejada por el juego en nuestro país, a fin de evitar conflictos de jurisdicción y aprovechamiento indebido, lograr asimismo un control exhaustivo y coordinado, el óptimo y efectivo vuelco del producido del juego a programas sociales que aseguren una redistribución basada en criterios objetivos, equitativos y solidarios, se vuelve ineludible librar un debate profundo acerca de una Ley Federal de Juegos.

Por todo lo expuesto, entendemos que este proyecto en cuestión que modifica la ley 18.226 tiene como objetivo adecuar a la Constitución una situación pasible de ser declarada inconstitucional y que se funda en el mandato que nuestra Constitución Nacional le dio a este Honorable Congreso de la Nación.