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PROYECTO DE TP


Expediente 6146-D-2009
Sumario: ESTABLECER QUE EL SALDO TOTAL DE LO RECAUDADO EN VIRTUD DE LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS SE DISTRIBUYA ENTRE LAS JURISDICCIONES Y LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES DE ACUERDO A LO ESTABLECIDO EN LA LEY 23548 (REGIMEN TRANSITORIO DE DISTRIBUCION ENTRE LA NACION Y LA PROVINCIAS) Y DEL DECRETO 705/03
Fecha: 29/12/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 178
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- El saldo total recaudado en virtud de lo establecido por el por inciso d) del artículo 3° de la ley 23.548 se distribuye entre el conjunto de las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a las disposiciones del artículo 4° de la Ley N° 23.548 y del decreto 705/03 o la normativa que en el futuro las reemplace.
Artículo 2°.- La distribución a que refiere el artículo 1° de la presente ley se realiza, en forma automática, al finalizar cada ejercicio fiscal.
Artículo 3°.- De Forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


En su diseño constitucional la República Argentina adopta la forma de estado federal, admitiendo de esa forma la coexistencia de dos centros de poder ejercidos; uno por las provincias y otro por el estado Nacional a los que, mediante la reforma constitucional de 1994, se agrega el reconocimiento de las autonomías municipales.
En "las ecuaciones de poder entre el Gobierno Federal y los provinciales se concretan, además, con un reparto de competencias: poderes exclusivos de las provincias, poderes concurrentes, poderes prohibidos para la Nación y prohibidos para las provincias. Los poderes no otorgados por la constitución de la Nación, pertenecen a las provincias" (1)
Ambos centros de poder, tienen facultades tributarias a los fines de proveer los recursos necesarios para satisfacer las necesidades que les corresponden en orden a las competencias que a cada uno se asigna.
De acuerdo con la opinión de autores como Sagüés, el sistema federal originariamente esbozado por la constitución Nacional de 1853 ha sufrido grandes desequilibrios, a favor del Gobierno federal y en desmedro de las provincias.
Entre otras causas de la desfederalización Saravia Frias señala la existencia de una práctica consolidada consistente en otorgar "fenomenales sumas de dineros públicos por fuera de la asignación contenida en la Ley de Presupuesto -en cuya elaboración se garantiza al menos cierto respeto a la voluntad de las Provincias expresada a través de sus legisladores-". En ese sentido el autor sostiene que "para que el federalismo deje de ser una mera expresión de deseos, se debe aprobar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, en el que se reconozca de manera justa y respetuosa los derechos de las Provincias". De esa forma insiste en que debe suplantarse el actual mecanismo por "un sistema que reconozca lo que a cada Provincia le corresponde como entidad preexistente a la Nación, y respetando la pauta orientadora contenida en la Constitución Nacional que contempla criterios objetivos de reparto, siendo equitativa, solidaria y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2)" (2) .
La coparticipación de Impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobiernos inferiores en un sistema federal. Nuestro régimen de coparticipación tiene antecedentes anteriores a su reconocimiento constitucional. En ese orden puede mencionarse la ley 14.390 que estableció un sistema de coparticipación propiamente dicho luego seguida de varias leyes hasta la sanción de la ley 20.221 de 1975 y la última ley 23.548 vigente desde 1988.
Según Palacio, "los fundamentos de la Coparticipación Federal se encuentran en reglar y distribuir armónicamente la relación financiera proveniente del poder de imposición entre el Estado Federal y cada una de las jurisdicciones locales que componen la Nación. Se puede entender entonces, como un sistema de centralización de la recaudación tributaria y distribución de recursos fiscales entre la Nación y las Provincias" (3) .
Sin embargo la coparticipación, como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo neoliberal que propugnó una mayor eficiencia en el gasto, procurando la descentralización de las funciones del Estado y produciendo como consecuencia que las Provincias no tengan independencia económica y por lo tanto poniéndolas en una situación de subordinación en relación al Estado Federal. Así, las jurisdicciones provinciales dependen mayormente de la coparticipación federal para solventar sus gastos y muchas veces ni siquiera ello es suficiente.
Por otra parte a lo largo del tiempo, el régimen de coparticipación ha sido desfinanciado en perjuicio de las jurisdicciones provinciales en forma sistemática.
En este sentido, Palacio señala que las sucesivas reformas que se aplicaron sobre el sistema de distribución de impuestos federales, ocasionó que parte de la recaudación de los impuestos que eran coparticipables se vean disminuídas por las importantes detracciones a favor de la nación. Es decir que del 100% de la coparticipación a las Provincias se fueron quitando porcentajes que beneficiaron directamente al poder central.
Así, del Impuesto al Valor Agregado, se sustrajo un 11% para el régimen previsional; del Impuesto a los bienes personales se sustrajo una parte para financiar el sistema previsional; del Impuesto a las Ganancias, sólo es coparticipable el 64%, el 20% se destina a Seguridad Social de la Nación y el 10% al Fondo de Reparación Histórica del conurbano de la Pcia de Buenos Aires; del Impuesto a los Combustibles, la Nación retiene el 34%, el 42% FONAVI,y 24% asignación específica.
Por otra parte, durante la década del 90, con los sucesivos pactos fiscales, se otorgaron nuevas competencias a las provincias sin la debida asignación de los recursos necesarios para hacer frente a los mismos en el largo plazo.
Mediante la descentralizaron de los servicios públicos llevadas a cabo durante los años 90, se traspasó la educación secundaria y la salud pública. También se dejó en manos de las provincias los programas sociales sin la correspondiente transferencia de fondos.
En Agosto de 1992 se firmó el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" por el cual las Pcias cedieron el 15% de la masa coparticipable para el Sistema de Seguridad Social y una cantidad fija mensual de $ 43.800.000 del total de la masa coparticipable para el "Fondo para Desequilibrios Fiscales" mientras que la Nación únicamente se comprometió a transferir a las provincias que acordaran, una cantidad mínima de $725.000.000 mensuales hasta diciembre del año 1993.
Mediante el Pacto Fiscal II, llamado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", las Provincias se comprometieron a derogar sus impuestos de sellos, algunos impuestos provinciales específicos a la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios, los gravámenes a intereses a plazo fijo y caja de ahorros y modificar el impuesto a los ingresos brutos sustituyéndolo por un impuesto general al consumo. Asimismo se obligaron a privatizar los servicios provinciales.
Todas estas reformas al sistema de distribución primaria y secundaria de impuestos, así como los compromisos asumidos por las provincias en lo relativo a los impuestos que a ellas les corresponde fijar, afectaron gravemente los recursos provinciales y contribuyeron a la desfinanciación de las mismas.
Como resultado, las provincias necesitan constante asistencia por parte de la nación.
El actual régimen de coparticipación federal de impuestos se rige por lo dispuesto en el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional y la Ley 23.548, que por falta de la sanción de una nueva legislación en la atería se vio prorrogada hasta la actualidad en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la misma ya que prevé su renovación automática hasta tanto no se apruebe un nuevo régimen sustitutivo.
La ley 23.548 establece una distribución primaria de la recaudación coparticipable establecida de la siguiente forma entre la Nación y las Provincias:
1- El 42,34% a la Nación
2- El 54,66% a las Provincias.
3- El 2% destinado al recupero de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
4- El 1% para fondos de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
En una distribución secundaria, el artículo 4° de la ley establece que el 54,66% que le corresponde a las Provincias se distribuye de la siguiente forma:
Buenos Aires 19,93%; Catamarca 2,86%; Córdoba 9,22%; Corrientes 3,86%, Chaco 5,18%; Chubut 1,38%; Entre Ríos 5,07%; Formosa 3,78%; Jujuy 2,95%; La Pampa 1,95%; La Rioja 2,15%; Mendoza 4,33%; Misiones 3,43%; Neuquén 1,54%; Rio Negro 2,62%; Salta 3,98%; San Juan 3,51%; San Luis 2,37%; Santa Cruz 1,38%; Santa Fe 9,28%; Santiago del Estero 4,29% y Tucumán 4,94%.
Por otra parte, se estableció mediante el decreto N° 705/03 que del total recaudado por la Nación, se transfiere a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1,40% del (este porcentaje no se calcula sobre la porción de la Nación, 42,34%, sino sobre el total recaudado).
Los fondos en concepto de Aportes al Tesoro de la Nación (ATN) fueron creados para atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros en las Provincias y el manejo de los mismos corresponde al Ministro del Interior.
Esos fondos están compuestos por aportes de todas las jurisdicciones de el uno por ciento (1%) de la masa coparticipable prevista por la Ley Convenio 23.548, sus complementarias y modificatorias, con un dos por ciento (2%) del producido de la Ley de Impuesto a las Ganancias y con la suma fija de veinte millones de pesos ($ 20.000.000) -en estos dos últimos conceptos conforme el texto del artículo 104 de la ley del Impuesto a las Ganancias como un "refuerzo de la Cuenta Especial 550 Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias"-, y con el uno por ciento (1%) del noventa por ciento (90%) del producido del Impuesto a los Bienes Personales. (4)
De acuerdo con el artículo 1 de la Resolución de la Comisión federal de impuestos N° 034/2006 se ha interpretado que el fondo de ATN tiene por único destinatario a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Según estimaciones oficiales el fondo de ATN estaría compuesto por una suma equivalente a los $ 9000.000.000.
Sin embargo, y pese a la difícil situación que atraviesan las provincias en materia financiera, desde el Ministerio del Interior no se asiste a todas las jurisdicciones.
Para concluir con este panorama, el estado nacional que por una parte niega a las provincias la ayuda financiera con los fondos destinados específicamente a hacer frente a los desequilibrios financieros, por otra parte recurre a esos mismos fondos en forma gratuita. Y en este punto es necesario indicar que, en las asistencias se realizan a las jurisdicciones con esos mismos recursos, la nación siempre ha establecido la devolución de los mismos con intereses y con afectación de recursos coparticipables perteneciente a la provincia asistida.
Así, se emitió el decreto N° 1837/09 que se funda en la necesidad de "disponer con carácter transitorio y limitado a ciertos casos, la constitución de aplicaciones financieras por parte de Jurisdicciones y Entidades de la Administración Pública Nacional, para financiar gastos del Presupuesto Nacional a cargo del Tesoro Nacional".
Y en ese camino, se emitió la Resolución conjunta de la Secretaría de Hacienda y Secretaría de Finanzas N° 318/2009 y 95/2009 fundada en el art. 37 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2005), que faculta al Poder Ejecutivo a disponer la constitución de aplicaciones financieras a título gratuito por parte de las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Pública Nacional a favor del Tesoro Nacional, con la finalidad de atender el financiamiento de sus gastos. De esa forma se autorizó a suscribir un pagaré del Gobierno Nacional, a ser suscripto por la Jurisdicción 30 - MINISTERIO DEL INTERIOR - Servicio Administrativo Financiero 325, Fuente Financiera 13, en fecha 18 de diciembre de 2009 y con fecha de vencimiento 18 de marzo de 2010 por un monto total de pesos valor nominal nueve mil millones (V.N. $ 9.000.000.000).
En resumidas cuentas, el mismo estado nacional que mantiene a las provincias en una situación de desfinanciamiento profundo y no les permite cumplir con sus fines, utiliza los fondos destinados a las provincias y en forma gratuita.
Por esas razones consideramos importante poner atención en la asignación de mayores recursos a las provincias por medio de la distribución en forma equitativa de los fondos que componen los Aportes al Tesoro de la Nación dispuesto por el art. 3 de la ley 23.548.
La distribución es posible ya que, según las resoluciones interpretativas de la Comisión Federal de Impuestos, las beneficiarias del Fondo son las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo debe tenerse especialmente en cuenta que la misma resolución N° 0034/2006 CFI establece en el artículo 1 inciso i) que "para el supuesto de no distribuirse el total del Fondo en el ejercicio de que se trate, el remanente debe ser trasladado al ejercicio siguiente pero siempre como reserva del mismo, salvo que, por las leyes que corresponda, se resolviera expresamente que todos los recursos asignados deben ser distribuidos en el ejercicio en que se integran".
Precisamente este es el marco jurídico que pretendemos crear por medio del presente proyecto de ley, es decir, un sistema de distribución que funcione automáticamente a la finalización de todos los ejercicios fiscales.
Por ello proponemos que el saldo del fondo perteneciente a los Adelantos del Tesoro de la Nación establecidos por el art. 3 de la ley 24.548 se distribuyan en forma automática a la finalización de cada ejercicio fiscal con la idea de dar previsibilidad a las provincias y de manera de evitar que las jurisdicciones se vean sometidas a decisiones discrecionales.
Esta mecánica no perturba el normal desenvolvimiento del Fondo ya que durante el transcurso del ejercicio fiscal puede ser afectado a la atención de situaciones de emergencia y desequilibrios financieros en las Provincias.
Asimismo y para mantener la misma proporcionalidad en la distribución de los recursos, proponemos mantener los mismos porcentajes dispuestos por el artículo 4° de la ley 23.548 y el decreto 705/03 que establece la proporción perteneciente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Es por todo ello que solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
FEIN, MONICA HAYDE SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
BARRIOS, MIGUEL ANGEL SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR BUENOS AIRES PARTIDO SOCIALISTA
VIALE, LISANDRO ALFREDO ENTRE RIOS PARTIDO SOCIALISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
18/08/2010 DICTAMEN Aprobados con modificaciones unificados Dictamen de Mayoría y Dictamen de Minoría
Dictamen
Cámara Dictamen Texto Fecha
Diputados Orden del Dia 0987/2010 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 0951-D-2009, 3553-D-2009, 5770-D-2009, 5980-D-2009, 6146-D-2009, 0498-D-2010, 0747-D-2010, 0846-D-2010, 0889-D-2010, 1184-D-2010 y 2982-D-2010 DICTAMEN DE MAYORIA: CON MODIFICACIONES; DICTAMEN DE MINORIA: CON MODIFICACIONES; LA COMISION HA TENIDO A LA VISTA LOS EXPEDIENTES 0516-D-2010 Y 2198-D-2010 25/08/2010
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO VIALE (A SUS ANTECEDENTES) 17/03/2010
Diputados MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) 12/05/2010
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0496-D-11