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PROYECTO DE TP
Expediente 6146-D-2009
Sumario: ESTABLECER QUE EL SALDO TOTAL DE LO RECAUDADO EN VIRTUD DE LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS SE DISTRIBUYA ENTRE LAS JURISDICCIONES Y LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES DE ACUERDO A LO ESTABLECIDO EN LA LEY 23548 (REGIMEN TRANSITORIO DE DISTRIBUCION ENTRE LA NACION Y LA PROVINCIAS) Y DEL DECRETO 705/03
Fecha: 29/12/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 178
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°.- El saldo total
recaudado en virtud de lo establecido por el por inciso d) del artículo 3° de la
ley 23.548 se distribuye entre el conjunto de las jurisdicciones provinciales y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a las disposiciones del
artículo 4° de la Ley N° 23.548 y del decreto 705/03 o la normativa que en el
futuro las reemplace.
Artículo 2°.- La distribución
a que refiere el artículo 1° de la presente ley se realiza, en forma automática,
al finalizar cada ejercicio fiscal.
Artículo 3°.- De Forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En su diseño constitucional la
República Argentina adopta la forma de estado federal, admitiendo de esa
forma la coexistencia de dos centros de poder ejercidos; uno por las provincias
y otro por el estado Nacional a los que, mediante la reforma constitucional de
1994, se agrega el reconocimiento de las autonomías municipales.
En "las ecuaciones de poder
entre el Gobierno Federal y los provinciales se concretan, además, con un
reparto de competencias: poderes exclusivos de las provincias, poderes
concurrentes, poderes prohibidos para la Nación y prohibidos para las
provincias. Los poderes no otorgados por la constitución de la Nación,
pertenecen a las provincias" (1)
Ambos centros de poder, tienen
facultades tributarias a los fines de proveer los recursos necesarios para
satisfacer las necesidades que les corresponden en orden a las competencias
que a cada uno se asigna.
De acuerdo con la opinión de
autores como Sagüés, el sistema federal originariamente esbozado por la
constitución Nacional de 1853 ha sufrido grandes desequilibrios, a favor del
Gobierno federal y en desmedro de las provincias.
Entre otras causas de la
desfederalización Saravia Frias señala la existencia de una práctica
consolidada consistente en otorgar "fenomenales sumas de dineros públicos
por fuera de la asignación contenida en la Ley de Presupuesto -en cuya
elaboración se garantiza al menos cierto respeto a la voluntad de las
Provincias expresada a través de sus legisladores-". En ese sentido el autor
sostiene que "para que el federalismo deje de ser una mera expresión de
deseos, se debe aprobar un nuevo régimen de coparticipación federal de
impuestos, en el que se reconozca de manera justa y respetuosa los derechos
de las Provincias". De esa forma insiste en que debe suplantarse el actual
mecanismo por "un sistema que reconozca lo que a cada Provincia le
corresponde como entidad preexistente a la Nación, y respetando la pauta
orientadora contenida en la Constitución Nacional que contempla criterios
objetivos de reparto, siendo equitativa, solidaria y dando prioridad al logro de
un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2)" (2) .
La coparticipación de Impuestos
es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de
gobiernos inferiores en un sistema federal. Nuestro régimen de coparticipación
tiene antecedentes anteriores a su reconocimiento constitucional. En ese orden
puede mencionarse la ley 14.390 que estableció un sistema de coparticipación
propiamente dicho luego seguida de varias leyes hasta la sanción de la ley
20.221 de 1975 y la última ley 23.548 vigente desde 1988.
Según Palacio, "los fundamentos
de la Coparticipación Federal se encuentran en reglar y distribuir
armónicamente la relación financiera proveniente del poder de imposición
entre el Estado Federal y cada una de las jurisdicciones locales que componen
la Nación. Se puede entender entonces, como un sistema de centralización de
la recaudación tributaria y distribución de recursos fiscales entre la Nación y
las Provincias" (3) .
Sin embargo la coparticipación,
como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo
neoliberal que propugnó una mayor eficiencia en el gasto, procurando la
descentralización de las funciones del Estado y produciendo como
consecuencia que las Provincias no tengan independencia económica y por lo
tanto poniéndolas en una situación de subordinación en relación al Estado
Federal. Así, las jurisdicciones provinciales dependen mayormente de la
coparticipación federal para solventar sus gastos y muchas veces ni siquiera
ello es suficiente.
Por otra parte a lo largo del
tiempo, el régimen de coparticipación ha sido desfinanciado en perjuicio de
las jurisdicciones provinciales en forma sistemática.
En este sentido, Palacio señala
que las sucesivas reformas que se aplicaron sobre el sistema de distribución de
impuestos federales, ocasionó que parte de la recaudación de los impuestos
que eran coparticipables se vean disminuídas por las importantes detracciones
a favor de la nación. Es decir que del 100% de la coparticipación a las
Provincias se fueron quitando porcentajes que beneficiaron directamente al
poder central.
Así, del Impuesto al Valor
Agregado, se sustrajo un 11% para el régimen previsional; del Impuesto a los
bienes personales se sustrajo una parte para financiar el sistema previsional;
del Impuesto a las Ganancias, sólo es coparticipable el 64%, el 20% se destina
a Seguridad Social de la Nación y el 10% al Fondo de Reparación Histórica
del conurbano de la Pcia de Buenos Aires; del Impuesto a los Combustibles, la
Nación retiene el 34%, el 42% FONAVI,y 24% asignación específica.
Por otra parte, durante la década
del 90, con los sucesivos pactos fiscales, se otorgaron nuevas competencias a
las provincias sin la debida asignación de los recursos necesarios para hacer
frente a los mismos en el largo plazo.
Mediante la descentralizaron de
los servicios públicos llevadas a cabo durante los años 90, se traspasó la
educación secundaria y la salud pública. También se dejó en manos de las
provincias los programas sociales sin la correspondiente transferencia de
fondos.
En Agosto de 1992 se firmó el
"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" por el
cual las Pcias cedieron el 15% de la masa coparticipable para el Sistema de
Seguridad Social y una cantidad fija mensual de $ 43.800.000 del total de la
masa coparticipable para el "Fondo para Desequilibrios Fiscales" mientras que
la Nación únicamente se comprometió a transferir a las provincias que
acordaran, una cantidad mínima de $725.000.000 mensuales hasta diciembre
del año 1993.
Mediante el Pacto Fiscal II,
llamado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", las
Provincias se comprometieron a derogar sus impuestos de sellos, algunos
impuestos provinciales específicos a la transferencia de combustible, gas,
energía eléctrica y servicios sanitarios, los gravámenes a intereses a plazo fijo
y caja de ahorros y modificar el impuesto a los ingresos brutos sustituyéndolo
por un impuesto general al consumo. Asimismo se obligaron a privatizar los
servicios provinciales.
Todas estas reformas al sistema
de distribución primaria y secundaria de impuestos, así como los compromisos
asumidos por las provincias en lo relativo a los impuestos que a ellas les
corresponde fijar, afectaron gravemente los recursos provinciales y
contribuyeron a la desfinanciación de las mismas.
Como resultado, las provincias
necesitan constante asistencia por parte de la nación.
El actual régimen de
coparticipación federal de impuestos se rige por lo dispuesto en el artículo 75
inciso 2 de la Constitución Nacional y la Ley 23.548, que por falta de la
sanción de una nueva legislación en la atería se vio prorrogada hasta la
actualidad en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la misma ya que
prevé su renovación automática hasta tanto no se apruebe un nuevo régimen
sustitutivo.
La ley 23.548 establece una
distribución primaria de la recaudación coparticipable establecida de la
siguiente forma entre la Nación y las Provincias:
1- El 42,34% a la Nación
2- El 54,66% a las
Provincias.
3- El 2% destinado al recupero
de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
4- El 1% para fondos de
Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
En una distribución secundaria,
el artículo 4° de la ley establece que el 54,66% que le corresponde a las
Provincias se distribuye de la siguiente forma:
Buenos Aires 19,93%;
Catamarca 2,86%; Córdoba 9,22%; Corrientes 3,86%, Chaco 5,18%; Chubut
1,38%; Entre Ríos 5,07%; Formosa 3,78%; Jujuy 2,95%; La Pampa 1,95%; La
Rioja 2,15%; Mendoza 4,33%; Misiones 3,43%; Neuquén 1,54%; Rio Negro
2,62%; Salta 3,98%; San Juan 3,51%; San Luis 2,37%; Santa Cruz 1,38%;
Santa Fe 9,28%; Santiago del Estero 4,29% y Tucumán 4,94%.
Por otra parte, se estableció
mediante el decreto N° 705/03 que del total recaudado por la Nación, se
transfiere a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1,40% del (este
porcentaje no se calcula sobre la porción de la Nación, 42,34%, sino sobre el
total recaudado).
Los fondos en concepto de
Aportes al Tesoro de la Nación (ATN) fueron creados para atender situaciones
de emergencia y desequilibrios financieros en las Provincias y el manejo de
los mismos corresponde al Ministro del Interior.
Esos fondos están compuestos
por aportes de todas las jurisdicciones de el uno por ciento (1%) de la masa
coparticipable prevista por la Ley Convenio 23.548, sus complementarias y
modificatorias, con un dos por ciento (2%) del producido de la Ley de
Impuesto a las Ganancias y con la suma fija de veinte millones de pesos ($
20.000.000) -en estos dos últimos conceptos conforme el texto del artículo
104 de la ley del Impuesto a las Ganancias como un "refuerzo de la Cuenta
Especial 550 Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias"-, y
con el uno por ciento (1%) del noventa por ciento (90%) del producido del
Impuesto a los Bienes Personales. (4)
De acuerdo con el artículo 1 de
la Resolución de la Comisión federal de impuestos N° 034/2006 se ha
interpretado que el fondo de ATN tiene por único destinatario a las Provincias
y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Según estimaciones oficiales el
fondo de ATN estaría compuesto por una suma equivalente a los $
9000.000.000.
Sin embargo, y pese a la difícil
situación que atraviesan las provincias en materia financiera, desde el
Ministerio del Interior no se asiste a todas las jurisdicciones.
Para concluir con este panorama,
el estado nacional que por una parte niega a las provincias la ayuda financiera
con los fondos destinados específicamente a hacer frente a los desequilibrios
financieros, por otra parte recurre a esos mismos fondos en forma gratuita. Y
en este punto es necesario indicar que, en las asistencias se realizan a las
jurisdicciones con esos mismos recursos, la nación siempre ha establecido la
devolución de los mismos con intereses y con afectación de recursos
coparticipables perteneciente a la provincia asistida.
Así, se emitió el decreto N°
1837/09 que se funda en la necesidad de "disponer con carácter transitorio y
limitado a ciertos casos, la constitución de aplicaciones financieras por parte
de Jurisdicciones y Entidades de la Administración Pública Nacional, para
financiar gastos del Presupuesto Nacional a cargo del Tesoro Nacional".
Y en ese camino, se emitió la
Resolución conjunta de la Secretaría de Hacienda y Secretaría de Finanzas N°
318/2009 y 95/2009 fundada en el art. 37 de la Ley Nº 11.672,
Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2005), que faculta al Poder
Ejecutivo a disponer la constitución de aplicaciones financieras a título
gratuito por parte de las Jurisdicciones y Entidades de la Administración
Pública Nacional a favor del Tesoro Nacional, con la finalidad de atender el
financiamiento de sus gastos. De esa forma se autorizó a suscribir un pagaré
del Gobierno Nacional, a ser suscripto por la Jurisdicción 30 - MINISTERIO
DEL INTERIOR - Servicio Administrativo Financiero 325, Fuente Financiera
13, en fecha 18 de diciembre de 2009 y con fecha de vencimiento 18 de marzo
de 2010 por un monto total de pesos valor nominal nueve mil millones (V.N. $
9.000.000.000).
En resumidas cuentas, el mismo
estado nacional que mantiene a las provincias en una situación de
desfinanciamiento profundo y no les permite cumplir con sus fines, utiliza los
fondos destinados a las provincias y en forma gratuita.
Por esas razones consideramos
importante poner atención en la asignación de mayores recursos a las
provincias por medio de la distribución en forma equitativa de los fondos que
componen los Aportes al Tesoro de la Nación dispuesto por el art. 3 de la ley
23.548.
La distribución es posible ya
que, según las resoluciones interpretativas de la Comisión Federal de
Impuestos, las beneficiarias del Fondo son las provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Asimismo debe tenerse especialmente en cuenta
que la misma resolución N° 0034/2006 CFI establece en el artículo 1 inciso i)
que "para el supuesto de no distribuirse el total del Fondo en el ejercicio de
que se trate, el remanente debe ser trasladado al ejercicio siguiente pero
siempre como reserva del mismo, salvo que, por las leyes que corresponda, se
resolviera expresamente que todos los recursos asignados deben ser
distribuidos en el ejercicio en que se integran".
Precisamente este es el marco
jurídico que pretendemos crear por medio del presente proyecto de ley, es
decir, un sistema de distribución que funcione automáticamente a la
finalización de todos los ejercicios fiscales.
Por ello proponemos que el saldo
del fondo perteneciente a los Adelantos del Tesoro de la Nación establecidos
por el art. 3 de la ley 24.548 se distribuyan en forma automática a la
finalización de cada ejercicio fiscal con la idea de dar previsibilidad a las
provincias y de manera de evitar que las jurisdicciones se vean sometidas a
decisiones discrecionales.
Esta mecánica no perturba el
normal desenvolvimiento del Fondo ya que durante el transcurso del ejercicio
fiscal puede ser afectado a la atención de situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros en las Provincias.
Asimismo y para mantener la
misma proporcionalidad en la distribución de los recursos, proponemos
mantener los mismos porcentajes dispuestos por el artículo 4° de la ley 23.548
y el decreto 705/03 que establece la proporción perteneciente a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Es por todo ello que solicito a
mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARRIOS, MIGUEL ANGEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| VIALE, LISANDRO ALFREDO | ENTRE RIOS | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 18/08/2010 | DICTAMEN | Aprobados con modificaciones unificados Dictamen de Mayoría y Dictamen de Minoría |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 0987/2010 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 0951-D-2009, 3553-D-2009, 5770-D-2009, 5980-D-2009, 6146-D-2009, 0498-D-2010, 0747-D-2010, 0846-D-2010, 0889-D-2010, 1184-D-2010 y 2982-D-2010 | DICTAMEN DE MAYORIA: CON MODIFICACIONES; DICTAMEN DE MINORIA: CON MODIFICACIONES; LA COMISION HA TENIDO A LA VISTA LOS EXPEDIENTES 0516-D-2010 Y 2198-D-2010 | 25/08/2010 |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO VIALE (A SUS ANTECEDENTES) | 17/03/2010 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 12/05/2010 | |
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0496-D-11 |