El Senado y Cámara de Diputados...

Promoción de la alimentación saludable de niñas, niños y adolescentes

ARTÍCULO 1° - La presente ley regula la publicidad, la promoción y la información de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas a niños, niñas y adolescentes. Esta ley tiene como objetivo reducir y eliminar las enfermedades vinculadas con los trastornos alimentarios, el sobrepeso y la obesidad, y las enfermedades crónicas no transmisibles en general.

ARTÍCULO 2° - A efectos de la presente ley, se entenderá́ por publicidad toda forma de promoción, comunicación, recomendación, propaganda, información o acción destinada a promover el consumo de un determinado producto.

ARTÍCULO 3° - Los establecimientos de educación inicial, primaria y secundaria del país deberán incluir, en todos sus niveles y modalidades de enseñanza, actividades didácticas y físicas que contribuyan a desarrollar hábitos de una alimentación saludable y adviertan sobre los efectos nocivos de una dieta excesiva en grasas, grasas saturadas, azucares, sodio y otros ingredientes cuyo consumo en determinadas cantidades o volúmenes puedan representar un riesgo para la salud. Estos establecimientos educacionales deberán incorporar actividad física y práctica del deporte, a fin de fomentar en sus estudiantes el hábito de una vida activa y saludable.

ARTÍCULO 4° - El Ministerio de Salud determinará los alimentos que, por unidad de peso o volumen, o por porción de consumo, presenten en su composición nutricional elevados contenidos de calorías, grasas, azúcares, sal u otros ingredientes que, en la proporción contenida por el producto, resulten potencialmente perjudiciales para la salud. Este tipo de alimentos se deberá rotular como "alto en calorías", "alto en sal" o con otra denominación equivalente, según sea el caso.

La información indicada precedentemente, incluyendo sus contenidos, forma, tamaño, mensajes, señalética o dibujos, proporciones y demás características, se determinará por el Ministerio de Salud en el Código Alimentario Argentino. Asimismo, se podrán fijar límites de contenido de calorías, grasas, azúcares, sal u otros ingredientes en los alimentos a que alude el inciso anterior.

La Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (A.N.M.A.T.), en ejercicio de sus atribuciones, podrá corroborar con análisis propios la información indicada en la rotulación de los alimentos, sin perjuicio del ejercicio de sus facultades fiscalizadoras.

ARTÍCULO 5° - La publicidad de los alimentos descriptos en el artículo 4°, no podrá ser dirigida a niños menores de dieciséis años. No podrá inducirse el consumo de estos productos por parte de menores o valerse de medios que se aprovechen de la credulidad de los menores. Toda publicidad de alimentos efectuada por medios de comunicación masivos deberá llevar un mensaje, cuyas características determinará el Ministerio de Salud, que promueva hábitos de vida saludables.

ARTÍCULO 6° - La venta de alimentos especialmente destinados a menores no podrá́ efectuarse mediante estrategias comerciales no relacionadas con la promoción propia y exclusiva del producto, tales como regalos, concursos, juegos u otros elementos de atracción infantil.

ARTÍCULO 7° - En ningún caso se podrán utilizar, entregar o vender conjuntamente productos tales como juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos, libros, útiles escolares, folletos u otros similares junto a los alimentos descriptos en el artículo 4°, sea para incentivar o recompensar el consumo o la compra de estos alimentos o con cualquier otro objetivo. La compra de los alimentos descriptos en el artículo 4° tampoco podrá generar ningún tipo de descuentos o promociones de ningún tipo en la adquisición o entrega de productos tales como juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos, libros, útiles escolares, folletos u otros similares.

ARTÍCULO 8° - Los alimentos a los que se refiere el artículo 4° no se podrán expender, comercializar, promocionar y publicitar dentro de establecimientos de educación inicial, primaria y secundaria. Asimismo, se prohíbe su ofrecimiento o entrega a título gratuito a niños menores de dieciséis años.

ARTÍCULO 9° - El Ministerio de Salud deberá disponer, en conjunto con el de Educación, de un sistema obligatorio de monitoreo nutricional de los alumnos menores de dieciséis años de enseñanza inicial, primaria y secundaria, el que los orientará en el seguimiento de estilos de vida saludables. Este sistema no podrá invadir la privacidad de los alumnos.

ARTÍCULO 10° - El etiquetado y la publicidad de los sustitutos de la leche materna no deberá́ desincentivar la lactancia materna. Asimismo, deberán incluir información relativa a la superioridad de la lactancia materna e indicarán que debe recurrirse al asesoramiento de un profesional de la salud para determinar el uso saludable de estos productos sustitutos de la leche materna.

ARTÍCULO 11 - Será autoridad de aplicación de la presente ley en el orden nacional el Ministerio de Salud.

Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires actuarán como autoridades locales de aplicación, ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y sus normas reglamentarias. A ese fin determinarán los organismos que cumplirán tales funciones, pudiendo los gobiernos provinciales delegar sus atribuciones en los gobiernos municipales.

La autoridad de aplicación ejercerá su función sin perjuicio de la competencia de otros organismos en sus áreas específicas. En tal sentido el Ministerio de Salud actuará con el apoyo de los Ministerios de Educación, de Economía y Finanzas Públicas, de Producción, de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y de la Secretaría de Medios de Comunicación.

ARTÍCULO 12 - Las infracciones a las disposiciones de la presente ley serán pasibles de las siguientes sanciones, las que se aplicarán con independencia de la responsabilidad civil o penal que pudiere corresponder:

a) Multa en moneda de curso legal, equivalente al valor al consumidor final de entre diez (10) y cien (100) Canastas Básicas Alimentarias (CBA), conforme al último valor determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), cuando un establecimiento educativo incumpliere cualquiera de las disposiciones establecidas en esta ley. En caso de reincidencia dicha multa podrá alcanzar un valor de hasta doscientas (200) Canastas Básicas Alimentarias (CBA).

b) Multa en moneda de curso legal, equivalente al valor al consumidor final de entre veinticinco (25) y quinientas (500) Canastas Básicas Alimentarias (CBA), conforme al último valor determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), cualquier establecimiento no educativo incumpliere cualquiera de las disposiciones establecidas en esta ley. En caso de reincidencia dicha multa podrá alcanzar un valor de hasta mil quinientas (1500) Canastas Básicas Alimentarias (CBA).

A la hora de determinar el valor exacto de la sanción económica de este tipo que corresponda aplicar a un caso particular, deberán tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes parámetros: ingresos por todo concepto del establecimiento en particular, ingresos por todo concepto de la sociedad dueña del establecimiento (si el establecimiento pertenece a una sociedad que explota otros establecimientos similares), ingresos relacionados directamente con la violación a las disposiciones de esta ley (tanto del establecimiento como de la sociedad, cuando correspondiera).

c) Clausura del local, institución o cualquier otro establecimiento (total o parcial) donde se contravenga lo pautado en la presente ley. Esta sanción no rige para los establecimientos educativos.

d) Suspensión o cancelación de la autorización de elaboración, comercialización y expendio de los productos en infracción.

e) Publicación de la parte resolutiva de la disposición que resuelva la sanción.

ARTÍCULO 13 - Las infracciones a las disposiciones de la presente ley serán juzgadas y ejecutadas por las jurisdicciones locales.

El monto de las multas percibidas por cada jurisdicción será destinado al financiamiento de los gastos que demande el cumplimiento de la presente ley. Las sanciones establecidas en el artículo precedente podrán acumularse y se graduarán con arreglo a su gravedad o reiteración.

ARTÍCULO 14 - Las sanciones que se establecen por la presente ley serán aplicadas, previo sumario que garantice el derecho de defensa, a través de las autoridades sanitarias o de comercio, nacionales o locales, cuando correspondiere, sin perjuicio de la competencia de otros organismos en la materia.

ARTÍCULO 15 - El Ministerio de Salud creará un registro nacional de infractores de esta ley, y lo mantendrá actualizado coordinando sus acciones con las demás jurisdicciones involucradas en el cumplimiento de esta ley.

ARTÍCULO 16 - Se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir o adecuar su legislación a la presente ley.

ARTÍCULO 17 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Este proyecto tiene como objetivo reducir y eliminar las enfermedades vinculadas con los trastornos alimentarios, el sobrepeso y la obesidad, y las enfermedades crónicas no transmisibles en general. Para cumplir su objetivo, este proyecto regula la publicidad, la promoción y la información de alimentos y bebidas no alcohólicas, especialmente en los casos en que están dirigidas a niños, niñas y adolescentes.

Nuestra Constitución Nacional establece, en su artículo 19, el derecho a la privacidad. Como explica Carlos Nino, este derecho consiste en la posibilidad de toda persona de realizar, sin interferencias del Estado o de un particular, cualquier tipo de acción que no perjudique a un tercero. (1) Este proyecto no pretende de ninguna manera contrariar este derecho: no busca impedir a ninguna persona la posibilidad de tomar sus propias decisiones en materia de alimentación o en cualquier otra materia. Lo que este proyecto busca es regular la publicidad, la promoción y la información de alimentos, de modo de concientizar a la población de los contenidos y los riesgos que el consumo en exceso de ciertos alimentos conlleva y de tratar de que voluntariamente decida alimentarse saludablemente. De este modo, este proyecto busca regular otro derecho constitucional, el derecho a la salud, consagrado expresamente en los siguientes tratados con jerarquía constitucional (conforme el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional): Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 12), Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 25) y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 11).

Este proyecto no es uno perfeccionista: no está fundado en la idea de que es una misión legítima del Estado hacer que los individuos acepten y materialicen determinados ideales de virtud personal. En cambio, se trata de un proyecto paternalista, es decir, se trata de un proyecto dirigido a proteger a los ciudadanos contra actos y omisiones de ellos mismos que afectan a sus propios intereses. Existen diversas medidas e instituciones paternalistas que no sólo son ampliamente justificables sino que forman una parte importante de nuestro ordenamiento jurídico, por ejemplo, la obligatoriedad y el contenido de la educación primaria, la vacunación obligatoria, la obligación de cinturones de seguridad en automóviles, etc. (2) Este proyecto se concentra en la alimentación de niños, niñas y adolescentes. En el caso de los niños, niñas y adolescentes, creemos que el Estado tiene la obligación de ser paternalista. Específicamente en materia de salud, este deber está claramente presente en la Convención sobre los Derechos del Niño, tratado internacional con jerarquía constitucional (conforme art. 75, inc. 22 de nuestra Constitución Nacional), que establece en su art. 24 que los Estados deben reconocer y asegurar "el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud". En este mismo artículo, la Convención agrega que los Estados deben adoptar las medidas apropiadas para que "todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los niños, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, [...] [y] las ventajas de la lactancia materna". Este es un objetivo fundamental de este proyecto.

Las enfermedades crónicas no transmisibles son la principal causa de muerte en el mundo. Estas enfermedades impactan especialmente en las personas de bajos y medianos ingresos. La Organización Mundial de la Salud (OMS) considera que estas enfermedades han alcanzado proporciones epidémicas. Sin embargo, la OMS considera que estas enfermedades pueden ser reducidas significativamente, salvando millones de vidas, a través de la reducción de sus factores de riesgo. (3) Los cuatro tipos principales de enfermedades crónicas no transmisibles son las enfermedades cardiovasculares (como ataques cardiacos y accidentes cerebrovasculares), el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas (como la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y el asma) y la diabetes.

La Organización Mundial de la Salud reconoce que existen factores de riesgo de las enfermedades crónicas no transmisibles que son modificables, por ejemplo, el consumo de tabaco, la inactividad física, las dietas malsanas y el uso nocivo de alcohol. (4) En el último tiempo, a partir de la entrada en vigor del Convenio Marco de Control del Tabaco, los países comenzaron a adoptar fuertes regulaciones para disminuir el control del consumo de tabaco. Nuestro país, a pesar de no haber firmado el Convenio, también se sumó a esta necesaria tendencia, con la sanción de la Ley 26.687 de regulación de la publicidad, promoción y consumo de los productos elaborados con tabaco. La sanción de esta ley constituye un paso crucial en la lucha contra las enfermedades crónicas no transmisibles, pero este paso no es suficiente. Esta ley ataca únicamente uno de los muchos factores de riesgo modificables. Este proyecto busca atacar otro de los factores: las dietas malsanas.

Las dietas malsanas constituyen un factor de riesgo fundamental de las enfermedades crónicas no transmisibles. Las dietas malsanas aumentan la prevalencia de enfermedades crónicas no transmisibles a través del aumento de la presión sanguínea, el aumento de niveles de glucemia, niveles anormales de lípidos en sangre y sobrepeso y obesidad. Las muertes por causas de enfermedades crónicas no transmisibles ocurren principalmente en la edad adulta, pero los riesgos asociados con las dietas malsanas comienzan en la niñez y se mantienen en crecimiento durante toda la vida. (5) Por este motivo, la Organización Mundial de la Salud reclamó a los Estados, en diversas oportunidades adoptar leyes que regulen la publicidad de la comida chatarra para frenar la obesidad infantil. Este es uno de los principales propósitos de este proyecto.

La legislación comparada no ha prestado, todavía, la misma atención a las dietas malsanas que al consumo de tabaco. Sin embargo, esta tendencia está cambiando. En Latinoamérica, Chile y Perú han sancionado recientemente leyes de promoción de alimentación saludable. A la hora de trabajar en este proyecto, hemos mirado de cerca estas dos leyes. El Reino Unido fue el primer país en establecer estándares nutricionales para determinar qué puede ser publicitado a los niños. Noruega y Suecia prohiben todos los anuncios de comida chatarra durante el horario de programación infantil. En Nigeria y Tailandia, todas las publicidades de alimentos deben ser aprobadas por un organismo gubernamental federal. En total, unos 30 países, que incluyen además a países como Malasia, Korea, gran parte de Europa y Rusia tienen leyes federales que ponen ciertos límites a la publicidad de alimentos procesados dirigida a niños. Las medidas incluyen generalmente restricciones para anunciar ciertos productos en horarios determinados o en tipos de programaciones, o el uso de técnicas de marketing específicas, como el uso de personajes animados. (6)

En el Estado canadiense de Québec, la publicidad de comida chatarra dirigida a niños a través de medios de comunicación impresos y electrónicos está prohibida desde hace 33 años. Al ser una prohibición antigua, es una de las primeras regulaciones que cuenta con un análisis de impacto. La Universidad de Columbia Británica concluyó que la prohibición redujo en un 13 por ciento el consumo de comida chatarra. Mientras que el resto de Canadá experimentó un crecimiento de la obesidad infantil idéntico al que sufrieron los Estados Unidos, Quebec tiene la menor tasa de obesidad infantil de todo Canadá. (7)

La Organización Mundial de la Salud elaboró un plan de acción para combatir la epidemia de las enfermedades crónicas no transmisibles. (8) Un aspecto crucial del plan es la promoción de la alimentación saludable. En este sentido, el plan sugiere a los Estados adoptar un mecanismo para regular la publicidad dirigida a niños de alimentos y bebidas no alcohólicas, de modo de reducir el consumo de grasas saturadas, grasas trans y altos niveles de azúcar y de sal. Entre otras medidas, el plan también sugiere a los Estados establecer e implementar directrices alimentarias que busquen reducir los altos niveles de sal, eliminar las grasas trans industriales, disminuir las grasas saturadas y limitar los niveles de azúcar. Además, el plan propone incentivar la lactancia materna, tal como este proyecto lo realiza en su artículo 10.

En mayo de 2010, en la Asamblea Mundial de la Salud número 63, los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud adoptaron un proyecto más específico para el ámbito de interés de este proyecto de ley: un conjunto de recomendaciones sobre la publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas hacia niños. El documento concluye que los datos científicos "demuestran que la publicidad televisiva influye en las preferencias alimentarias, las solicitudes de compra y las pautas de consumo de los niños". Dado que el régimen alimentario malsano es un factor de riesgo de enfermedades no transmisibles, la Organización Mundial de la Salud, en el documento, establece recomendaciones específicas para limitar el impacto de la publicidad en las decisiones alimentarias de los niños que los lleven a habituarse a una dieta malsana. Este proyecto se propone seguir estas recomendaciones.

La OMS recomienda que "la finalidad de las políticas debe ser reducir el impacto que tiene sobre los niños la promoción de alimentos ricos en grasas saturadas, ácidos grasos de tipo trans, azúcares libres o sal". Específicamente, la OMS sostiene que "el objetivo general de las políticas debe ser reducir tanto la exposición de los niños como el poder de la promoción de los alimentos ricos en grasas saturadas, ácidos grasos de tipo trans, azúcares libres o sal". Este es el objetivo principal de este proyecto. El artículo 5 de este proyecto establece la prohibición total de la publicidad de estos alimentos dirigida a niños menores de dieciséis años.

Además, la OMS recomienda que "los entornos donde se reúnen los niños deben estar libres de toda forma de promoción de alimentos ricos en grasas saturadas, ácidos grasos de tipo trans, azúcares libres o sal". En algún sentido, a los fines de proteger a los niños del riesgo de las enfermedades crónicas no transmisibles, el art. 8 de este proyecto da un paso más: no sólo busca librar a estos entornos de la promoción de estos alimentos, sino que prohíbe, además, su comercialización.

Este proyecto sigue a la legislación chilena al establecer, en su art. 4, advertencias de salud en alimentos con elevados contenidos de calorías, grasas, azúcares, sal u otros ingredientes que, en la proporción contenida por el producto, resulten potencialmente perjudiciales para la salud. El Congreso chileno estableció este tipo de advertencias con la sanción de la ley 20606. Esta ley es la primera que establece este tipo de advertencias en alimentos a nivel mundial, pero pertenece a una tendencia mundial mucho más amplia de políticas públicas destinadas a combatir estilos de vida riesgosos para la salud mediante la proporción de información a la población. Este tipo de políticas es muy popular en el área del control de tabaco, en donde, por ejemplo, el Convenio Marco de Control de Tabaco obliga a los Estados Parte a adoptar medidas que establezcan advertencias en los paquetes de cigarrillos. Nuestro país, aun sin ser parte del Convenio Marco, ha adoptado medidas en este sentido, con la sanción de la ley 26.687. Actualmente, este tipo de medidas está siendo gradualmente extendida a los sectores de alimentos y bebidas alcohólicas. El propósito central de este tipo de medidas es limitar el atractivo visual de los paquetes de los productos. (9)

El art. 4 de este proyecto, al establecer advertencias de salud en determinados alimentos, resulta más inclusivo que las demás regulaciones establecidas por esta ley, ya que las advertencias estarán presentes en todo tipo de productos, no únicamente en aquellos consumidos por niños, niñas y adolescentes. Esto no es un problema. No se trata siquiera de un caso de sobreregulación necesaria: las enfermedades crónicas no transmisibles afectan a personas de todas las edades, por lo cual, al combatir sus factores de riesgo, si bien es fundamental prestar especial atención a niños, niñas y adolescentes, sigue siendo necesario combatirlos en personas en edad adulta. Limitar el atractivo visual de los paquetes de productos cuyo consumo es poco saludable resulta, entonces, necesario, independientemente de la edad de las personas que consuman estos productos, a los fines de combatir las dietas malsanas.

Este proyecto sigue también a la legislación chilena al establecer, en su art. 7, la prohibición de "utilizar, entregar o vender conjuntamente productos tales como juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos, libros, útiles escolares, folletos u otros similares" junto a los alimentos con elevados contenidos de calorías, grasas, azúcares, sal u otros ingredientes, según la determinación del Ministerio de Salud, conforme el art. 4 de este proyecto. El objetivo de este artículo es, nuevamente, reducir cualquier tipo de atractivo o incentivo al consumo de alimentos poco saludables no relacionados con el alimento en sí, de modo de favorecer una alimentación saludable. Esta determinación tiene también en cuenta la prohibición establecida por la Ciudad de San Francisco en el año 2010. En San Francisco, algunas cadenas de comida chatarra evadieron la prohibición, por ejemplo, ofreciendo la venta de un juguete a 10 centavos junto con la compra de ciertos alimentos. (10) Por este motivo, el art. 7 agrega que: "la compra de los alimentos descriptos en el artículo 4° tampoco podrá generar ningún tipo de descuentos o promociones de ningún tipo en la adquisición o entrega de productos tales como juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos, libros, útiles escolares, folletos u otros similares."

Algunos sectores podrán objetar la adopción de un marco regulatorio y argumentar que basta con adoptar un enfoque educativo. Sin embargo, esta objeción no es plausible. Un enfoque puramente educativo tendría un efecto muy limitado en las personas de menores recursos. Son estas personas las que más sufren los efectos de las enfermedades crónicas no transmisibles vinculadas con una alimentación malsana (obesidad y diabetes, entre otras). Las personas de menores ingresos están más expuestas a alimentos poco saludables y tienen acceso limitado a los servicios de salud. Por estos motivos, en entornos de bajos recursos, las personas se enferman más y mueren antes. (11) En los últimos años, como comentamos, hubieron avances significativos en materia de control del consumo de tabaco. Estos avances, sin embargo, no pudieron romper con la relación entre tabaco y pobreza. (12) No debemos obviar esta relación en materia de alimentación malsana. Para frenar la epidemia de enfermedades crónicas no transmisibles, es necesario un marco regulatorio como el que propone este proyecto, como el que propone la Organización Mundial de la Salud y como el que adoptaron recientemente Chile y Perú.

Por estos motivos, solicitamos la aprobación de este proyecto.