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Expediente 6035-D-2010
Sumario: REGIMEN LEGAL DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS.
Fecha: 20/08/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 116
El Senado y Cámara de Diputados...
RÉGIMEN LEGAL DE LAS
COMISIONES
INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS
Artículo 1°.- Las comisiones
investigadoras tienen por objeto tomar conocimiento, investigar y esclarecer
hechos y actos de órganos del Estado y de los funcionarios públicos en ejercicio u
ocasión de sus funciones, a fin de que el Congreso o alguna de sus Cámaras
puedan ejercer sus funciones de fiscalización y control.
Artículo 2º.- El acto o norma de
creación de una comisión investigadora debe especificar taxativamente el alcance
de su competencia y el plazo de su duración, el que podrá ser prorrogado por
única vez, por el pleno del órgano que la creó, a petición fundada de la Comisión,
y por el plazo de seis (6) meses como máximo.
Artículo 3°.- Para la creación de
comisiones investigadoras se requiere el voto de las mayorías previstas en los
reglamentos de las respectivas Cámaras.
Artículo 4º.- Las comisiones
investigadoras se integran con legisladores de una o de ambas Cámaras, según el
caso, elegidos por sus pares de conformidad con los reglamentos de las respectivas
Cámaras en materia de integración de comisiones parlamentarias.
Artículo 5°.- Cada comisión
investigadora puede dictar un reglamento de funcionamiento interno. A los fines
administrativos, será de aplicación supletoria el reglamento de la Cámara de
Senadores o el de la Cámara de Diputados, según cuál sea la calidad del legislador
que la preside.
Artículo 6°.- Será de aplicación
supletoria a lo normado en la presente ley, el Código Procesal Penal de la Nación,
en cuanto no se le oponga.
Artículo 7º.- Las facultades y
atribuciones de las comisiones investigadoras serán las siguientes:
1) Sustanciar denuncias y promover la
producción de toda clase de medios de prueba referentes a los hechos objeto de su
competencia, previa valoración de su admisibilidad y pertinencia.
2) Requerir y recibir testimonios de
personas, y en su caso, realizar careos. En el ejercicio de esta competencia, se debe
garantizar el respeto a la intimidad y el honor de las personas, el secreto
profesional, la cláusula de conciencia y el secreto de las fuentes de información
periodística.
3) Solicitar informes escritos u orales
sobre los hechos que sean objeto de su investigación a los demás poderes del
Estado, a las provincias, a los municipios, a los todos los órganos de la
administración pública centralizada y descentralizada, y a las empresas
concesionarias o licenciatarias de servicios públicos.
En los supuestos de negativa,
reticencia o falsedad sobre lo requerido, se dará intervención a la autoridad
competente.
4) Practicar inspecciones en lugares
públicos y privados. Cuando la diligencia deba cumplirse en domicilios y lugares
privados, o en sede de otros poderes del Estado o de jurisdicción provincial o
municipal, deberá requerirse siempre autorización judicial previa.
5) Conocer el estado de las causas
judiciales relacionadas con los hechos investigados, y requerir la remisión de copia
certificada de expedientes judiciales o administrativos. Cuando los instrumentos o
documentación remitida correspondieran a un expediente judicial bajo secreto de
sumario, la Presidencia de la comisión investigadora tomará los recaudos
necesarios para garantizar el mantenimiento de aquél, y todos los legisladores
miembros, serán responsables por la tutela del secreto de sumario. En todos los
casos, el juez de la causa estará facultado para decidir sobre la oportunidad de la
remisión de las actuaciones judiciales requeridas.
6) Exigir la exhibición de prueba
instrumental a las personas públicas o privadas, revisar libros, papeles de
comercio, instrumentos financieros, registros informáticos y toda clase de
documentación y correspondencia que guarde relación con los fines de la
investigación, pudiendo proceder al secuestro con constancia en acta. Cuando el
secuestro deba cumplirse respecto de personas privadas, de órganos de otros
poderes del Estado o de jurisdicción provincial o municipal, se requerirá
autorización judicial previa.
7) Solicitar a la autoridad judicial
competente, el secuestro de correspondencia epistolar y todo tipo de
documentación privada, y la interceptación de comunicaciones.
8) Ordenar la realización de pericias
con el auxilio de los órganos especializados de otros poderes del Estado.
9) Solicitar a los órganos competentes
del Poder Judicial y a los Ministros del Poder Ejecutivo nacional y máximas
autoridades de entidades autónomas y autárquicas la colaboración de los
funcionarios y empleados técnicos de su dependencia, los que por tales trabajos no
tendrán remuneración especial.
10) Solicitar autorización judicial para
impedir que una persona cuya declaración sea necesaria para la investigación,
pueda ausentarse del país durante un lapso razonable.
11) Denunciar ante el Poder Judicial y
el Ministerio Público, cualquier intento de ocultamiento, sustracción o destrucción
de elementos probatorios relacionados con el objeto de la investigación.
12) Emitir un informe final con
explicación detallada de los hechos investigados al vencimiento de su plazo de
actuación, que será dado a publicidad por los medios que la comisión estime
conveniente en los términos del artículo 14 de la presente ley.
Artículo 8°.- Las comisiones
investigadoras no podrán emitir juicio sobre hechos y circunstancias que
constituyan materia de juicio en una causa judicial en trámite. En este caso, se
elevará al tribunal interviniente el cúmulo de pruebas reunidas, y no se dará a
publicidad el informe final con el que concluya su actuación.
Artículo 9°.- Las facultades y
atribuciones de las comisiones investigadoras son indelegables en persona u
organismo alguno.
Artículo 10.- Los requerimientos
para comparecer se formularán mediante citación fehaciente de la Presidencia de la
comisión investigadora, en forma de oficio, en el que se hará constar:
a) La fecha de la sesión de la
comisión, en la cual se decidió el requerimiento, y la comisión investigadora ante la
que se debe comparecer.
b) Nombre y apellido del citado y su
domilicio particular o comercial.
c) El lugar, el día y la hora en que
haya de comparecer el testigo, bajo apercibimiento de las responsabilidades en que
pudiera incurrir en caso de desobediencia.
d) El tema sobre el que debe versar
el testimonio.
La notificación habrá de hacerse con
siete (7) días corridos de antelación respecto de la fecha en que haya de comparecer
el requerido. Cuando se considere que concurren circunstancias de urgente
necesidad, podrá hacerse en un plazo menor que, en ningún caso, será inferior a
tres (3) días.
Todo requerimiento a personas
jurídicas, se efectuará a sus representantes legales.
En caso de negativa a
comparecer o reticencia a declarar se dará intervención al juez competente.
Artículo 11.- Para el ejercicio de sus
facultades y atribuciones, las comisiones podrán requerir el auxilio de la fuerza
pública.
Artículo 12.- Los allanamientos,
inspecciones, secuestros, registros e intervenciones de comunicaciones deberán ser
decididos en reunión de comisión, por la mayoría de las dos terceras partes del
total de los miembros de la comisión investigadora, y fundadas en pruebas de la
existencia de un hecho o acto vinculado directamente con el fin de la investigación.
De ello deberá dejarse expresa constancia en actas.
Cuando la investigación de una
comisión parlamentaria se superponga con la llevada a cabo en el marco de una
causa judicial, toda medida probatoria que requiera la previa autorización de un
magistrado conforme las disposiciones de esta ley, debe ser requerida al juez
interviniente en la causa vinculada con los hechos materia de investigación por
parte de al comisión parlamentaria.
Artículo 13.- Todo incumplimiento,
resistencia, desobediencia, reticencia, demora, obstaculización o cualquier otra
conducta tendiente a interferir en el cometido de las resoluciones dictadas por las
comisiones investigadoras en el ejercicio de las facultades conferidas por la
presente ley, debe ser puesto en conocimiento de la autoridad competente, sin
perjuicio de la aplicación de las sanciones pecuniarias que pueda imponer el
Congreso o la Cámara respectiva, a propuesta de la comisión investigadora.
Artículo 14.- Las comisiones
investigadoras deben expedirse en el plazo establecido, elevando un informe al
Congreso de la Nación, o en su caso, a la Cámara correspondiente, con relación a
todos los aspectos que fueren materia de su competencia. El informe y las
actuaciones que se sustancien podrán ser declarados total o parcialmente
reservados. El informe o las partes del mismo que no tuviesen el carácter de
reservado deben ser publicados dentro de los treinta (30) días siguientes a su
elevación.
El informe final deberá precisar los
cambios que deberán efectuarse en el sistema jurídico argentino, así como las
responsabilidades que pudieran emerger de la investigación.
Artículo 15.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Las comisiones investigadoras
constituyen un instrumento clásico de control parlamentario, que en el caso de la
República Argentina no ha tenido una consagración constitucional expresa. A
diferencia de diversos estados americanos o europeos, como Perú, México,
Colombia, Alemania y España, entre otros, la existencia de comisiones
investigadoras en nuestro país ha sido fruto de la práctica parlamentaria y no, de
una creación constitucional o legislativa.
Como consecuencia de
lo expuesto, se observa que un sector de la doctrina considera la potestad
investigadora de las cámaras como uno de sus poderes implícitos (1) , en tanto que
otros autores como Bielsa han justificado esa competencia en dos funciones del
Congreso: la legislativa y la de control sobre los actos de gobierno y
administrativos, sea con el fin de reformar la legislación o bien para activar un
juicio político (2) . Finalmente se sostiene que el respaldo constitucional se encuentra
en la facultad del art. 75 inciso 8 (sobre aprobación del presupuesto y de las
cuentas de inversión), y en el art. 85 de la Constitución nacional en cuanto
establece que el control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución del Poder
Legislativo.
Más allá de las
divergentes fundamentaciones para su existencia, las Cámaras han previsto en sus
reglamentos (3) la existencia de estos órganos de trabajo, y la práctica parlamentaria
demuestra que han constituido una recurrente herramienta de control, aunque con
vaivenes en cuanto a su sana utilización (4) . Entre los primeros precedentes se cita
el Diario de Sesiones de la Cámara de Diputadazos correspondiente al 7 de
diciembre de 1894, y a la sesión del 10 de septiembre de 1915, en las que se destacó
como facultad de la cámara la de crear comisiones investigadoras y se lo fundó en
tres axiomas: a) todo poder tiene la extensión necesaria para llenar sus fines; b) el
que quiere los fines de que inviste un poder, tiene que darle los medios necesarios
para el cumplimimiento de esos fines; y c) la característica del poder, es ejecutarse
a sí mismo (5) .
Lo cierto es que las
numerosas iniciativas parlamentarias presentadas con el fin de reglamentar sus
facultades y competencia, han sido estériles, caducando en una y otra cámara, aún
en supuestos en que medió sanción de uno de los plenos (6) . El gran debate con
relación al desarrollo de estas comisiones, no radica en la procedencia de su
existencia, lo cual es mayoritariamente avalado aún con diferentes argumentos,
sino la determinación del alcance de sus competencias y facultades para llevar a
cabo su objeto.
La ausencia de ley
reglamentaria, derivó en más de una descalificación en sede judicial cuando se
dispusieron allanamientos a propiedad privada o secuestros de documentación sin
previa intervención judicial, por entenderse que se había obrado en franca
violación del artículo 18 de la Carta Magna, interpretación compartida por la
doctrina (7) . El artículo 18 de la Constitución Argentina garantiza la inviolabilidad
del domicilio y de los papeles privados y establece que sólo mediante una ley se
puede precisar en qué casos y con qué justificativo se puede proceder a su
allanamiento y ocupación. En igual sentido queda resguardado el secreto de las
comunicaciones.
De todos modos, las
circunstancias expuestas no han impedido el empleo de este medio de control,
registrándose que en el período de 1983 a 1998, sólo en la Cámara de Diputados, se
crearon trece comisiones investigadoras (8) .
Al tratar
el caso "Klein", la Justicia dispuso la nulidad de los allanamientos ordenados por
la Comisión Investigadora de la Transferencia de la Cía. Italo Argentina de
Electricidad. Allí el Tribunal invocó como argumento central la inexistencia de una
ley que determine cuáles son las facultades de las comisiones investigadoras
parlamentarias.
Ante la ausencia de
ley, en sede judicial se eludió tener que emitirán pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de una norma de tal rango, que facultara a estas comisiones a
restringir derechos y garantías de los ciudadanos. Por otra parte, para cuando se
llegó a la última instancia enel caso "Klein", la Comisión investigadora había
terminado su informe y remitido la documentación secuestrada al juez
interviniente.
Aún en países que
tienen previstas estas comisiones en su norma constitucional, como México, se ha
destacado como una razón de su ineficacia como instrumento de control, el que no
se encuentren reguladas a fin de que cuenten con facultades suficientes para
convertirse en verdaderos órganos de control parlamentario (9) .
En el presente proyecto se ha
trabajado con el propósito de establecer reglas para la creación y funcionamiento
de las comisiones investigadoras. Se respeta lo regulado actualmente en los
Reglamentos de sendas Cámaras, en cuanto a las mayorías exigidas para su
creación y reglas de integración. Asimismo, se tutela la vigencia del principio de
juridicidad en su proceder recordando de manera expresa la exigencia de que su
proceder debe respetar la intimidad y el honor de las personas, el secreto
profesional, la cláusula de conciencia y el secreto de las fuentes de información
periodística. En igual sentido, se prevé la aplicación supletoria del Código Procesal
Penal de la Nación.
Con relación a la
facultad para realizar per se allanamientos, secuestro de documentación y ordenar
la interceptación de correspondencia o comunicaciones, se mantiene un criterio
restrictivo a fin de impedir la confusión de funciones con otros poderes estatales.
Al respecto, se dota a las comisiones investigadores de facultades para hacer
comparecer a su sede y requerir testimonios y efectuar careos, pero en todo cuanto
sea avanzar sobre la persona y bienes de particulares o de otro poder del Estado, se
exige la previa orden judicial.
Además, se contempla
la situación de una causa judicial en curso, y se establece que el desempeño de la
comisión parlamentaria no puede ser un obstáculo para las investigaciones y
sustanciación del caso en sede judicial. Por ello, además se consigna que los
requerimientos al Poder Judicial, deberán canalizarse a través de magistrado
interviniente, a fin de evitar superposiciones u obstrucciones desafortunadas.
Se recepta así, la línea de
pensamiento de Bidart Campos, en cuanto cita al Juez Warren de la Corte Suprema
norteamericana, y recuerda que la competencia de las comisiones investigadoras
no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin
castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos del poder,
examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o
confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del
ejecutivo (10) .
También Quiroga Lavié ha
destacado que estas comisiones no pueden realizar funciones de otro poder, pues
se vulneraría la forma republicana de gobierno, y tampoco pueden requerir el
envío de los expedientes judiciales, lo que considera inconstitucional aún cuando
lo previera una ley (11) .
La voluntad de regular este
tipo de comisiones de trabajo, tienen por norte dar un marco normativo a su
proceder, procurando articular la función de control parlamentario, con los límites
de los derechos de particulares, o competencia de otros órganos o jurisdicciones
públicas. Sin embargo, en el espíritu regulador, también subyace la preocupación
que tradicionalmente han suscitado las comisiones investigadoras con respecto al
deslinde entre su actividad y la función judicial.
Ess sabido que hay una clara
diferenciación entre la responsabilidad política que es la única que el Poder
Legislativo puede determinar, y la responsabilidad jurídica y concretamente la
penal, que corresponde a los jueces fijar en exclusividad. Sin embargo, se advierte
que la barrera entre ambas se desvanece ante la opinión pública cuando como
consecuencia de investigaciones simultáneas en ambos poderes del Estado, se
propicia la existencia de dos versiones de los hechos, y se provoca una
interferencia mutua en la actuación de ambas instancias.
En este proyecto de ley que se somete a
consideración, se procura articular el ejercicio simultáneo de las competencias del
Congreso y del Poder Judicial, manteniendo la colaboración entre ambos. Así, se
deja en claro que la labor de la comisión investigadora, las pruebas producidas en
su seno y sus conslusiones, no serán vinculantes para el Poder Judicial, pero
deberán ser aportadas a los magistrados intervinientes por el principio de
colaboración.
Por lo demás, y a fin de asegurar la no
superposición de actuaciones que entorpezca y dificulte seriamente una
investigación judicial, se propone que toda acción de una comisión investigadora
sobre una materia que es objeto de un proceso judicial, y que requiera autorización
de un juez, se solicite ante el magistrado actuante en la causa. En igual sentido, y a
fin de evitar la confusión de la opinión pública y la mutua desacreditación de dos
poderes del Estado, se proyecta que cuando medie una causa judicial en curso
vinculada con el objeto de investigación de una comisión parlamentaria, su
informe final no se de a publicidad.
En base a las consideraciones
precedentes, se propone la aprobación del presente proyecto de ley reglamentaria
de las comisiones investigadoras parlamentarias.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| YOMA, JORGE RAUL | LA RIOJA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |