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PROYECTO DE TP
Expediente 5964-D-2012
Sumario: RECURSOS COPARTICIPABLES: RESTITUCION A LAS PROVINCIAS PARA LA ATENCION DE OBLIGACIONES PREVISIONALES NACIONALES; DEROGACION DE LAS LEYES 24130 Y 24307.
Fecha: 27/08/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 110
El Senado y Cámara de Diputados...
Restitución a
las Provincias de Recursos Coparticipables para la atención
de Obligaciones Previsionales Nacionales
Artículo 1° : Cesa de pleno
derecho y queda extinguida a todos sus efectos legales, la autorización
conferida al Estado Nacional para retener de la masa de impuestos
coparticipables prevista en el artículo 2° de la Ley 23.548 y sus modificatorias,
el 15 % (quince por ciento) de la misma, con destino al pago de obligaciones
provisionales nacionales y gastos operativos del Sistema de Seguridad Social,
en ejecución desde el 1° de Setiembre de 1992, que se restituye a las
Provincias y se distribuirá de manera automática, a partir del mes siguiente a la
promulgación de la presente ley.
Artículo 2°: Deróganse las Leyes
24130, 24307, sus modificatorias, y toda otra norma legal o reglamentaria que
se oponga a presente.
Artículo 3°: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley
responde a un reclamo generalizado de recuperar los recursos económicos y
financieros que el Estado Nacional sigue transfiriendo a la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y que correspondieron originariamente
a las Provincias.
A partir del año 1992 las Provincias
debieron acudir en auxilio del financiamiento de las jubilaciones y pensiones de
jurisdicción nacional, ante el colapso del sistema previsional y resignaron por
diversos instrumentos parte del producido del impuesto a las ganancias y de la
masa bruta de recursos coparticipables previstos en la ley de Coparticipación
Federal de Impuestos n° 23.548.
Así fue como se afectó
primariamente el régimen de Impuesto a las Ganancias según el Decreto
879/92, por el cual se dispuso destinar un veinte por ciento (20 %) de su
producido al sistema de Seguridad Social, para la atención de obligaciones
previsionales.
La norma fue sancionada como
Decreto de Necesidad y Urgencia el 3 de Junio de 1992 (Art. 4°, Decreto
879/92) siendo ratificado por la Ley General de Presupuesto Nacional del año
1994 (Ley 24.307) y luego sustituido en parte por el artículo 31° de la llamada
Ley de Solidaridad Previsional n° 24.463.
Por otra parte, en el mismo año
1992, un acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales,
suscripto el 12 de Agosto de dicho año, autorizó al Estado Nacional a retener un
quince por ciento (15%) de la masa de impuestos coparticipables prevista en el
artículo 2° de la Ley 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos, para
atender el pago de obligaciones previsionales nacionales y gastos operativos del
sistema de seguridad social.
Algunos firmantes del acuerdo
fueron el ministro de Economía Domingo Cavallo, por el gobierno nacional y los
gobernadores Eduardo Duhalde, Ramón Puerta, Adolfo Rodríguez Saa, Néstor
Kirchner y el Dr. Rolando Tauguinas, por el Chaco.
La transferencia de esta parte de
la masa bruta coparticipable fue ratificada por la Ley 24130, en un contexto
muy diferente a la actual situación financiera de la ANSES y de las Provincias
argentinas, que acudieron entonces en solidaridad con los jubilados y
pensionados del sistema nacional de la seguridad social.
Luego de veinte años de la
sanción de aquellas normas, que afectaron sustancialmente los recursos
impositivos de las Provincias, nos encontramos con una situación muy
diferente, que debe repararse con criterios de equidad y justicia en el marco de
principios constitucionales que rigen la relación Nación - Provincias.
Está comprobado que durante los
últimos años la ANSES prestó en forma reiterada recursos propios al Estado
Nacional por varios miles de millones de pesos, procedentes del superávit neto
del organismo. Mientras la ANSES ha prestado recursos a la Nación a una baja
tasa de interés, según los registros contables comprobados del Tesoro Nacional,
luego la Nación ha utilizado parte de esos mismos recursos para prestarlos a
las Provincias a una tasa superior, que ha llegado casi a duplicar el costo
financiero del endeudamiento provincial.
Los recursos que contribuyen al
superávit de la ANSES y que en parte terminan tomando en préstamo las
Provincias para afrontar sus compromisos financieros, son producto de
transferencias de la masa coparticipable de impuestos, que corresponden
originaria y constitucionalmente a las Provincias y que no deben seguir siendo
retenidas, sin consumar un verdadero deterioro institucional en el país.
La coparticipación federal de
impuestos, como manda nuestra Constitución Nacional, debe tener
fundamentos claros y criterios objetivos de reparto, según la asignación de
competencias, servicios y funciones que corresponden a cada nivel de gobierno.
El mandato
constitucional nos compromete a sostener la unificación de la masa de
recursos coparticipables, incluyendo no solo los impuestos directos e indirectos,
sino los recursos no tributarios y distribuir esos fondos, así como los subsidios y
todo excedente, para "el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional" (Art. 75,
inc.2).
Por otra parte, aún permanece
incumplido el mandato constitucional impuesto por la reforma de 1994 de
sancionar un nuevo régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (Cláusula
transitoria sexta).
Por cierto, la distribución primaria
de impuestos coparticipables se ha deteriorado año a año en desmedro de las
Provincias, que reciben hoy un porcentaje cercano al veinticinco (25 %) por
ciento del monto total recaudado, la más baja de la historia contemporánea.
Cabe notar que la ley 23.548 que
nos rige desde 1988, con sucesivas modificatorias, estableció una distribución
del cuarenta y dos con treinta y cuatro (42,34 %) por ciento para la Nación y
del cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) de la masa de
fondos a distribuir, en forma automática, para el conjunto de las
Provincias.
A partir de la década del 90 se
produjo una formidable transferencia de ingresos en detrimento de los
gobiernos provinciales, que los condenó a una pérdida significativa de su
participación en la suma de los recursos tributarios federales.
Entre las medidas de política fiscal
que causaron esta pérdida, las más relevantes surgieron como consecuencia de
los cambios efectuados en el sistema previsional que tuvieron una misma lógica
centralista, de unitarismo fiscal.
Cuando se privatizó parcialmente
el sistema previsional, dos décadas atrás, fueron las Provincias las que
financiaron parte de la caída de la recaudación nacional. Pero cuando hace
cuatro años, el gobierno nacional resolvió re-estatizar el sistema previsional no
devolvió a aquéllas nada de los ingresos que recuperó para el Tesoro nacional.
De tal manera las Provincias fueron parte del Estado Nacional cuando hubo
que compartir pérdidas, pero dejaron de serlo cuando había que distribuir
ganancias.
Por ello, hay coincidencias de
todos los sectores políticos en admitir que el proceso sistemático de deterioro
del federalismo fiscal tuvo sus comienzos en el mes de Setiembre de 1992,
cuando entró en vigencia un acuerdo de gobernadores con el gobierno
nacional, un pacto fiscal ratificado por la Ley 24130, que ha denunciado a
principios de Agosto de 2012 la Provincia de Córdoba.
También la Provincia de Corrientes
se sumará a los reclamos por los fondos de coparticipación federal, desde que
el gobernador Ricardo Colombi ha confirmado a la prensa su intención de
desistir de aquel Pacto Fiscal de 1992 que obliga a ceder a la Nación el 15% de
la masa coparticipable para el sostenimiento de la ANSES y no descartó recurrir
a la Corte Suprema por esta cuestión.
Según la información disponible, si
la Legislatura provincial aprueba su proyecto, el mandatario correntino seguirá
los pasos de su par cordobés, José Manuel de la Sota, luego de que la
Legislatura provincial aprobara una ley por la que se abandona el Pacto Fiscal
firmado 20 años atrás. Córdoba, además acaba de presentar un reclamo al
máximo Tribunal de la Nación por deudas superiores a los $ 1.000 millones,
originadas en reclamos por un compromiso de armonización previsional
firmado en 2009.
Si bien, en un principio, la cláusula
que autorizó la retención de recursos a las Provincias fue transitoria, tomó
carácter permanente con la Ley 24307 de Presupuesto General del año 1994 y
sólo a modo de compensación el Estado nacional, que ya había privatizado el
sistema previsional, se comprometió a aceptar la transferencia de las cajas
provinciales.
Años más tarde, y nuevo pacto
fiscal mediante, la Nación asumió la responsabilidad de financiar los déficits
globales de las cajas de jubilación de aquellas provincias que no las habían
transferido a jurisdicción nacional.
De esta manera, en una etapa
privatizadora y centralista de nuestra historia, bajo los designios económicos del
neoliberalismo, pensamiento dominante en los años 90, se produjeron aquellos
cambios cuyas consecuencias fiscales más negativas recayeron sobre las
Provincias.
Así fue como las jurisdicciones
provinciales comenzaron a financiar parte del sistema mixto de jubilaciones y
pensiones por la vía de recursos coparticipables, y sólo pudieron optar entre
transferir sus cajas jubilatorias al Estado nacional o firmar convenios para que
la Nación financie sus déficits.
Cuando bajo el actual gobierno el
sistema previsional volvió a reintegrarse al Estado nacional, las economías
provinciales que fueron las más perjudicadas en la etapa anterior, no
participaron de ese cambio y quedaron atrapadas en el viejo esquema. En el
año 2011 las Provincias acumularon un déficit del 1,5 % del PBI y la ANSES un
superávit de 1,2 %, con el que ayudó a equilibrar las cuentas nacionales. Y este
año la situación se repite - agravada de manera significativa- como
consecuencia que las Provincias siguen aportando recursos, por la vía del
sistema previsional nacional, para paliar el déficit de la Nación.
Estimaciones coincidentes de
análisis fiscal señalan que las Provincias aportarían a la ANSES solo este año
2012, alrededor de $23.500 millones. Esta suma es equivalente al 80 % del
déficit consolidado de todas las Provincias, unos $30.000 millones, lo cual las
pone en la alternativa de no pagar semejante retención de impuestos
coparticipables, para equilibrar sus cuentas.
Consecuentemente, la mayoría de
los mandatarios provinciales, muchos de ellos en voz baja, reclaman discutir la
distribución de los recursos fiscales, que están decayendo ante el déficit
creciente de la Nación y la desaceleración de la actividad económica,
generando tensiones y ajustes del gasto público en todo el país.
Desde luego las Provincias no
pueden emitir dinero, ni disponen de ingresos ajenos a la recaudación propia de
impuestos, como los aportes y préstamos de la ANSES, del Banco Nación o las
utilidades y adelantos del Banco Central.
Cabe tener en cuenta que dentro
del presupuesto provincial es determinante el peso de los salarios, que deben
adecuarse nominalmente con la inflación, para afrontar responsabilidades
básicas de gasto en salud, educación, seguridad y justicia.
En el actual contexto económico
las cuentas provinciales se vienen deteriorando día a día, porque los gastos
suben más que los ingresos. A su vez, la recaudación provincial descansa
mayormente en impuestos como sellos e ingresos brutos, que evolucionan con
el nivel de actividad.
De este modo, las Provincias
sufren una creciente asfixia financiera y se enfrentan a un sesgo deficitario de
carácter estructural, que enciende una polémica abierta sobre federalismo o
unitarismo fiscal.
La forma en que se reparte el
poder entre el gobierno federal y las Provincias es de naturaleza política y fiscal,
en dos términos que están entrelazados, pues sin autonomía fiscal no hay
autonomía política y viceversa. Las provincias mendicantes son solo un
federalismo de fachada.
Los recursos que las provincias
otorgan a la ANSES deben ser restituidos como medio de reparar no solamente
una critica situación de inequidad fiscal, sino también para comenzar a asumir
solidariamente el desafío institucional que nos ayude a consolidar una
democracia equilibrada, en un país socialmente integrado y dispuesto a
compensar
las disparidades regionales que
nos permitan avanzar juntos en el camino del desarrollo sostenido.
Por todo lo expuesto, con la más
profunda convicción que debemos emprender cuanto antes el camino de la
recuperación del federalismo perdido en nuestro país, solicito a mis pares la
aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MALDONADO, VICTOR HUGO | CHACO | UCR |
| DE FERRARI RUEDA, PATRICIA | CORDOBA | UCR |
| TUNESSI, JUAN PEDRO | BUENOS AIRES | UCR |
| STORANI, MARIA LUISA | BUENOS AIRES | UCR |
| ROGEL, FABIAN DULIO | ENTRE RIOS | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 4042-D-14 |