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PROYECTO DE TP


Expediente 5837-D-2015
Sumario: MAPA ISOCERAUNICO DE LA REPUBLICA ARGENTINA. CONFECCION Y ACTUALIZACION PERMANENTE.
Fecha: 04/11/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 150
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°.- El objetivo de la presente ley es la confección de un mapa isoceráunico de la República Argentina y su actualización periódica permanente.
Artículo 2°.- La Autoridad de Aplicación de la presente ley será el Servicio Meteorológico Nacional, quien deberá coordinar con los Ministerios y los Órganos Descentralizados competentes todas aquellas medidas conducentes a la ejecución de la presente ley.
Artículo 3°.- A los efectos de la presente ley se entiende por mapa isoceráunico a aquel que determina zonas y regiones de acuerdo al nivel de riesgo de caída de rayos. Dicho nivel debe ser representado en el mapa isoceráunico mediante líneas de diferentes valores, (líneas isoceráunicas), que determinan geográficamente las zonas de mayor o menor riesgo de actividad eléctrica de origen meteorológico. A su vez, cada línea isoceráunica tiene un valor que surge como resultado de la aparición de días de tormentas por kilómetro cuadrado y por año, donde al menos se registró la caída de un rayo.
Artículo 4°.- El Servicio Meteorológico Nacional deberá remitir a las provincias los mapas isoceráunicos actualizados y recomendaciones para la protección contra la caída de rayos, a partir de la información reflejada en aquéllos. Asimismo, deberá brindar asistencia en los planes de protección contra la actividad ceráunica atmosférica que las provincias implementen, para resguardar a sus habitantes, construcciones, biodiversidad y patrimonio cultural.
Artículo 5º.- El Poder Ejecutivo Nacional reglamentará la presente Ley dentro de los 90 (noventa) días de su promulgación.
Artículo 6º.- El primer mapa isoceráunico de la República Argentina deberá encontrarse confeccionado dentro de los 2 (dos) años de promulgación de la presente ley.
Artículo 7º.- Invítase a las provincias a adherir a la presente ley.
Artículo 8º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Cada día se desarrollan en el mundo unas 2.000 tormentas eléctricas, que generan más de 8 millones de relámpagos. La mayor habitualidad e intensidad con que estos fenómenos se han presentado durante las últimas décadas, resultan expresiones cabales del impacto del cambio climático sobre la población y los distintos ecosistemas. Los estudios estiman que "...las precipitaciones aumentarán 15 por ciento para fines de este siglo y ese crecimiento irá acompañado de mayor intensidad, es de esperar que también se incrementen las tormentas eléctricas." "Cualquier incremento en la actividad convectiva -movimiento vertical del aire originado por el calentamiento de la superficie- debería conducir a un incremento de las tormentas eléctricas y la caída de rayos"
Esos factores contribuyen a que se formen nubes que alcanzan más de 14 kilómetros de altura y que se produzcan tormentas fuertes y más rayos".
Nuestro país se encuentra dentro de una de las regiones con mayor densidad de tormentas eléctricas del planeta. Según Robert Holzworth, director de la Red Mundial de Localización de Rayos, "Argentina está en la segunda región con más caídas anuales de rayos en el mundo junto con Uruguay, Paraguay y el sur de Brasil". Dentro del territorio nacional, las regiones más activas son el NOA, el NEA, la Mesopotamia y el conjunto de provincias del centro del país.
Asimismo, de acuerdo con el resultado del primer estudio acerca de la intensidad de la actividad eléctrica a nivel territorial que se realizó en el Centro de Investigaciones en Láseres y Aplicaciones, dependiente del Conicet y del Ministerio de Defensa de la Nación, en Argentina se producen 50 muertes de personas por año debido a la caída de rayos. Dicho informe precisa además que la mayor cantidad de tormentas eléctricas ocurre en zonas continentales - en el mar son excepcionales -, y en los trópicos, sobre todo en verano, algo menos en otoño, y muy poco en invierno. Son los cielos del NOA y de la Mesopotamia los que más se iluminan (entre 90 y 110 días de tormentas eléctricas al año), seguidos por Córdoba y San Luis (70 días al año). En Buenos Aires son 65 días al año. En la costa bonaerense, por su parte, se registran anualmente unos 30 días de tormentas eléctricas, concentrados especialmente durante el verano
El presente escenario, caracterizado por una multiplicidad de contingencias y amenazas incuestionables para la población a nivel mundial, no ha sido analizado ni examinado en nuestro país con la profundidad ni el enfoque adecuado, y menos aún se han adoptado políticas públicas serias en dicho sentido. En efecto, si tenemos en cuenta las graves consecuencias que la actividad eléctrica de las tormentas ha provocado durante los últimos años, advertimos claramente la necesidad de atender con particular detenimiento la mitigación del impacto de este fenómeno natural e impulsar las regulaciones legales que correspondan. No existen a nivel nacional normas concretas que obliguen a los organismos públicos correspondientes a analizar, examinar, medir y evaluar de un modo fiable y asequible la intensidad de la actividad eléctrica de las tormentas, la evolución de la caída de rayos en términos temporales, la clasificación de áreas en función del riesgo y la previsión de medidas adecuadas de acuerdo a dicho peligro.
Asimismo, en materia de protección de las poblaciones y estructuras existe escasa legislación vigente. En concreto, encontramos las siguientes normas:
El decreto 10.877/60, reglamentario de las medidas de seguridad de las instalaciones de elaboración, transformación y almacenamiento de combustibles sólidos, minerales, líquidos y gaseosos, indica qué medidas se deben adoptar para la protección contra descargas de electricidad estática, ya sea atmosférica o provocada por la fricción de fluidos en conductos o recipientes en los equipos y estructuras metálicas. Agrega además que cuando existan estructuras de mampostería (chimeneas, etc.), cuya altura sobrepase el nivel medio del resto de las instalaciones, aquéllas deben ser protegidas con pararrayos.
Por su parte, el Decreto 351/79, reglamentario de la ley 19.587 de seguridad e higiene industrial, establece que los establecimientos e instalaciones expuestos a descargas atmosféricas deben poseer una instalación contra las sobretensiones de este origen que asegure la eficaz protección de las personas y las cosas. La misma norma prevé que en todo lo inherente a la seguridad eléctrica debe seguirse lo que establece la Asociación Electrotécnica Argentina (AEA) cuando reglamenta la "Ejecución de Instalaciones Eléctricas en Inmuebles". Esta última en su punto "7.7.- Líneas de Pararrayos" establece que para la ejecución de este tipo de instalaciones deberán seguirse, como mínimo, los lineamientos indicados en la norma IRAM 2184". "Por lo tanto, desde el punto de vista legal y de seguridad para las personas, la norma que debe utilizarse es la IRAM 2184-1 e IRAM 2184-1-1 ya que en caso de producirse un accidente personal como consecuencia del impacto de un rayo, lo exigible es el cumplimiento de la norma IRAM."
Disposición 42/2005 de la Prefectura Naval Argentina referida a la Protección de barcos contra incendios de origen eléctrico.
Resolución 900/2015 de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, aprobatoria del Protocolo para la Medición del valor de puesta a tierra y la verificación de la continuidad de las masas en el Ambiente Laboral.
Regulaciones particulares para diversos Convenios Colectivos de Trabajo y resoluciones relativas al otorgamiento de licencias de radiodifusión de la A.F.S.C.A.
La descripción realizada resulta ilustrativa de un marco legal insuficiente y limitado en comparación con la trascendencia y la injerencia que genera en la vida cotidiana de cada uno de los ciudadanos un fenómeno natural como el que se reseñara con anterioridad. Al respecto, consideramos que no sólo no contamos con pautas concretas que impulsen el estudio de estos fenómenos desde el ámbito estatal en sus distintos niveles, sino que además, las normas existentes resultan asistemáticas, no prevén disposiciones generales y dejan numerosos vacíos legales.
Concretamente, en la actualidad, no existen en nuestro país:
Una norma general que impulse el estudio cabal de la problemática de la intensidad y el impacto de la actividad eléctrica.
Disposiciones orientadas a evaluar los riesgos derivados de la caída de rayos de acuerdo a la intensidad de la actividad eléctrica en las distintas regiones del territorio nacional.
Normativa que promueva la instalación obligatoria de sistemas de protección adecuados frente a tormentas con actividad eléctrica en espacios de gran afluencia de público.
Regulaciones específicas sobre la materia que adopten los parámetros de normalización estipulados en las normas IRAM e ISO para edificios de vivienda de determinada altura, instituciones educativas, clubes, campos de deporte, plantas de silos, hospitales, edificios públicos, aeropuertos, bases militares, radares, antenas de telefonía y tv, etc.
Una política pública sólida en materia de seguridad ciudadana y defensa civil, definida desde el enfoque de la previsión del riesgo y la prevención eficaz.
Un párrafo aparte merece el análisis de las normas establecidas por el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (I.R.A.M.). Esta institución forma parte de la ISO (International Organization for Standarization) y se encarga de actuar como el Organismo Nacional de Normalización, estableciendo "...ante problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a usos comunes repetidos, con el fin de obtener un nivel de ordenamiento óptimo, en un contexto dado, que puede ser tecnológico, político o económico." Para ello "...el proceso de elaboración de normas se hace a través de los
organismos de estudio respectivos y con la participación de representantes de distintas organizaciones que pertenecen a los tres sectores involucrados en su creación: los productores, los consumidores y los responsables de velar por el interés general y el bien común." En este ámbito, se ha desarrollado una serie de pautas de actuación para la protección contra las descargas eléctricas atmosféricas, como así también, para el mantenimiento e inspección de las instalaciones y distintas medidas de seguridad personal. Sin embargo la naturaleza jurídica de estas disposiciones las ubica dentro de las denominadas "normas voluntarias". Esto quiere decir que sólo "pueden ser jurídicamente obligatorias si las partes las incluyen en un contrato u otro acto jurídico. La idea es que estas normas, por sí mismas, no son obligatorias." En efecto, si "...un autor individual, carente de potestades normativas estatales o derivadas del Estado, elabora un conjunto de normas. Esas normas son "voluntarias" en el sentido de que no hay obligación jurídica de cumplirlas. Pero si una ley o una institución las adopta, a partir de ese momento adquieren obligatoriedad en el ámbito respectivo."
Lo anterior nos lleva a concluir que esta normativa resulta decisiva y debería regir toda iniciativa legislativa que procure establecer mecanismos de protección consistentes y duraderos contra la caída de rayos. Ello se justifica, en primer lugar, porque resulta imperiosa la previa habilitación legal para que estas normas puedan ser aplicables a un aspecto en concreto, y además, porque al atender a su modo de elaboración, se advierte que éstas disposiciones han contado con la participación y el consenso del conjunto de los actores involucrados en cada elemento a normalizar y uniformar por el IRAM.
Los trágicos sucesos que cada año causan muertes y heridas a las personas tras resultar alcanzadas por rayos y los daños que su caída provoca en una innumerable cantidad de construcciones y artefactos, constituyen situaciones que indudablemente deben ser atendidas por el Estado a través de la adopción de medidas efectivas. De allí que la insuficiente regulación existente respecto de la necesidad de obtener un conocimiento integral de la incidencia de las descargas eléctricas de origen atmosférico sobre nuestro territorio, nos han motivado a esta propuesta.
En este sentido, consideramos que puede resultar efectivo, a fin de iniciar la puesta en marcha de una política pública en la materia, promover una iniciativa legislativa que disponga la confección y actualización periódica obligatoria de un mapa ceráunico de la República Argentina. A partir de allí se propone que los organismos competentes en la materia comiencen a delinear las bases de una política de prevención. Para ello se procura:
Disponer la zonificación del territorio nacional en áreas de alto, medio y bajo riesgo, teniendo en cuenta la intensidad de la actividad eléctrica atmosférica, el alea potencial de pérdidas humanas y capital económico y sobre instalaciones y edificaciones públicas y privadas, la posibilidad de destrucción del patrimonio cultural y el impacto en la biodiversidad del área involucrada.
Establecer pautas de protección adecuadas en función de las características y criterios utilizados para clasificación de cada zona. Ello implica la articulación de protocolos de acción y prevención a través de los distintos niveles de gobierno y la previsión de las partidas presupuestarias y los mecanismos financieros correspondientes para la instalación de equipamiento de protección
con la tecnología necesaria para paliar los efectos de la caída de rayos en cada área a proteger.
En otras palabras, el presente proyecto de ley apunta a que se dispongan las bases de acción para el abordaje científico de la problemática de la actividad eléctrica de origen atmosférico y la posterior adhesión y recepción de dichas pautas en el orden provincial y municipal, impulsando un canal de comunicación y coordinación fluido entre los distintos niveles de gobierno.
Asimismo, consideramos que esta iniciativa debe formar parte de un proceso gradual que se sostenga en el tiempo. Ello requiere del compromiso de las autoridades gubernamentales en sus distintos estamentos, como así también de la intervención integral de aquellas instituciones y organismos públicos y privados con atribuciones y aptitudes técnicas para la obtención de información, diseño de la cartografía y desarrollo de los protocolos de acción y prevención.
Precisamente sobre la base de estos parámetros es que se instrumenta la presente propuesta legislativa. Estamos convencidos de que la prevención debe ser impulsada desde el enfoque del riesgo. Ello implica comprender que éste es producto de acciones y decisiones concretas, por lo tanto, toda intervención que se emprenda sobre un territorio es parte de la construcción de un escenario de mayor o menor riesgo, lo cual determina la intensidad de las consecuencias de un fenómeno adverso o de un desastre. El enfoque de riesgo busca incorporar el concepto de vulnerabilidad, prevención y de gestión de los riesgos en las políticas públicas de planificación y desarrollo territorial. Este enfoque supone además una gestión integral de riesgo entendido como un proceso continuo, multidimensional, interministerial y sistémico de formulación, adopción e implementación de políticas, estrategias, prácticas y acciones orientadas a reducir el riesgo y sus efectos. Para cumplir con dicha visión se deben impulsar medidas de prevención a partir de:
La exigencia de una evaluación cabal e íntegra de las características del fenómeno, es decir las descargas eléctricas de origen atmosférico como objeto de estudio;
La evaluación de la potencialidad del desastre a generarse a raíz del impacto de rayos en un área determinada;
La adopción de protocolos de prevención y de acción de forma articulada entre sí y la capacitación del personal destinado al efecto y;
La instalación de la tecnología adecuada para la mitigación y minimización de la magnitud del desastre.
Para poder dimensionar la importancia de la elaboración de un mapa ceráunico de nuestro país, resulta necesario describir en primer lugar, qué es y cómo se produce un rayo y posteriormente, en qué consiste la confección de este tipo de mapas.
En resumidas cuentas, "un rayo es una poderosa descarga electrostática natural que se produce usualmente entre una nube y la superficie de la tierra aunque también puede darse de nube a nube. Generalmente se producen cuando hay nubes de desarrollo vertical denominadas cumulonimbos. Cuando esa nube alcanza la zona de transición entre la tropósfera y la estratósfera, llamada tropopausa, las cargas positivas de la nube atraen a las cargas negativas generándose así el rayo". "Cuando esta fuerza de atracción entre las nubes y la tierra es muy alta, se produce una descarga. Y esa descarga, es lo que conocemos
como el rayo, un fenómeno de cargas positivas viajando hacia las negativas, y al revés, con el fin de neutralizar toda la carga neta."
"En su trayectoria el rayo puede llegar a descargar alrededor de 15 millones de voltios aunque se estima que estos valores pueden incluso llegar a un gigawatt (mil millones de voltios)."
Por su parte, se denomina mapa ceráunico a un mapa geográfico que representa una zona o región para determinar el nivel de riesgo de caída de rayos. El nivel de riesgo de rayos, está representado en el mapa ceráunico, por unas líneas de diferentes valores, (líneas isoceráunicas), que determinan geográficamente las zonas de mayor o menor riesgo de actividad de rayos. Cada línea isoceráunica tiene un valor que surge como resultado de la aparición de días de tormentas por kilómetro cuadrado y por año, donde al menos se registró la caída de un rayo."
Ahora bien, la representación gráfica de esta información y su actualización permanente resultan esenciales para impulsar políticas adecuadas en función de los patrones de caída que los rayos presentan en cada área a determinarse. En efecto, "los mapas de rayos son una herramienta fundamental de prevención y planificación de cualquier nación." (...) "Tener conocimiento acerca de cómo es el proceso de las descargas eléctricas atmosféricas así como de las zonas más propensas a la caída de rayos, permite el diseño óptimo de las medidas y sistemas de protección adecuados para seres vivos y bienes materiales."
La confección de este tipo de mapas encuentra su primera referencia varios siglos antes de Cristo cuando "la cultura Caldea de Babilonia desarrolló un sistema de predicción de clima que incluía el conteo de truenos." "En la Europa medieval hubo quienes, tomando la antigua práctica Caldea, crearon calendarios de truenos, que fueron usados para hacer predicciones de clima. Hacia finales del siglo XIX se comenzaron a elaborar mapas en los que, mediante líneas, se conectaban sitios donde el primer trueno de una tormenta era oído. Estas líneas se llamaron líneas de igual número de truenos. El término Isoceráunico se comenzó a utilizar hacia 1920 y se refería a una línea o isograma de igual frecuencia de días tormentosos. Los datos de días tormentosos basados en observaciones humanas permitieron la primera comparación cuantitativa de ocurrencia de tormentas para regiones de un país, durante diferentes épocas del año y para diferentes sitios."
Por su parte, en Argentina, la elaboración de los primeros mapas ceráunicos de todo el territorio nacional fueron los trazados y publicados durante la década de 1980 a partir de los datos recabados por el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) en más de 80 estaciones que se encontraban desplegadas a lo largo del país. Sin embargo, durante la década siguiente, estos mapas dejaron de realizarse debido a que muchas estaciones meteorológicas fueron abandonadas. Además, el SMN se encargaba únicamente de recabar la información referida a la cantidad de días con tormentas eléctricas pero no trazaba los mapas correspondientes.
La discontinuidad que se advierte en la obtención de datos fidedignos y la falta de confección de mapas ceráunicos ha desencadenado una situación de alarmante desconocimiento respecto de la intensidad de las descargas eléctricas atmosféricas sobre la superficie de nuestro país. Esto implica no disponer del principal instrumento de medición
para describir un fenómeno natural que, con un alto nivel de probabilidad, aumente aún más su intensidad en los próximos años y, frente al cual, nos urge brindar respuestas adecuadas.
En tal sentido, debemos ser conscientes de que en nuestro país aún no se le ha dado a la problemática de la caída de rayos, la atención que requiere en función de la injerencia y de los efectos que las tormentas eléctricas generan cada año. Al respecto, el ingeniero Jorge Giménez, jefe del Laboratorio de Ensayo de Seguridad Eléctrica del Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la Defensa (CITEDEF), afirma que en Argentina no hay "Un plan nacional para trazar mapas ceráunicos como tienen otros países" y cita los casos de Brasil y de Colombia, actualmente los dos países más avanzados en Sudamérica en la materia. "Brasil posee la tercera red de detección de rayos más importante en el mundo y la primera para países tropicales. Además, cada dos años celebra un congreso internacional dedicado al problema del rayo. Colombia, por su parte, es un país que tiene una actividad ceráunica muy intensa. Ellos tienen muy bien zonificadas las distintas regiones. Ambos países hicieron una inversión muy importante para la obtención de rayos a tierra, al igual que otras naciones como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia y Suiza, donde históricamente y con continuidad se realizaron los estudios más importantes. Nosotros, en cambio, empezamos con métodos más humildes".
Teniendo en cuenta el limitado desarrollo que presenta nuestro país en materia de registros de actividad ceráunica, y del desarrollo y actualización de la cartografía en este aspecto, es que cabe preguntarnos cuáles son aquellos motivos e implicancias que han impulsado a dichos países a desarrollar ese tipo de herramientas. En tal sentido, el concepto ineludible es la seguridad nacional. En efecto, un mapa confeccionado a partir de los
criterios de medición utilizados por los distintos organismos internacionales que han perfeccionado dichos instrumentos y que, a la vez, reciba actualizaciones periódicas, resultará fundamental a los efectos de configurar un marco de seguridad para la planificación sostenible de distintas políticas públicas referidas a este tema.
Tal es la importancia de los mapas ceráunicos, que a partir de la información que estos reflejen, podrán delimitarse áreas en función de la calificación del riesgo de impacto de rayos y así adoptarse las medidas de protección adecuadas para la población, las construcciones, el patrimonio cultural y la preservación de la biodiversidad. Asimismo, "Conocer dónde caen los rayos "tiene importancia estratégica para el país, por razones de seguridad", observa el doctor Eduardo Quel, gerente científico del CITEDEF. Importa en función de la aviación, las construcciones civiles, los gasoductos, los radares, las antenas, las instalaciones eléctricas y líneas de alta tensión." Los especialistas también destacan "... la importancia del conocimiento de la variación temporal de los parámetros del rayo, lo que influye en el diseño, el mantenimiento y la operación de los sistemas de protección. Si un diseño de protección contra rayos se realiza, por ejemplo, para un año determinado, es posible que unos años más tarde este mismo diseño pueda estar técnicamente sub o sobredimensionado. Entonces, al conocerse el comportamiento anual de una zona determinada, es posible ajustar la protección y evitar fallas técnicas en el futuro."
Ahora bien, a fin de lograr impulsar de modo eficiente y en un plazo razonable la confección de un mapa ceráunico de la República Argentina, resulta vital recurrir a los datos que a la fecha se encuentren disponibles y a los esfuerzos realizados por los especialistas de aquellos organismos que en alguna medida hayan realizado estudios que nos iluminen sobre la materia. En tal sentido, son varias las fuentes a las que se puede recurrir para utilizar como base sobre la cual asentar la proyección de mapas de rayos actualizados y fiables.
La N.A.S.A. dispone de un Sensor de Imágenes de Rayos (LIS, por sus siglas en inglés) en el satélite OrbView- 1/Microlab que registra desde 1998 un conteo de rayos diario por kilómetro cuadrado sobre toda la superficie terrestre en mapas de actualización permanente Esta información puede ser estudiada y segmentada por regiones dentro de cada país tal como lo ha realizado, por ejemplo, Venezuela.
Por su parte, la World Wide Lightning Location Network (WWLLN), por sus siglas en inglés) es una red experimental de localización mundial de rayos operada por la Universidad de Washington en Seattle, desarrollada para proveer información en tiempo real con una exactitud de 10 km en posición y una eficiencia de detección por encima del 50%. En la actualidad dispone de 54 antenas interconectadas distribuidas en laboratorios, observatorios y universidades de todo el planeta. En nuestro país hay cuatro sensores para cubrir la totalidad del territorio nacional y se encuentran ubicados en la División Lidar del Centro de Investigaciones en Láseres y Aplicaciones (CEILAP - CONICET), en Villa Martelli, Provincia de Buenos Aires, en la Facultad de Matemática, Astronomía y Física de la Universidad Nacional de Córdoba, en dependencias del Departamento de Física de la Universidad Nacional de la Patagonia, en Trelew, y en el Observatorio de la Patagonia
Austral de Río Gallegos. La información recopilada por las 4 estaciones se integra en la red global que elabora un mapa de rayos mundial que es actualizado de manera permanente Su método de captación de los rayos funciona de la siguiente manera: "Cuando se emite un rayo se genera mucha energía en un amplio rango en el espectro electromagnético. Y también un tipo de ondas muy largas y de baja frecuencia que puede viajar grandes distancias en la ionosfera y pueden ser detectadas por las estaciones" "Los sensores de las antenas miden estas ondas electromagnéticas de baja frecuencia (entre 1 y 24 kilohercios) que pueden ser captadas por varias estaciones a la vez. Con una red de pocas antenas se puede medir con fiabilidad la cantidad de rayos que caen en una región."
Ambos sistemas son los que disponen de mayores niveles de precisión y posibilitan una actualización permanente. Sin embargo, debemos destacar los mapas de rayos desarrollados por la geofísica Gabriela Nícora, en el marco de su tesis doctoral en la Universidad Nacional de la Plata, junto con los investigadores de la Universidad Nacional de Córdoba Rodrigo Bürgesser y Eldo Ávila. Mediante esta investigación se realizó un estudio de la evolución de la eficiencia de detección de descargas eléctricas de la red global terrestre World Wide Lightning Location Network (WWLLN) dentro del territorio nacional, se compararon los datos de dicha red con los datos suministrados por el SMN y, en función de la evaluación de esa información, se confeccionaron los mapas isoceráunicos de la República Argentina para el periodo 2005-2012. Esta iniciativa posiblemente constituya el mayor esfuerzo realizado a nivel nacional, en aras de obtener un grado de mayor certeza respecto de la actividad eléctrica en las distintas regiones de nuestro país.
Dicho trabajo presenta un conjunto de virtudes metodológicas que, sin duda, lo llevan a constituirse en el principal punto de partida sobre el que debería iniciarse la confección de los mapas ceráunicos oficiales de la República Argentina. En tal sentido, se destaca especialmente el rigor científico que demuestra su elaboración, utilizando distintos modelos de medición aceptados por la comunidad de especialistas en la materia. Asimismo, consideramos que debe tenérselo particularmente en cuenta porque ha sido llevado adelante mediante la articulación, complementación y consolidación de la información disponible sobre la actividad eléctrica tanto a nivel nacional como internacional, a partir del cruzamiento de datos del SMN y la WWLLN. Esta tarea resulta fundamental para impulsar el desarrollo de un mapa isoceráunico argentino que permita integrarse a los sistemas globales de medición de rayos y poder así servir para analizar la evolución de este fenómeno, no sólo en el tiempo, sino también como parte de estudios científicos a escala regional, continental y mundial.
Los resultados de este trabajo permitieron el trazado de un mapa de rayos en el que se establecieron líneas isoceráunicas en función de la cantidad de días al año en los que se registraron descargas eléctricas atmosféricas. Posteriormente, a partir de aquél, fue posible establecer otra representación en la que se dividió al país en 4 regiones de acuerdo al número de días de ocurrencia de tormentas eléctricas.
Por último, a partir de la aplicación de una serie de fórmulas, se realizaron estimaciones respecto de la densidad de descargas eléctricas atmosféricas a suelo por cada día de tormenta y se los cruzó con los resultados obtenidos a partir de los cálculos que permiten determinar un número aproximado de muertos asociados directamente con
la caída de un rayo en un período dado. Ello permitió trazar un mapa con la división política de la República Argentina en la que se clasificó a las provincias en función de la vulnerabilidad de muerte por acción de una descarga eléctrica de origen atmosférico.
El concepto de vulnerabilidad presenta una clara vinculación con el enfoque del riesgo, como patrón de acción para la implementación de una política pública de planificación en esta materia.
La Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) explica que la vulnerabilidad indica el grado en que una sociedad está expuesta o protegida del impacto de las amenazas naturales. Esto depende del estado de los asentamientos humanos y su infraestructura, la manera en que la administración pública y las políticas manejan la gestión del riesgo, y el nivel de información y educación de que dispone una sociedad sobre los riesgos existentes y cómo debe enfrentarlos. En efecto, es posible sostener que aquellas políticas públicas en materia de planificación que no asuman la realidad social de su comunidad en términos de vulnerabilidad, acabará resultando obsoleta o, en el mejor de los casos, insuficiente para lograr una estrategia duradera frente a los distintos tipos de desastre. De allí que sería
absolutamente imprudente que aquellos funcionarios encargados de desarrollar e implementar las políticas públicas preventivas y mitigadoras del riesgo de desastre, justifiquen su accionar supeditándolo a la imprevisibilidad de un fenómeno climático. Al analizar cuál ha sido el ámbito de mayor intervención estatal en la materia, se observa a las claras que se ha profundizado mucho más en la etapa reconstructiva y de respuesta frente al desastre que en la prevención eficiente, anticipándose al evento.
En definitiva, la elaboración y actualización periódica de un mapa de rayos contribuye sustancialmente a llevar adelante una política de planificación focalizando en el aspecto preventivo. Ello es así en la medida en que nos permite describir el escenario real de la problemática y adecuar las soluciones a la vulnerabilidad concreta de cada área a proteger.
El mapeo de la actividad eléctrica en el país debe ser la piedra angular a partir de la cual se tracen los lineamientos que deberían regular esta materia. No obstante ello, los esfuerzos destinados a su elaboración resultarían obsoletos si no se desarrolla un plan posterior que genere efectos concretos para los destinatarios de la política a implementar. Por ello se torna necesario establecer cuál será el organismo encargado de diseñar los mapas correspondientes y de determinar la zonificación del territorio nacional en función de la vulnerabilidad y de los niveles de exposición al riesgo para finalmente disponer pautas concretas de protección bajo dichos parámetros.
En este sentido consideramos que el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) debe ser el organismo sobre el que debe recaer la confección de un mapa ceráunico nacional y su
posterior actualización en base a las variables que allí se reflejen. El SMN detenta las atribuciones y aptitudes necesarias para poder implementar y coordinar los lineamientos de la propuesta que aquí se propone. El Decreto 1432/2007 prescribe en sus arts. 2º y 3º las funciones asignadas al SMN. A continuación resaltaremos aquellas que mayor vinculación presentan con la gestión preventiva del servicio público, a partir del diseño de mapas, el desarrollo de planes, programas y estudios y la comunicación de recomendaciones:
"Art. 2º - Corresponde al SERVICIO METEOROLOGICO NACIONAL observar, comprender predecir el tiempo y el clima en el territorio nacional y zonas oceánicas adyacentes con el objeto de contribuir a la protección de la vida y la propiedad de sus habitantes y al desarrollo sustentable de la economía; y proveer a la representación del país ante los organismos meteorológicos internacionales y al cumplimiento de las obligaciones asumidas por el país ante los mismos." Esta pauta general indica que el SMN debe perseguir como objetivo principal la prestación de un servicio público anclado en la prevención frente a la ocurrencia de distintos fenómenos climáticos. En tal sentido, el estudio sistemático de la actividad eléctrica atmosférica es fundamental, a partir de las implicancias que genera en las comunidades y sus bienes.
"Art. 3º - Son funciones del SERVICIO METEOROLOGICO NACIONAL: a) Proveer y mantener los sistemas de recopilación y control de calidad de los datos de observación en un BANCO NACIONAL DE DATOS METEOROLOGICOS Y AMBIENTALES, y procesarlos para la provisión de servicios meteorológicos y climatológicos en tiempo real y de servicios medioambientales relacionados y organizar el registro climatológico nacional."
Esta norma insta a que el SMN sistematice la información adecuadamente para lograr desarrollar planes de monitoreo sostenibles en el tiempo y la adopción de medidas acordes a la evolución del fenómeno.
Las normas aludidas describen las funciones que debe desplegar un organismo en procura de la prestación de un servicio público de manera eficiente y partiendo de una base fáctica certera. Por otra parte, se le atribuye una serie de responsabilidades y potestades relativas a la realización de planes, estudios y programas de forma coordinada con organismos oficiales públicos o privados, nacionales o internacionales. Ellas son:
Planificar, mantener y operar las redes de observación convencionales y no convencionales sobre el territorio nacional y océanos adyacentes (art. 3. Inc. b)
La publicación de reportes, boletines meteorológicos e informes técnicos. (art. 3 inc. f) y el desarrollo de planes y programas con entidades oficiales o privadas, nacionales, internacionales o extranjeras que realicen observaciones, estudios, investigaciones y desarrollos relacionados con la meteorología o sus aplicaciones; suscribiendo acuerdos y convenios que promuevan la colaboración mutua o la acción multidisciplinaria. (Art. 3 inc. h)
El establecimiento de un plan estratégico a mediano y largo plazo, para cumplimentar con las políticas meteorológicas y ambientales definidas por el Estado Nacional en la materia. (art. 3 inc. p)
Ahora bien, la sucinta revisión de algunas de las atribuciones estipuladas en cabeza del SMN nos permite aseverar que las razones por las que entendemos procedente que sea éste el órgano encargado de su desarrollo son las siguientes:
El desarrollo de un mapa ceráunico de la República Argentina, la zonificación del país en áreas de acuerdo con índices de vulnerabilidad, y la
adopción de medidas específicas de protección contra la caída de rayos en función del riesgo se consolidarían como manifestaciones de una política preventiva eficiente en la medida en que exista el propósito de articular acciones con aquellos organismos e instituciones nacionales e internacionales capaces de colaborar con información y datos obtenidos a partir de su objeto de estudio.
En tal sentido, consideramos que resulta ineludible que el SMN, en el marco de su atribución para desarrollar programas conjuntos con organizaciones nacionales e internacionales, procure generar vínculos sólidos con las instituciones especializadas en el estudio de la actividad eléctrica de la atmósfera y con aquellas que puedan brindar soporte desde el punto de vista técnico y profesional.
Concretamente, entendemos que deberían impulsarse convenios, mecanismos de cooperación y propuestas de desarrollo conjunto para la elaboración de mapas y el seguimiento del fenómeno de la actividad eléctrica con instituciones tales como:
La WWLLN, a fin de obtener de forma permanente datos fiables respecto de la actividad eléctrica mundial y, en particular, de nuestra región y territorio a partir de los cuatro sensores que se hallan estratégicamente instalados.
Las Universidades y Centros de Investigación nacionales, (INTI, CONICET, CITEDEF, etc.) que hayan profundizado en el análisis de la actividad eléctrica de origen atmosférico en nuestro país, y que hayan realizado estudios de vulnerabilidad frente a la actividad eléctrica. Su intervención sería altamente aconsejable, en particular, para la
delimitación de las áreas en función de la magnitud del riesgo de acuerdo con criterios objetivos de estudio.
El Instituto Geográfico Nacional para que brinde la asistencia técnica necesaria para el trazado y normalización de los mapas.
La intervención de colegios de profesionales para la elaboración de recomendaciones a las autoridades provinciales en punto a la necesidad de adoptar medidas concretas de protección en función con la vulnerabilidad que cada región presente.
La participación de las direcciones nacionales y provinciales de defensa civil para que puedan integrar sus protocolos de actuación de acuerdo con las recomendaciones que se elaboren y puedan aportar su experiencia en intervenciones derivadas de tormentas eléctricas tales como evacuaciones y rescates.
La elaboración de un mapa de rayos cobra plena vigencia como componente esencial de un sistema de recopilación de información y de su procesamiento en un banco de datos. Asimismo, la necesidad de llevar adelante un registro fiable de la información resulta decisivo para poder realizar el seguimiento de la evolución de los fenómenos reflejados en los distintos mapas. El aglutinamiento de la coordinación del mapeo y de la sistematización de la información en un mismo organismo permite agilizar la difusión de la información, la emisión de alertas y recomendaciones, y la toma de decisiones por parte de las autoridades de planificación y seguridad para el desarrollo de un plan preventivo.
La responsabilidad de planificar, mantener y operar las redes de observación implica reconocer en cabeza del SMN la aptitud para llevar a cabo el diseño de un mapa ceráunico del país y su actualización periódica.
A través del Decreto 1432/2007 se establece en el artículo 1° que el SMN desarrollará su marco de acción como organismo descentralizado en el ámbito de la Secretaria de Planeamiento del Ministerio de Defensa.
Esta nota distintiva de la naturaleza jurídica administrativa del SMN constituye un argumento adicional que contribuye a desarrollar efectivamente los lineamientos de la propuesta que aquí describimos. En efecto, su espectro de acción como organismo descentralizado le reconoce un conjunto de potestades de mayor amplitud que las que dispone un órgano dentro de la Administración Central. Ello habilita, entre otras cosas, a administrar su presupuesto con independencia autárquica, poseer personalidad jurídica propia y poder así celebrar por sí convenios con distintos organismos e instituciones y la posibilidad de actuar en el ámbito del derecho privado. Todas ellas le permiten gozar de un amplio marco de actuación, necesario para poder intervenir con eficiencia en la prestación del servicio público.
En definitiva, las funciones, potestades y responsabilidades específicas que se le atribuyen al SMN mediante el presente proyecto, en modo alguno desnaturalizan su misión ni resienten su estructura administrativa. Por el contrario, buscan potenciar un área de investigación decisiva para la protección, defensa y seguridad de los habitantes de la nación que no ha sido desarrollada ni explorada suficientemente, en función de la peligrosidad y la incidencia que estos fenómenos acarrean.
Por otra parte, no es posible soslayar el aspecto relativo a la viabilidad económica y operativa de la iniciativa que aquí se propone. Particularmente, este aspecto adquiere especial relevancia respecto de la futura implementación de medidas de protección a partir de las recomendaciones que se cursen a las provincias en función de la actividad eléctrica atmosférica que cada una experimente.
En esa inteligencia, y con el propósito de generar la adecuación cada una de las provincias a su realidad climatológica en materia ceráunica, es que consideramos que la posibilidad de obtener ayuda financiera resulta decisiva para poder cumplir con las medidas de protección en cada una de ellas. En este sentido, también debemos resaltar que la presente pretende ser una ley marco que permita la interacción entre el SMN, como autoridad de aplicación, y las carteras de planificación y economía, y las respectivas reparticiones provinciales, en punto a definir aquella herramienta financiera que más se ajuste a las necesidades y coyuntura de cada provincia.
Ante todo, es importante anticipar que el costo de instalación de equipos de protección contra descargas eléctricas varía en función del estudio previo que debe realizarse para analizar las condiciones y dimensiones del área a proteger. No obstante ello, puede resultar una referencia de relevancia la instalación de uno de los sistemas de mayor sofisticación de la actualidad en la playa de Montoya, Departamento de Maldonado, en la República Oriental del Uruguay. Allí se montaron a principios de 2015 dos equipos inhibidores Zeus que impiden la formación del rayo, cubriendo un radio aproximado es de 90 metros cada uno, y que cuentan a su vez con la posibilidad de conectar con otros que amplíen el espectro. El costo de cada equipo fue de U$S 9.000, siendo en la actualidad uno de los instrumentos de protección que requerirían de una inversión más cuantiosa
El anterior es sólo un ejemplo que sirve para tener una idea aproximada de los costos de instalación de tecnología de punta. Más allá de que esta muestra no puede ser utilizada como referencia alguna, contribuye al menos a describir en alguna medida el monto a invertir para una protección específica.
Desde nuestra perspectiva, consideramos que la inversión no solo es necesaria, sino que también resulta competitiva en función de la seguridad que brinda y de los costos que se evitarían afrontar en materia de pérdidas humanas y materiales. Al respecto resulta destacable un informe elaborado para el año 2009 por el Insurance Information Institute de los Estados Unidos de Norteamérica, referido a los reclamos realizados por los asegurados a causa de la caída de rayos durante tormentas eléctricas. Dicho análisis arrojó que durante aquel año se produjeron 185.789 reclamos de seguros debido a tormentas eléctricas, con un costo de US$798 millones y con un promedio por reclamo de US$4.296.
Asimismo, "siendo que el territorio de los EEUU es aproximadamente 1/20 de la área habitable de la planeta, podemos decir que las pérdidas mundiales por caídas de rayos es un número enorme. El área de los EEUU es aproximadamente 20-25% de Centro y Sud América. Aunque no hay estadísticas que conocemos sobre todas las Américas podemos calcular que las pérdidas en todas las Américas son varios miles de millones de dólares cada año."
Ahora bien, las medidas que aquí se promueven e incentivan resultarían obsoletas si no se articulasen de modo sinérgico y eficaz. Para ello resulta esencial establecer un vínculo fluido entre las autoridades gubernamentales nacionales, provinciales y municipales. En este sentido, resulta vital la coordinación eficaz que impulse el SMN. Al respecto consideramos también que los Ministerios de Planificación, Defensa y Seguridad, a través de sus respectivos organismos, deben generar un nexo sólido con las reparticiones provinciales. De ese modo se podrá asegurar la planificación y la ejecución adecuada de las medidas de protección desde el punto de vista técnico, económico y ambiental. A su vez se podrán integrar dichos sistemas como herramientas fundamentales del esquema de funcionamiento y aplicación de los protocolos de acción y sistemas de detección de tormentas eléctricas en el marco de la Defensa Civil de las provincias.
Por otra parte es deseable que las recomendaciones a efectuarse insten a que las instalaciones que se lleven a cabo, cuenten con las certificaciones internacionales
correspondientes tales como las previstas por las normas ISO, como así también las IRAM, para este tipo de sistemas
Está claro que el impacto que las tormentas eléctricas con caídas de rayos generan en las distintas comunidades motiva la necesidad de actuar de forma conjunta, dado que esta problemática, en mayor o menor medida, afecta a toda la República Argentina. Nuestra propuesta pretende pues ser un punto de partida para motivar la difusión y el compromiso por abordar este tema ya que hasta hoy no ha sido debidamente tendido. Consideramos que el impulso la investigación en esta materia y la adopción de medidas concretas se torna crucial a los efectos de mitigar los efectos provocados por la caída de rayos y minimizar el riesgo de desastre.
Por último destacamos que el presente proyecto de ley se inserta dentro del enfoque de gestión del riesgo y se procura que su implementación sea efectiva y en consonancia con las perspectivas de ejecución propuestas a nivel nacional por el Plan Estratégico Territorial y el Programa de Prevención y Reducción de Riesgo de Desastres y Desarrollo Sustentable, y la Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) y en el orden internacional, dentro del Marco de Acción de Hyogo.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
AGUILAR, LINO WALTER SAN LUIS COMPROMISO FEDERAL
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
DEFENSA NACIONAL (Primera Competencia)
CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION PRODUCTIVA
PRESUPUESTO Y HACIENDA