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PROYECTO DE TP
Expediente 5782-D-2015
Sumario: DIGESTO JURIDICO ARGENTINO - LEY 26939 -. MODIFICACIONES.
Fecha: 30/10/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 148
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACION DE LA LEY NRO.
26.939 DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO
ARTICULO 1° - Modifícanse los artículos
1, 4, 6, 7, 14, 17 y 18 de la Ley Nro. 26.939 del Digesto Jurídico Argentino, los que
quedarán redactados de la siguiente manera:
ARTICULO 1° - Apruébase el Digesto
Jurídico Argentino, consolidado al 15 de Agosto de 2015.
ARTICULO 4º - Incorpóranse como
un apartado especial las leyes aprobatorias de tratados internacionales en los que la
Nación Argentina es parte y que se detallan en el anexo III (3) de la presente ley, cuya
versión se acompaña en soporte digital adjunto.
La inclusión de los tratados
mencionados en el apartado del presente artículo no debe entenderse como determinante
de las condiciones de vigencia o no vigencia de los tratados aprobados por las leyes
nacionales, lo que se debe seguir determinando de acuerdo a lo establecido por cada
tratado en particular y de conformidad con el derecho internacional aplicable.
ARTICULO 6º - El Digesto Jurídico
Argentino contiene:
a) Las leyes nacionales de carácter
general vigentes, ordenadas por categorías;
b) Un anexo con las leyes nacionales
de carácter general no vigentes, ordenado por categorías;
c) Las leyes aprobatorias de tratados
internacionales dónde la Nación es parte, con la salvedad efectuada en el artículo 4º de
la presente ley.
ARTICULO 7°.- Las leyes que
integren el Digesto Jurídico Argentino se identificarán por categorías con la letra
correspondiente de acuerdo a la siguiente enumeración: ADM) Administrativo; ACU)
Cultura, Ciencia y Tecnología; AED) Educación; ASA) Salud Pública; ASE) Seguridad;
ASO) Acción y Desarrollo Social; B) Aduanero; C) Aeronáutico-Espacial; D) Bancario,
Monetario y Financiero; E) Civil; F) Comercial; H) Constitucional; I) De la
Comunicación; J) Diplomático y Consular; K) Económico; L) Impositivo; M)
Industrial; O) Internacional; P) Laboral; Q) Medio Ambiente; R) Militar; S) Penal; T)
Político; TRA) Tratados U) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal Penal; W) Derecho
Intra-federal Fiscal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad Social; Z) Transporte y
Seguros.
ARTICULO 14. - En el
procedimiento de actualización del Digesto Jurídico Argentino se observarán las
siguientes pautas técnicas:
a) Consolidación: importa la
refundición en un solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia;
b) Ordenación: importa la aprobación
de textos ordenados de materias varias veces reguladas o modificadas
parcialmente;
c) Cantidades: las cifras o cantidades
se expresarán en letras y números. En caso de posible divergencia se tendrá por válido
lo expresado en letras;
d) Montos: los montos expresados en
las normas vigentes que integran el Digesto Jurídico Argentino no deben entenderse
como actualizados por el mismo y se corresponden con los que contienen las leyes
originales en los cuales fueron determinados, o en su caso, con los determinados en la
última norma legal modificatoria expresa que corresponda.
ARTICULO 17. - Corresponde al
Poder Ejecutivo nacional la determinación de la autoridad de aplicación específica de
las leyes.
Las autoridades de aplicación
expresadas en las normas vigentes que integran el Digesto Jurídico Argentino se
corresponden con las que contienen las leyes originales en las cuales fueron
determinadas, o en su caso, con las determinadas en la última norma legal modificatoria
expresa que corresponda.
No obstante ello, a los efectos de no
establecer mediante la aprobación del presente digesto, una autoridad de aplicación
distinta a la que cumpla ese rol en forma efectiva y concreta al momento de la entrada
en vigencia del mismo, será el Poder Ejecutivo Nacional quien determinará la autoridad
de aplicación de cada norma específica, en caso de duda o contradicción entre la
autoridad de aplicación contenida en el Digesto Jurídico Argentino y la que se
corresponda por su efectiva aplicación.
Las autoridades de aplicación creadas
por normas específicas o las de carácter inter-jurisdiccional no se encuentran alcanzadas
por las estipulaciones del presente artículo.
ARTICULO 18.- Al menos una vez
por período parlamentario, la Dirección de Información Parlamentaria elevará a
consideración de la Comisión Bicameral el detalle de las actualizaciones que propone
introducir al Digesto Jurídico Argentino.
Durante dicho período la Comisión
Bicameral recibirá las consultas y observaciones fundadas que pudieran efectuarse en
relación con el encuadramiento en una categoría, la consolidación del texto o la vigencia
de una ley incluida en el Digesto Jurídico Argentino. Las mismas serán remitidas a la
Dirección de Información Parlamentaria para su análisis y posterior
recomendación.
La Comisión Bicameral aprobará las
actualizaciones o correcciones por el voto de la mayoría simple de sus integrantes y
emitirá el dictamen correspondiente para su aprobación por el Honorable Congreso de la
Nación, alternando cada año la Cámara de inicio.
La aprobación de las actualizaciones
por ambas Cámaras importará su incorporación de pleno derecho al Digesto Jurídico
Argentino.
ARTICULO 2° - Sustitúyese el anexo I,
"Leyes nacionales de carácter general vigentes", que corresponde al artículo 2º de la
Ley 26.939, cuya versión se acompaña en soporte digital adjunto.
ARTICULO 3° - Sustitúyese el anexo II,
"Leyes nacionales de carácter general no vigentes", que corresponde al artículo 3º de la
Ley 26.939, cuya versión se acompaña en soporte digital adjunto.
ARTICULO 4º - El Digesto Jurídico
Argentino entrará en vigencia a los treinta días posteriores a la publicación de la
presente ley en el Boletín Oficial de la Nación.
ARTICULO 5º - La presente ley entrará
en vigencia al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Nación.
ARTICULO 6º - De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El proceso legislativo del Digesto Jurídico
Argentino, comienza con la sanción de la Ley Nro. 24.967, mediante la cual se
determinaron los principios y el procedimiento para contar con un régimen de
consolidación de las leyes nacionales generales vigentes.
En el marco de dicha norma, se efectuó el
relevamiento de la legislación nacional sobre un total de treinta y dos mil doscientas
siete normas (32.207), comprendiendo todas las leyes, decretos leyes, decretos de
necesidad y urgencia y decretos de contenido legislativo.
El período analizado correspondió a toda
la legislación sancionada entre el año 1853 y el 21 de Mayo de 2011.
Posteriormente, mediante la Ley Nro.
26.939, se determinaron diversas cuestiones de procedimiento, siendo la más relevante,
la implementación de un período de observación y consulta, previo a la entrada en
vigor definitiva del Digesto.
En ese marco, la Ley redefinió al Digesto
Jurídico como un sistema de consolidación y publicación normativa, que se encuadra
dentro de la política de codificación llevada adelante por la actual administración,
iniciada con la unificación del Código Civil y Comercial de la Nación, el Código
Procesal Penal de la Nación y cuyo corolario, será seguramente, el Digesto Jurídico
Argentino.
La ley contempla entra otras cuestiones,
un procedimiento de actualización, mediante el cual, transcurridos cinco (5) días desde
la publicación de una ley en el Boletín Oficial, la Dirección de Información
Parlamentaria deberá incorporarla al sitio web del Digesto Jurídico Argentino,
encuadrándola en la categoría correspondiente.
Este proceso, convierte al Digesto en un
sistema dinámico y que no se agota en el mero hecho de la sanción de la Ley, sino que
conlleva una actualización constante, con el fin de mantener el ordenamiento jurídico
consolidado, a lo cual se suma la facultad de la Dirección de Información Parlamentaria
de esta H. Cámara, de proponer a la Comisión Bicameral la actualización del Digesto
Jurídico Argentino, recomendando, al menos una vez por año parlamentario, la
consolidación de las normas en los casos que pudiere corresponder e identificando las
normas que han perdido vigencia durante el período de actualización.
Uno de los aspectos distintivos de esta Ley
en relación a su antecesora Nro. 24.967, es la materialización del ordenamiento
normativo, mediante la edición electrónica del Digesto Jurídico Argentino, la que
tendrá el mismo valor jurídico que su publicación en la versión impresa del Boletín
Oficial, debiendo garantizar la integridad, autenticidad e inalterabilidad de su contenido,
así como su más amplia disponibilidad a través de un sitio web específico habilitado al
efecto.
Asimismo, la edición electrónica del
Digesto Jurídico Argentino deberá aplicar los estándares abiertos para publicaciones
digitales y adecuarse a los principios de accesibilidad y usabilidad, garantizando la libre
disponibilidad de su contenido para todos los habitantes. La Comisión Bicameral deberá
considerar su permanente adaptación al progreso tecnológico y su conformidad con la
normativa vigente en la materia.
Otro aspecto saliente de esta Ley es que
contempla que en el ejercicio de sus atribuciones, la Comisión Bicameral Permanente
del Digesto Jurídico Argentino, contará con la asistencia técnica de la Dirección de
Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Pero ciertamente, lo que fundamenta la
presentación del presente proyecto de ley, es la finalización del proceso de observación
y publicidad a que fue sometido el Digesto, desde su publicación en el Boletín
Oficial.
En dicho plazo, la Comisión Bicameral
recibió las consultas y observaciones correspondientes y en el marco de los artículos 20,
21, 22 y 23 de la Ley 26.939, la Dirección de Información Parlamentaria, se abocó al
estudio de las observaciones presentadas a la Comisión y a la realización de las
recomendaciones respecto de las mismas.
Se recibieron 70 presentaciones externas
con cerca de 5.116 observaciones a las cuales deben sumarse 2.449 observaciones
internas, en un universo cercano a las 2.400 normas involucradas.
El día 23 de Junio de 2015 la
Comisión Bicameral emitió un dictamen resolutivo, mediante el cual tomó en
consideración las recomendaciones elevadas por la Dirección de Información
Parlamentaria, en relación a las observaciones presentadas.
En base a las recomendaciones
aprobadas, la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino,
instruyó a la Dirección de Información Parlamentaria a efectuar la adecuación,
consolidación y/o encuadramiento que corresponda a la versión definitiva del
Digesto, y a proponer la actualización del mismo, incorporando las normas
aprobadas desde la fecha de corte de la Ley Nro. 26.939, hasta el 31 de Marzo
del 2015, lo que posteriormente fue extendido hasta el 15 de agosto de 2015, a
los efectos de contemplar la consolidación del nuevo Código Civil y Comercial
de la Nación, que entró en vigencia el 01 de Agosto del mismo año; todo lo cual
se incluye en el presente proyecto de ley y sus anexos.
Independientemente de las
consolidaciones y adecuaciones volcadas sobre aproximadamente 550 normas,
como derivación de las observaciones aprobadas; la Comisión Bicameral,
entendió mayoritariamente, que algunas cuestiones planteadas en el seno de la
misma, ameritaban la modificación del texto de la Ley 26.939.
Entre esas cuestiones, en lo que
hace a la materia de los tratados internacionales adoptados por la Nación y sus
leyes aprobatorias se plantearon dos temas bien diferenciados, que fueron
observados por nota de la Cancillería LETRA: DICOL NRO. 687/2015.
La primera cuestión tuvo que ver con una
suerte de doble estándar en la forma en que están numerados los tratados y sus leyes
aprobatorias. En efecto, en el Anexo II, titulado "Leyes Nacionales de carácter general
no vigentes", obra una serie de normas aprobatorias de tratados celebrados por nuestro
país, que figuran como "no vigentes" por objeto cumplido -en su gran mayoría-, en
razón de que su objeto era justamente aprobar el tratado. A pesar de ello, el texto del
tratado figura como vigente en otro anexo con el mismo número de ley originante.
Según la observación de la Cancillería,
esta última situación podría generar diversos inconvenientes y problemas interpretativos
ya que ambos registros aparecen bajo el mismo número de ley, con la marcada
contradicción de que la misma ley aparece vigente y no vigente a la vez.
Mantener ese doble registro, podría
generar la noción equivocada de que dichos tratados habrían dejado de estar en vigor, ya
que existe una tendencia generalizada y errónea, a equiparar la vigencia de la norma
aprobatoria de un tratado con la vigencia de este último.
Entrando en la segunda cuestión, la
Cancillería argumenta en su observación que la vigencia de un tratado depende de
varias condiciones concordantes y no de la mera aprobación legislativa local; por lo cual
no es correcto expedirse sobre la vigencia de un tratado en el digesto. En efecto, expresa
la Cancillería en su nota observante que, "determinar la vigencia o no de un tratado
internacional es una materia compleja que involucra una interpretación de sus normas,
así como de las conductas de todas las partes que intervienen en aquél (otros sujetos de
derecho internacional distintos del Estado argentino) a la luz del derecho internacional
público. En todo caso, tal determinación depende de un análisis concreto de cada caso.
Lo cual no está exento de ser objeto de controversia entre las distintas partes del
tratado".
Por ello, se propone cambiar el criterio de
incorporación de los tratados en el digesto, pasando a registrarse las leyes aprobatorias
locales de los tratados y a estos como un anexo de las mismas, sin expedirse sobre la
vigencia.
Ello impone la necesidad de la creación de
un anexo nuevo en la ley, en el que se mencionen todas las normas nacionales
aprobatorias de los tratados internacionales, cuyo artículo continente deberá expresar
que el detalle normativo de ese anexo, no prejuzga en modo alguno sobre las
condiciones de vigencia de los tratados, aspecto que corresponderá determinar de
conformidad con el derecho internacional aplicable, incluyendo a las normas del mismo
tratado.
Con respecto al artículo 6 inc. c) de la Ley
26.939 que dispone que el Anexo III se integrará con la referencia a las normas
aprobadas por organismos supraestatales o intergubernamentales de integración de los
que la Nación sea parte, el Ministerio ha hecho notar que a la fecha no ha habido norma
alguna que reúna los requisitos del art. 75 inciso 24 de la Constitución Nacional, por lo
que el Anexo III debe quedar vacío. Por medio de la Nota DICOL 144/2015 cursada por
la Dirección General de Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto, se aconseja a la Comisión Bicameral la no inclusión de norma alguna en el
listado previsto en el Anexo III del DJA.
Por otra se han recibido observaciones por
parte de la Comisión Federal de Impuestos que aconsejan crear una nueva categoría
normativa dentro del Digesto que se denomina "derecho fiscal intrafederal" que
contenga las leyes convenio y pactos fiscales que se fueron aprobando ante la falta de
sanción de la Ley Convenio de Coparticipación Federal de Impuestos que la reforma
constitucional del 94 establece, incluyendo además la normativa previa a dicha
reforma.
Más precisamente, las leyes
convenio que regulan los regímenes de coparticipación federal de impuestos, integran
ese grupo de normas intrafederales, siendo actos legislativos complejos que constituyen
una fuente de derecho distinta en su naturaleza de las leyes nacionales e integrando, al
mismo tiempo, el orden jurídico local.
Por lo expuesto, se aconsejó
aprobar la observación, en razón de que las leyes convenio al igual que las ratificatorias
de acuerdos y pactos fiscales, integran el orden jurídico federal y el local, y su
naturaleza jurídica y jerarquía no es similar al de una ley nacional, decreto delegado,
decreto de necesidad y urgencia o decreto ley. Por ello, además de integrarse bajo una
nueva categoría, debería tenerse en cuenta que tampoco resulta aconsejable consolidar
normas de distinta naturaleza y jerarquía, que incluso en muchos casos, no resultan ser
análogas, en los términos exigidos por la propia ley 26.939.
En relación a la consolidación de ese tipo
de normas, si bien se acepta que no deben ser consolidadas, no se concuerda con la
afirmación del observante de que al hacerlo se requiere de la mayoría especial del
Artículo 75, inciso 3 de la CN, ya que en el caso concreto del Digesto, no se están
dictando nuevas leyes que fijen alícuotas o porcentajes de coparticipación distintas a las
vigentes, sino que se trata del mero reordenamiento de normas existentes sin alterar su
espíritu normativo, tal como estipula el artículo 15 de la ley del digesto ("No podrán
introducirse modificaciones que alteren el espíritu de las leyes".).
También se han receptado observaciones
manifestando que la Constitución Nacional debe estar fuera del Digesto y no como una
norma más dentro de una categoría específica, ya que esto parecería que la asimila a las
demás leyes, porque la coloca en un estatus de igualdad (al menos en su registro).
La observación pareció atinada ya que la
Constitución se encuentra por encima de todo el sistema normativo y su génesis
sancionatoria se encuentra por fuera del capítulo de formación y sanción de las leyes
que la misma Constitución establece, siendo que su resultado final es producto del
ejercicio del poder constituyente y no del de legislar sobre una norma ordinaria.
Tampoco resultaría aconsejable, que no
exista referencia alguna al texto constitucional certero y vigente dentro del Digesto, por
lo cual se propone, en concordancia con lo manifestado en el párrafo anterior, incluir
como vigente a la ley 24.430, que se encontraba no vigente por objeto cumplido, en
tanto y en cuanto su finalidad es ordenar la publicación del texto definitivo de la CN y
es la constancia fidedigna de su contenido preciso.
Otra cuestión que lleva a modificar la Ley,
es el tema de las autoridades de aplicación mencionadas en las leyes que integran el
Digesto, que puede dar lugar a controversias, ya que en algunos casos de
consolidaciones o fusiones, se ha respetado la autoridad de aplicación mencionada en la
norma original y en otros supuestos se ha efectuado una suerte de interpretación de la
ley de ministerios y sus normas complementarias y modificatorias, determinándose la
autoridad de aplicación por la mera actualización de las carteras ministeriales, sin tener
en cuenta, que por normas facultativas, decretos de administración o disposiciones de
Jefatura de Gabinete, la autoridad de aplicación mencionada en una ley determinada, tal
vez, no guarde relación con la que efectivamente y en la actualidad, regula la aplicación
de la norma bajo la figura de autoridad de aplicación.
A ello, se suma el limitante del artículo 17
de la ley del Digesto que establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la
determinación de la autoridad de aplicación específica de las leyes.
Ante esta situación y a los efectos de no
determinar por ley una autoridad de aplicación distinta a la efectiva, concreta y real, es
que se propone introducir una norma en el texto de la Ley 26.939, que aclare el alcance
de las autoridades de aplicación mencionadas en el digesto, sin que ello implique la
derogación de las autoridades de aplicación que han sido creadas por una ley específica.
En ese sentido, la norma expresa que las autoridades mencionadas en las leyes vigentes
que componen el digesto responden a las de las leyes originales o en su caso, a la de la
última modificación expresa, y que en todos los casos será el Poder Ejecutivo el que
determine la autoridad de aplicación efectiva, en base a los decretos o normas internas
vigentes que las hayan determinado o a la constatación efectiva y concreta sobre cuál es
el órgano que ejerce tal función en la actualidad, dejando a salvo, claro está, que ello no
involucra a las autoridades de aplicación específicas creadas por ley o a las de
naturaleza autárquica o inter- jurisdiccional.
Entendemos que, con la salvedad
mencionada, el Congreso no se entromete en la zona de reserva del Poder Ejecutivo y a
su vez, se dejan a resguardo las autoridades específicas creadas por ley, en el marco de
las facultades y atribuciones propias del Poder Legislativo.
Algo similar se deberá establecer en
cuanto a los montos y su actualización, en razón de que hay montos actualizados por
normas que no son leyes, y debería evitarse que por aplicación del principio
interpretativo de norma posterior por sobre anterior, se interprete que se están
estableciendo nuevos montos legales, cuando en realidad, ese no es el objetivo jurídico
perseguido mediante el Digesto.
Por ello, también se introduce un texto en
la Ley 26.939, que aclara que los montos mencionados responden a las leyes originales
o a su última modificatoria expresa, sin pretender modificar las situaciones que por vía
de decreto, resolución u otra disposición administrativa se aplican en la actualidad.
Entendemos que tras un laborioso proceso,
que involucró en una primera etapa a diferentes actores del ámbito universitario y
académico del derecho, con la posterior y decidida intervención en esta etapa final, del
trabajo mancomunado del Poder Ejecutivo y del Congreso Nacional, podemos afirmar
con orgullo, que la tarea está concluida y que el Estado Argentino, ha dado un salto
cualitativo trascendental en pos de la seguridad jurídica y de hacer el derecho más
conocido y accesible para sus ciudadanos.
Por todo lo que antecede y por las razones
que se expondrán durante el tratamiento por el pleno de la presente iniciativa, es que
invitamos a nuestros pares a aprobar y a acompañar con su voto el proyecto de ley que
se adjunta a estos fundamentos.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TOMAS, HECTOR DANIEL | SAN JUAN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| PAIS, JUAN MARIO | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| DATO, ALFREDO CARLOS | TUCUMAN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO (LEY 26939) (Primera Competencia) |
Giro a comisiones en Senado
| Comisión |
|---|
| BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURIDICO ARGENTINO (LEY 26939) |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 2765/2015 | CON MODIFICACIONES | 25/11/2015 |
| Senado | Orden del Dia 0824/2015 | CON MODIFICACIONES; LA COMISION ACONSEJA APROBAR OTRO PROYECTO DE LEY | 09/11/2015 |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | CITACION SESION ESPECIAL | 26/11/2015 | |
| Diputados | CONSIDERACION Y APROBACION | 26/11/2015 | MEDIA SANCION |
| Diputados | INSERCION DEL DIPUTADO TOMAS | 26/11/2015 | |
| Diputados | INSERCION DE LOS DIPUTADOS DEL CAÑO Y BREGMAN SOBRE SENTIDO DE SU VOTO | 26/11/2015 | |
| Diputados | INSERCION DEL DIPUTADO LOPEZ SOBRE SENTIDO DE SU VOTO | 26/11/2015 | |
| Senado | PASA A SENADO - | ||
| Senado | COMUNICACION DE LA COMISION AL SENADO | ||
| Senado | POSTERGACION DE TRATAMIENTO PARA LA SESION DEL 09/12/2015 | 25/11/2015 |