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PROYECTO DE TP
Expediente 5771-D-2010
Sumario: CODIGO ADUANERO, MODIFICACION DE LA LEY 22415 Y SUS REFORMAS; REASUNCION DEL CONGRESO DE LAS POTESTADES DE FIJAR LOS DERECHOS DE EXPORTACION E IMPORTACION.
Fecha: 10/08/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 109
El Senado y Cámara de Diputados...
REFORMAS AL CÓDIGO
ADUANERO
Capítulo I
Reasunción del Congreso de las
potestades de fijar los derechos de exportación e importación. Modificación del
Código Aduanero Ley 22415 y sus reformas.
Art. 1º: Quedan establecidos por la
presente ley, de conformidad con lo dispuesto por los Artículos 4, 9, 17, 52, 75,
inciso 1º y 76 de la Constitución Nacional, los marcos de política referidos a
derechos de exportación e importación y los mecanismos por los cuales se fijaran
dichos derechos y las autoridades facultadas a fijarlos.
Art. 2°: Las alícuotas fijadas al 1º de
enero de 2010 continuarán vigentes hasta que sean modificadas de acuerdo a la
presente ley.
Art. 3º: Sustitúyase el último párrafo
del artículo 357 del Código Aduanero, el que queda redactado de la siguiente
forma:
ARTICULO 357: "Cuando la
mercadería hubiere sido objeto de una transformación, elaboración, combinación,
mezcla, reparación, o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio, su retorno está
sujeto al pago de los tributos que gravaren la importación para consumo, los que
se aplicaran sobre el mayor valor de la mercadería al momento de su
reimportación. La exención total o parcialmente del pago de dichos tributos deberá
ser establecida por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados."
Art. 4°: Deróguese el artículo 435 del
Código Aduanero.
Art. 5°: Sustitúyase el texto del
artículo 515 inciso b) del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 515, inciso b): "Se
encuentran exentos del pago de los tributos que gravaren la importación para
consumo, sujetos al control y a los recaudos que establezca el servicio aduanero,
los repuestos y accesorios necesarios para reparar los medios de transporte
extranjeros que permanecieren en forma transitoria en el territorio aduanero con el
objeto de permitir el retorno por sus propios medios."
Art. 6°: Sustitúyase el texto del
artículo 556 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 556: "La exención total o
parcial del pago de los tributos que gravaren la importación para consumo o la
exportación para consumo de los envíos postales que carecieren de finalidad
comercial deberá ser establecida por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de
Diputados."
Art. 7°: Sustitúyase el texto del
artículo 567 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 567: "La exención no
comprende a las tasas retributivas de servicios."
Art. 8º: Deróguense los artículos 570
y 572 del Código Aduanero.
Art. 9°: Sustitúyase el texto del
artículo 575 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 575: "La exención prevista
en los artículos 573 y 574 no comprende a las tasas retributivas de servicios."
Art. 10°: Sustitúyase el texto del
artículo 580 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 580: "Las exenciones,
totales o parciales de la aplicación de prohibiciones de carácter económico y de
los tributos que gravaren la importación para consumo o la exportación para
consumo de la mercadería comprendida en este Capítulo deberá ser establecida
por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados."
Art. 11°: Sustitúyase el texto del
artículo 588 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 588: "La aplicación total o
parcial del régimen general arancelario y de prohibiciones a la introducción de
mercaderías procedentes del extranjero o de un área franca en todo o parte del
mar territorial argentino, de la zona económica exclusiva argentina y del lecho o
subsuelo submarino sometidos a la soberanía nacional, deberá ser establecida por
ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados."
Art. 12°: Sustitúyase el texto del
artículo 598 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 598: "Los regímenes de
estímulo a las ventas de mercaderías originarias de un área franca que se
destinaren al extranjero, serán establecidos por ley con iniciativa exclusiva en la
Cámara de Diputados."
Art. 13°: Sustitúyase el texto del
artículo 603 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 603: "Los regímenes de
estímulo a las ventas de mercaderías originarias de un área aduanera especial se
destinaren al extranjero o a un área franca, serán establecidos por ley con
iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados."
Art. 14°: Sustitúyase el texto del
artículo 631 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 631: "Las prohibiciones de
carácter no económico a la importación o a la exportación de determinadas
mercaderías con el objeto de cumplir alguna de la finalidades previstas en el
artículo 610 serán establecidas por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de
Diputados."
Art. 15°: Sustitúyase el texto del
artículo 632 del Código Aduanero por el siguiente:
"Las prohibiciones de carácter
económico a la importación o a la exportación de determinadas mercaderías con el
objeto de cumplir alguna de la finalidades previstas en el artículo 609 serán
establecidas por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados."
Art. 16°: Deróguense los artículos 633
y 634 del Código Aduanero.
Art. 17°: Sustitúyase el texto del
artículo 663 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 663: "Los derechos de
importación específicos sólo pueden ser establecidos por ley, con iniciativa
exclusiva en la Cámara de Diputados.
Los derechos de importación
específicos fijados por el Poder Ejecutivo Nacional con anterioridad a la fecha de
publicación de esta ley de acuerdo al régimen establecido por el Decreto 509/07 y
la Resolución M.E.P. 476/08, continuarán vigentes hasta el 31 de diciembre de
2010.
Art. 18°: Sustitúyase el texto del
artículo 664 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 664: 1.- "Los derechos de
importación que graven la importación para consumo de mercaderías sólo podrán
ser establecidos por ley, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados".
2.- "El Poder Ejecutivo Nacional no
podrá modificar la alícuota del derecho de importación aplicable a una mercadería
dentro del año de sesiones del Poder Legislativo Nacional en más o en menos de
cinco puntos porcentuales de las alícuotas fijadas para el producto, por única vez y
sin exceder dicho máximo. Cuando resulte necesario modificar la alícuota más de
una vez o en más de cinco puntos porcentuales, el Poder Ejecutivo Nacional
deberá requerir la autorización de la Comisión Bicameral Permanente creada al
efecto, la cual deberá, dentro del período anual de sesiones, requerir la ratificación
de ambas Cámaras mediante el trámite de ley, con iniciativa en la de
Diputados".
3.- "Las facultades otorgadas al Poder
Ejecutivo Nacional por el apartado 2 no podrán delegarse en los ministerios y
secretarias dependientes del mismo y únicamente podrán ejercerse con el objeto
de cumplir algunas de las siguientes finalidades:
a) Atender las necesidades de las
finanzas públicas.
b) Asegurar un adecuado ingreso para
el trabajo nacional, eliminar, disminuir o impedir la desocupación.
c) Ejecutar las políticas de comercio
exterior.
d) Promover, proteger o conservar las
actividades nacionales productivas de bienes y servicios, los recursos naturales y
las especies animales y vegetales.
e) Estabilizar los precios internos y
mantener el abastecimiento del mercado interno."
Art. 19°: Sustitúyase el texto del
artículo 665 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 665: "En ningún caso los
derechos de importación podrán controvertir los tratados y convenios
internacionales que haya ratificado la República Argentina.
Art. 20°: Deróguese el artículo 666
del Código Aduanero.
Art. 21°: Sustitúyase el texto del
artículo 667 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 667: "1.- Las exenciones
totales o parciales al pago de los derechos de importación, ya sean sectoriales o
individuales, sólo podrán ser establecidas por ley, con iniciativa exclusiva en la
Cámara de Diputados.
2.- Las exenciones totales o parciales
al pago de los derechos de importación preexistentes en virtud de la delegación al
Poder Ejecutivo Nacional que establecía el texto anterior del presente artículo,
continuarán vigentes por el lapso preestablecido para las mismas.
3.- Las modificaciones establecidas
por esta ley no afectarán derechos adquiridos por los contribuyentes."
Art. 22°: Sustitúyase el texto del
artículo 668 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 668: "En los supuestos en
que se acordaren exenciones, las mismas podrán establecerse bajo la condición del
cumplimiento de determinadas obligaciones."
Art. 23°: Deróguense los artículos.
673, 674, 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682, 683, 684, 685 y 686 del
CÓDIGO ADUANERO.
Art. 24°: Modifíquese el artículo 734
del Código Aduanero de la siguiente forma:
ARTICULO 734: "El derecho de
exportación ad valorem es aquél cuyo importe se obtiene mediante la aplicación de
un porcentual sobre la base imponible de la mercadería."
Art. 25°: Deróguese el artículo 751
del Código Aduanero.
Art. 26°: Sustitúyase el artículo 755
del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 755: 1.- "Los derechos de
exportación ad valorem deberán ser establecidos por ley con iniciativa exclusiva en
la Cámara de Diputados de la Nación
2.- "El Poder Ejecutivo Nacional no
podrá modificar la alícuota del derecho de exportación aplicable a una mercadería
dentro del año de sesiones del Poder Legislativo Nacional en más o en menos de
cinco puntos porcentuales de las alícuotas fijadas para el producto, por única vez y
sin exceder dicho máximo. Cuando resulte necesario modificar la alícuota más de
una vez o en más de cinco puntos porcentuales, el Poder Ejecutivo Nacional
deberá requerir la autorización de la Comisión Bicameral Permanente creada al
efecto, la cual deberá, dentro del período anual de sesiones, requerir la ratificación
de ambas Cámaras mediante el trámite de ley, con iniciativa en la de
Diputados".
3.- "Las facultades otorgadas al Poder
Ejecutivo Nacional por el apartado 2 no podrán delegarse en los ministerios y
secretarias dependientes del mismo y únicamente podrán ejercerse con el objeto
de cumplir algunas de las siguientes finalidades:
a) Atender las necesidades de las
finanzas públicas.
b) Asegurar el máximo posible de
valor agregado en el país con el fin de obtener un adecuado ingreso para el
trabajo nacional.
c) Ejecutar las políticas de comercio
exterior.
d) Promover, proteger o conservar las
actividades nacionales productivas de bienes y servicios, los recursos naturales y
las especies animales y vegetales.
e) Estabilizar los precios internos y
mantener el abastecimiento del mercado interno."
Art. 27°: Sustitúyase el texto del
artículo 756 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 756: "En ningún caso los
derechos de exportación podrán controvertir los tratados y convenios
internacionales que haya ratificado la República Argentina."
Art. 28°: Sustitúyase el texto del
artículo 757 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 757: "1.- Las exenciones
totales o parciales al pago de los derechos de exportación, ya sean sectoriales o
individuales, sólo podrán ser establecidas por ley, con iniciativa exclusiva en la
Cámara de Diputados.
2.- Las exenciones totales o parciales
al pago de los derechos de exportación preexistentes en virtud de la delegación al
Poder Ejecutivo Nacional que establecía el texto anterior del presente artículo,
continuarán vigentes por el lapso preestablecido para las mismas.
3.- Las modificaciones establecidas
por esta ley no afectarán derechos adquiridos por los contribuyentes."
Art. 29°: Sustitúyase el texto del
artículo 758 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 758: "En los supuestos en
que se acordaren exenciones, las mismas podrán establecerse bajo la condición del
cumplimiento de determinadas obligaciones."
Art. 30°: Sustitúyase el texto del
artículo 764 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 764: "La tasa de
estadística aplicable a las importaciones y exportaciones, sean definitivas o
suspensivas, será fijada por ley con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados.
El Poder Ejecutivo Nacional sólo podrá modificar la alícuota aplicable entre el
mínimo y el máximo que fije el Poder Legislativo Nacional.
En ningún caso la facultad otorgada
en el párrafo anterior podrá controvertir los tratados y convenios internacionales
que haya ratificado la República Argentina."
Art. 31°: Sustitúyase el texto del
artículo 765 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 765: "1.- Las exenciones
totales o parciales al pago de la tasa de estadística, ya sean sectoriales o
individuales, sólo podrán ser establecidas por ley, con iniciativa exclusiva en la
Cámara de Diputados.
2.- Las exenciones totales o parciales
al pago de la tasa de estadística preexistentes en virtud de la delegación al Poder
Ejecutivo Nacional que establecía el texto anterior del presente artículo,
continuarán vigentes por el lapso preestablecido para las mismas
3.- Las modificaciones establecidas
por esta ley no afectarán derechos adquiridos por los contribuyentes."
Art. 32°: Sustitúyase el texto del
artículo 768 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 768: "Cuando la naturaleza
de la mercadería o el destino que se le diere lo justificare, el Poder Legislativo
Nacional podrá disponer la aplicación de la tasa de comprobación a la importación
temporaria o definitiva respecto de la cual el servicio aduanero debiere cumplir una
actividad de control en plaza con la finalidad prevista en el artículo 767."
Art. 33°: Sustitúyase el texto del
artículo 770 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 770: "Se faculta al Poder
Ejecutivo Nacional para modificar la alícuota de la tasa de comprobación, la que
no podrá exceder del dos por ciento".
Art. 34°: Sustitúyase el texto del
artículo 771 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 771: "1.- Las exenciones
totales o parciales al pago de la tasa de comprobación, ya sean sectoriales o
individuales, sólo podrán ser establecidas por ley, con iniciativa exclusiva en la
Cámara de Diputados.
2.- Las exenciones totales o parciales
al pago de la tasa de comprobación preexistentes continuarán vigentes por el
lapso de tres años computados a partir del libramiento a plaza de la mercadería
afectada a la misma.
3.- Las modificaciones establecidas
por esta ley no afectarán derechos adquiridos por los contribuyentes."
Art. 35°: Modifíquese el texto del
artículo 802 del Código Aduanero, derogando su segundo párrafo:
ARTICULO 802: "La condonación
debe disponerse por ley."
Art. 36°: Sustitúyase el texto del
artículo 856 del Código Aduanero por el siguiente:
ARTICULO 856: "Cuando un país
aplicare un tratamiento discriminatorio perjudicial a la importación de mercaderías
originarias o procedentes del territorio aduanero argentino o que arribare a aquel
en un medio de transporte de matrícula o de pabellón argentino, el Poder
Legislativo Nacional podrá adoptar medidas equivalentes para las mercaderías
originarias o procedentes que se importaren de dicho país o que arribaren en un
medio de transporte de matrícula o pabellón del mismo".
Art. 37°: Deróguense los artículos
857, 858 y 859 del Código Aduanero.
Art. 38°: Deróguese el artículo 1185
del Código Aduanero.
Capítulo II
Comisión Bicameral Permanente del
Congreso
Art. 39°: Créase en el ámbito del
Congreso de la Nación, una Comisión Bicameral Permanente que tendrá por objeto
el análisis periódico semestral de las alícuotas de los derechos de importación y
exportación de los productos contenidos en las posiciones arancelarias de la
Nomenclatura Común del Mercosur (N.C.M.).
Art. 40º: La Comisión estará
integrada por OCHO (8) diputados y OCHO (8) senadores, designados por el
Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los diferentes bloques
parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas. La
Comisión se constituirá en un plazo no mayor al de 30 días después de la vigencia
de la presente Ley. Dentro de su reglamento, la Comisión preverá una instancia
participativa y pública de las organizaciones interesadas.
Art. 41º: La Comisión presentará al
31 de marzo de cada año calendario un informe no vinculante al pleno de ambas
Cámaras con su opinión y dictamen sobre la evolución de las situaciones reguladas
por la presente Ley.
Art. 42º: La Comisión contará con
personal de apoyo administrativo y técnico estable y profesional, elegidos por
concurso y estructurados por sistema de mérito. El mismo será incluido en la ley
de presupuesto de cada ejercicio
Art. 43º: De forma. Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
1.- Finalidad del proyecto. Origen
constitucional e histórico de la cuestión.-
El presente proyecto tiene por
finalidad modificar los artículos del Código Aduanero (Ley 22.415 y sus reformas),
que otorgan al Poder Ejecutivo Nacional, por vía de delegación, facultades en
cuanto a la imposición de tributos y prohibiciones a las mercaderías destinadas a la
importación o a la exportación para consumo. Igual criterio se sigue respecto de la
llamada "retorsión".
.
En materia de tributos aduaneros, la
Constitución Nacional es clara en cuanto señala que la facultad de establecer
derechos de importación y exportación, al igual que "...las demás contribuciones
que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general..."
como reza el art. 4º de la misma, no arroja dudas en cuanto a la condición
tributaria de tales derechos aduaneros.
Ello concuerda con la previsión del
art. 9º de la C.N. que señala que no habrá en el país más aduanas que las
nacionales, cuyas "tarifas" serán sancionadas por el Congreso, el art. 17 de la C.N.
que indica que sólo el Congreso impone las contribuciones que expresa el art. 4º y
el art. 75, inciso 1º según el cual el Congreso Nacional legisla en materia
aduanera y establece los derechos de importación y exportación, así como las
avaluaciones sobre las que recaigan, que serán uniformes en todo el país.
Frente a tales normas
constitucionales, el carácter tributario de los derechos aduaneros y su origen legal,
no arrojan dudas: Los tributos aduaneros deben ser establecidos por ley del
Congreso de la Nación, a lo cual se agrega la iniciativa exclusiva en la Cámara de
Diputados, de acuerdo con el art. 52 de la C.N.
Todo ello hace al principio de
legalidad que rige la materia tributaria y que se remonta en nuestro país el inicio
de la organización nacional.
El principio de legalidad se concibe
como una garantía a favor de los contribuyentes, a quienes se reconoce el derecho
ejercido a través de sus elegidos, de verificar la necesidad de las contribuciones y
de consentirlas. Históricamente surge a la vida jurídica como garantía política,
con los Estatutos Ingleses de Tallagio non concedendo, año 34 del reinado de
Eduardo 1º, 1306, de Derechos concedidos por Carlos 1º, año 1628 y Bill de
derechos de derecho de Guillermo y María , año 1688, al igual que las Costumbres,
Pragmáticas y Códigos Españoles de los siglos XIV y XVy con la inclusión en la
Carta Magna de 1215 del principio non taxation without representation, que
enarbolaron los colonos de los EEUU de Norteamérica y por vía de cuya
Constitución, fue consagrado en nuestro ordenamiento constitucional.
Hoy en día es universalmente
reconocido y constituye uno de los pilares del estado democrático. Pero el alcance
de este principio no se limita al establecimiento del tributo mismo, sino que
alcanza incluso a la determinación de los elementos de la obligación tributaria.
Así fue consagrado en nuestra
Constitución Nacional, pero al amparo de una interpretación forzada del art. 67,
inciso 1º de la C.N. (actual art. 75, inciso 1º según la reforma constitucional de
1994), se dio lugar a una particular controversia, según la cual y para algunos
interpretes del texto constitucional, el Congreso Nacional debía fijar los derechos
de aduana y las avaluaciones, mientras que otros expresaban que los derechos los
debía fijar el Congreso, mientras que los avalúos los debía fijar el Poder Ejecutivo
Nacional.
No obstante, se estableció la doctrina
correcta y la Tarifa de Avalúos logró consagración legal por Ley 4.933 del
Congreso Nacional, lo cual se prolongó hasta que el Poder Ejecutivo intentó
recuperar la facultad de fijar los avalúos y merced a las leyes 12.964, art. 17;
13.925, art. 10; 14.391, art. 8; 14.789, art. 26, puntos 1 y 2; 15.798, art. 9, punto
1 y 19.399, art. 1, punto 1 terminó por recuperar su gravitación en la materia,
terminando por desplazar al Congreso no sólo en la discutida función de fijar las
avaluaciones, sino en la más específica de determinar el monto de los impuestos, a
través de sucesivas delegaciones
Una vez adoptada por nuestro país la
Nomenclatura Arancelaria de Bruselas, se dispuso que las mercaderías se
despacharan por su valor CIF en Aduana, según la Definición de Valor de Bruselas,
conforme con las leyes 16.690 y 17.352 respectivamente, razón por la cual dejó de
tener vigencia la llamada Tarifa de Avalúos.
En la actualidad, rige para la
República Argentina el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, ratificado por
ley 23.311, según el cual el valor de las mercaderías de importación en aduana se
establece por su valor de transacción (art. 1º), a excepción de los casos previstos
en el art. 8º, que se establecen las situaciones que determinan la corrección del
precio realmente pagado o por pagar respecto de las mercaderías de
importación.
Es decir, el tema del avaluó perdió
preponderancia al amparo del tratado internacional mencionado, al cual se adhirió
por Ley del Congreso.
Pero en materia de aplicación de los
tributos aduaneros, el Poder Ejecutivo goza de facultades delegadas en materia
tributaria aduanera por la Ley 22.415, sancionada por el gobierno militar en el año
1981, incluyendo en ellas las delegaciones previstas en los arts. 664 y 755 del
C.A., con un alcance de tal magnitud que se maneja discrecionalmente, lo cual se
ha incrementado sucesivamente y hasta la fecha, respondiendo tanto a las pautas
de la delegación, como a las necesidades de las arcas estatales.
Además debemos mencionar otras
delegaciones previstas en el Código Aduanero para las mercaderías de
importación, tales las del art. 663 (derechos de importación específicos), la del art.
673 (impuesto de equiparación de precios), la del art. 687 y 697 del C.A. (derechos
antidumping y derechos compensatorios).
Asimismo, el Código Aduanero prevé
la aplicación de tributos con afectación especial, (art. 761 del C..A), tasa de
estadística (art. 764, texto según ley 23.664, art. 3º), tasa de comprobación de
destino (art. 770 del C.A), además de la facultad otorgada a la propia aduana
para fijar y modificar las denominadas "tasa de servicios extraordinarios" (arts. 773
y 774 del C.A.) y "tasa de almacenaje" (arts. 775 y 776 del C.A), aunque estas dos
últimas no revisten importancia desde el punto de visto de la materia que nos
ocupa.
2.- La doctrina de la Corte
Suprema:
Se ha aceptado, de manera general,
la vigencia de esta "delegación", sobre todo a partir de algunos fallos de la Corte
Suprema, que han expresado la posibilidad de que se otorgue autoridad al Poder
Ejecutivo para reglamentar los detalles y pormenores de algunas obligaciones
tributarias, siempre que exista una ley que lo autorice y que oriente el sentido de
la facultad conferida dentro de la política legislativa establecida al efecto, pero en
realidad no existe tal sino un verdadero desplazamiento de las facultades
legislativas del Congreso de la Nación en materia tributaria aduanera a favor del
poder Ejecutivo Nacional, a despecho del texto constitucional.
El Poder Ejecutivo Nacional,
ejercitando las facultades delegadas hizo uso y abuso y ha dictado innumerables
decretos que establecieron, redujeron y aumentaron las alícuotas en materia de
derechos de importación y exportación, cuando no ha aplicado los mismos a
situaciones ni siquiera previstas en la delegación efectuada.
Inclusive, el Poder Ejecutivo Nacional
llegó a delegar a su vez estas facultades en el Ministerio de Economía, de acuerdo
con el Decreto 751/74, reglamentario de la ley 20.545; igualmente por decreto
2.752/91 dictado en función de la Ley de Ministerios, t. o. 1983 y su modificatoria
Ley 23.930, se delegaron en el Ministerio de Economía las facultades delegadas en
el Poder Ejecutivo referidos a derechos de importación y exportación, entre otras
situaciones, por citar sólo algunas de las subdelegaciones otorgadas en su
momento.
Así, la facultad de aplicar tributos a la
importación y a la exportación que la Constitución Nacional reserva para el Poder
Legislativo, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados, terminó quedando
en la práctica en manos del Ministerio de Economía, lo cual no se concilia con el
texto constitucional.
No obstante, en fecha reciente el
Congreso Nacional morigeró la cuestión, al prohibir por ley la subdelegación, pero
mantuvo la delegación establecida por las normas mencionadas del Código
Aduanero.
El Poder Ejecutivo Nacional goza de
las facultades delegadas en materia tributaria aduanera incluyendo en ellas las
previstas en los arts. 664 y 755 del C.A.
Estas y otras delegaciones previstas
en el Código Aduanero, traducen en la práctica un verdadero incumplimiento del
texto constitucional.
Esta legislación que lamentablemente
fue ratificada por diversos gobiernos constitucionales, aunque de antigua data,
tiene su origen inmediato en la Ley 22.415, mediante la cual se sancionara el
Código Aduanero y proviene de 1981, cuando el Poder Ejecutivo y el Legislativo
estaban en cabeza de las mismas autoridades, por lo cual el primero se delegó a sí
mismo facultades constitucionales del segundo.
La Corte Suprema se ha referido al
tema y en el criterio del Alto Tribunal se acepta que el legislador otorgue cierta
autoridad al P.E. o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la
obligación tributaria, siempre que la política legislativa haya sido claramente
establecida, concordando así con la doctrina de la Corte Suprema de los EEUU de
Norteamérica.
Se trata esta última de una "condictio
sine qua non" para determinar si el poder administrador se ha apartado o no de la
autorización legislativa que, como resulta de la norma de base del art. 664, es de
una latitud considerable, no ceñida en muchos casos a "reglar pormenores de la
obligación tributaria". El Poder Ejecutivo, en ejercicio de las facultades conferidas
por las respectivas leyes sancionadas para cumplir algunas de las finalidades
contempladas en el art. 664, ap. 2, ha dictado los correspondientes decretos cuya
enumeración sería interminable.
Pero en la practica y bajo esa
apariencia, se ha excedido largamente la previsión señalada, existiendo una
verdadera delegación en materia de tributos aduaneros, siendo necesario destacar
que los argumentos vertidos en la delegación encubren en realidad el ejercicio por
parte del Poder Ejecutivo de las facultades del legislador y los límites establecidos
al respecto son de tal laxitud que bien podrían haberse suprimido por
aparentes.
De tal forma que además de las
facultades de gravar, desgravar y modificar los derechos de importación y
exportación, el Poder Ejecutivo ha hecho ejercicio abusivo de las "delegaciones"
otorgadas, exorbitando la mera posibilidad de regular algunos aspectos y
pormenores de la obligación tributaria.
3.- El estado actual de la cuestión de
acuerdo a la reforma de la Constitución Nacional de 1994:
En materia tributaria aduanera se ha
excedido sin ninguna duda la mera facultad de establecer una reglamentación
referida a detalles y pormenores de algunas obligaciones tributarias, para producir
un verdadero desplazamiento de las facultades legislativas del Congreso de la
Nación en materia tributaria. Un decreto o una resolución que, so pretexto de
reglamentar pormenores y detalles termina creando un tributo, excede las pautas
reglamentarias previstas en el anterior artículo 86 de la Constitución Nacional
(actual art 99 de nuestra Carta Magna, según reforma de 1994).
Si hay una materia que no admite la
posibilidad de ser legislada por el Poder Ejecutivo Nacional por vía reglamentaria y
ni siquiera por decretos de necesidad y urgencia, es precisamente la materia
impositiva, pues el art. 99 de la C.A. según texto actual, lo prohíbe expresamente
y el art. 86, anterior a la reforma de 1994, al referirse a la reglamentación de las
leyes, de ninguna manera lo entreveía como posible, pues la iniciativa exclusiva en
la Cámara de Diputados de las leyes tributarias deja fuera de juego cualquier
especulación al respecto.
El actual art. 99 de la C.N. es claro en
cuanto a esta imposibilidad y fulmina con la nulidad absoluta e insanable las
violaciones a esta prohibición.
Los arts. 4, 17, 52 y 75 de la C.N. son
claros al respecto: Las contribuciones las impone el Congreso de la Nación, tienen
iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados y no pueden ser ejercidas por el
Poder Ejecutivo Nacional.
Si alguna duda aún cupiera, el art. 31
de la C.N. se encarga de aventarla: Establece claramente la supremacía de la
Constitución Nacional, la que no puede ser alterada por normas de carácter inferior
a ella.
Por su parte, el art. 76 de la
Constitución Nacional, según el texto posterior a la reforma de 1994, expresa
claramente la prohibición de delegaciones legislativas en el Poder Ejecutivo
Nacional, excepto en materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijo y dentro de bases que la propia delegación establezca, lo
cual dista de las delegaciones contenidas en el Código Aduanero.
Y si bien en la "DISPOSICION
TRANSITORIA" (Octava) correspondiente a este artículo, se estableció que "la
legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su
ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto
aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley",
ello no alcanza a las delegaciones contenida en el Código Aduanero, pues ellas
hacen alusión expresamente a las delegaciones en materia administrativa y de
emergencia pública, lo cual difiere del tema que nos ocupa.
Es obvio que, aun cuando se pretenda
que las prórrogas hacen referencia a la totalidad de la legislación delegada, no se
puede prorrogar la delegación contenida en el Código Aduanero, pues ello sería
contrario a los arts. 4, 17, 31, 52, 75, 76 y 99 de la C.N. y por tal razón, el
legislador no puede pretender para sí aquellas atribuciones que el constituyente le
ha negado en forma expresa. No parece por ello que estas delegaciones tributarias
del Código Aduanero se puedan prolongar "sine die".
La ley no puede convalidar aquello
que la Constitución Nacional prohíbe por ello, resulta imposible sostener la vigencia
de estas delegaciones en materia de tributos aduaneros.
La creación de estos gravámenes, en
definitiva, es una facultad exclusiva del Congreso de la Nación, con iniciativa
exclusiva en la Cámara de Diputados, de acuerdo a los arts. 4, 17, 31, 52 (anterior
art. 44), 75 (anterior art. 67), 76 y 99 de la C.N. en tanto debe haber
consentimiento del contribuyente expresado por su representación política más
directa, siendo este el motivo por el cual las leyes sobre impuestos, entre otras, se
inician exclusivamente en la Cámara de Diputados.
En el citado contexto, se ha elaborado
este proyecto, con el objeto de regular los tributos aduaneros aplicables a la
importación y a la exportación, de manera de dejar en cabeza del Poder Legislativo
la facultad de imponer tales contribuciones como lo consagra el texto
constitucional.
Tratándose de una materia que
contiene una dinámica especial y fluctuante, se ha proyectado establecer las
alícuotas en una franja dentro de la cual el Poder Ejecutivo deberá fluctuar
respecto de los tributos a aplicar a las mercaderías en cuestión, pero dejando en el
Poder Legislativo la facultad constitucional de establecer los elementos de la
obligación tributaria, incluida las alicuotas en cuestión.
En tal contexto y en materia de
importación, el límite máximo que se deberá considerar por ley del Congreso, se
encuentra preestablecido en razón de la adhesión argentina al Acuerdo de
Marraquech y a la Ronda Uruguay, en la que se fijó un derecho máximo ad
valorem del 35% para los productos originarios de los países miembros de la
Organización Mundial de Comercio (Ley 24.425 del Congreso Nacional).
En cuanto a los derechos de
exportación y en razón de su aplicación regresiva, en ningún caso los mismos
deberán exceder del 33% que, como límite al amparo del derecho de propiedad ha
establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema, más allá de lo cual se considera
confiscatoria la imposición de marras.
Con respecto a las prohibiciones
aplicables a la importación y exportación, se propugna asimismo que las mismas
sean establecidas por el Poder Legislativo Nacional, pues de trata de la libertad de
comercio, garantizada en el artículo 14 de la Constitución Nacional, cuyo único
límite es, según el texto de nuestra Carta Magna, "las leyes que reglamenten su
ejercicio".
Igual principio se establece en
materia de retorsión respecto de los estados extranjeros, por entender que las
medidas a adoptar en tal sentido, conforme el artículo 856 del Código Aduanero,
consisten especialmente en aumentos de tributos y prohibiciones al comercio
exterior, que sólo pueden emanar del Congreso de la Nación.
4. Las reformas propuestas:
En el marco del proyecto que se
acompaña, se ha dejado expresamente establecido que la aplicación de tributos
aduaneros y prohibiciones a las mercaderías de importación y exportación, debe
nacer exclusivamente de la ley, con iniciativa en la Cámara de Diputados. La
misma inteligencia se aplica al llamado derecho de retorsión.
De esta forma, se han introducido
reformas a todos los artículos de Código Aduanero que facultaban al Poder
Ejecutivo a gravar las mercaderías o modificar los tributos aplicables, debiendo a
partir de la sanción de este proyecto fluctuar dentro de los mínimos y máximos
que le imponga el Congreso de la Nación, con los límites señalados
precedentemente. Igual limitación se aplica en materia de exenciones totales o
parciales de dichos tributos.
También se propone la derogación de
las normas que se opongan a dicho principio o a los tratados internacionales
aplicables a la materia, a los que nuestro país se encuentra adherido.
Asimismo, se propone la derogación
de los arts. 673 a 686 del Código Aduanero por referirse al llamado "impuesto de
equiparación de precios", virtualmente sin aplicación en la práctica y que, por su
peculiar redacción, invade la esfera del llamado régimen de valor de mercaderías,
actualmente sujeto a las leyes 23.311 y 24.425 que consagran la vigencia del
Acuerdo relativo a la aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (Acuerdo de Valor) de la OMC (ex GATT). Por
igual razón, se propone la derogación del art. 1185 del C.A.
No se propone en cambio, reformas a
los llamados derechos compensatorios, por encontrarse sujetos al Acuerdo sobre
suspensiones y medidas compensatorias, aprobado por Ley 24.425 y tampoco se
formulan respecto de los derechos antidumping, pues los mismos se encuentran
involucrados en el Acuerdo para la aplicación del Capítulo VI del GATT, actual
O.M.C. también aprobado por Ley 24.425. Ambas situaciones están comprendidas
en Acuerdos internacionales aprobados por Ley del Congreso de la Nación y deben
ser objeto de tratamiento especial.
Se mantienen asimismo en el Código
Aduanero las normas que imponen facultades reglamentarias propias del Poder
Ejecutivo Nacional, conforme con el art. 99, inciso 2º de la C.N., en cuanto es
atribución de este último expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para
la ejecución de las leyes de la Nación, sin alterar su espíritu.
Con el proyecto elaborado, se
propone en definitiva reformar y/o derogar todas las normas que impliquen
delegaciones legislativas al Poder Ejecutivo en materia tributaria aduanera, en
cuanto las mismas contradicen los arts. 4º, 9º, 17, 52, 75 inciso 1, 76 y 99 inciso 3
de la C.N.
Se establecen taxativamente las
cuestiones que autorizan la modificación de los tributos y tasas que surgen del
Código Aduanero y los límites dentro de los cuales el Poder Ejecutivo podrá actuar,
estableciendo la imposición de los tributos por parte del Poder Legislativo y
determinando este la política al respecto, quedando el Poder Ejecutivo limitado a
reglar los pormenores de la obligación tributaria y a ejecutar las políticas que
aquel establezca.
En la inteligencia de tratarse de un
proyecto superador del actual régimen lesivo de las normas constitucionales
indicadas, solicitamos que se apruebe el presente proyecto de ley.
Por todo lo expuesto, solicitamos la
aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ECONOMIA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 21/09/2010 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 19/10/2010 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 26/04/2011 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |