El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación Ley 25.880. Inmunidad. Plazos.

Artículo 1º: Sustitúyase el artículo 6º de la ley 25.880 por el siguiente:

"Artículo 6°.- El Poder Ejecutivo podrá permitir mediante acto fundado sin aprobación del Congreso de la Nación, la introducción de tropas extranjeras y/o la salida de fuerzas nacionales en las siguientes circunstancias:

a) Por razones de ceremonial;

b) En situaciones de emergencia ocasionadas por catástrofes naturales;

c) En operaciones de búsqueda y rescate para salvaguarda de la vida humana;

d) En los casos de viajes y/o actividades de instrucción, adiestramiento y/o entrenamiento de los institutos de educación militar y equivalentes de las fuerzas de seguridad del Estado nacional;

e) En los casos de salida de fuerzas nacionales que no constituyan elementos y la actividad no tenga fines operativos. En los casos indicados en los incisos a), b) y c) el personal y los medios que se autoricen serán los necesarios a los fines de la actividad a realizar.

En ningún caso el Poder Ejecutivo podrá acordar inmunidad diplomática, inmunidad de jurisdicción penal, civil, administrativa o inmunidades de cualquier otra naturaleza, bajo pena de nulidad de los permisos respectivos, a las tropas o personal militar extranjero que ingrese al territorio nacional.

Los permisos correspondientes se informarán al Congreso de la Nación dentro de los quince (15) días siguientes a su otorgamiento. En las circunstancias de los incisos a), d) y e) deberán ser informados con no menos de quince (15) días de antelación a su ejecución."

Artículo 2º: Modificase el Art. 8º de la ley 25.880 por el siguiente:

"Artículo 8º - En el caso de circunstancias excepcionales que impidan el cumplimiento de los plazos establecidos en los artículos 5º, 6º y 7º, el Poder Ejecutivo enviará el proyecto de ley con la mayor antelación posible, indicando expresamente las razones de la urgencia. En el supuesto de que los pedidos de autorización se refieren a ejercitaciones combinadas, el Ministro de Defensa de la Nación concurrirá al Congreso a fin de informar sobre las circunstancias que imposibilitaron la presentación según el plazo previsto en el artículo 5º."

Artículo 3º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

Señor presidente:

La autorización para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él es una atribución que el constituyente depositó en manos del Poder Legislativo (art. 75, inc. 28, Constitución Nacional).

En el año 2004, este Congreso sancionó la ley 25.880 (B.O. 24-IV-2004), que establece el procedimiento mediante el cual debe encauzarse tal manda constitucional.

Es importante recordar que la facultad del Congreso en materia de ingreso y egreso de tropas se vincula a un mundo muy distinto del que hoy vivimos. En cierto sentido, existe una relación armónica entre los incisos 25,26,27 y 28 de la Constitución Nacional (declaración de guerra, represalias, organización de las fuerzas armadas, ingreso y egreso de tropas) y que expresa una forma de acción militar propia del siglo XIX.

Hacia finales del siglo XX emergen, en un mundo pos Guerra Fría, los denominados Ejercicios Conjuntos, que tienen como propósito fundamental generar medidas de confianza mutua entre los países y reducir así las hipótesis de conflictos entre Estados.

La evolución de las prácticas internacionales debe corresponderse con las prerrogativas del Congreso en la materia, independientemente de las urgencias operativas de las misiones conjuntas.

La sanción de la ley 25.880 vino a solucionar este problema marcado por necesidades operativas y facultades constitucionales en contraposición frecuente. Hasta ese entonces, el Poder Ejecutivo prácticamente no consideraba al Congreso a la hora del envío de tropas para ejercicios combinados; o si lo hacía, solicitaba la autorización de manera tardía, cuando el ingreso o egreso de tropas ya se había producido.

La sanción de esta ley significó un gran avance en la mejora de la calidad institucional. Pero, señor Presidente, observamos con preocupación que la puesta en práctica de este importante instrumento no siempre cubren las expectativas. Por ello, creemos que es necesario realizar modificaciones a la ley.

En primer lugar, emerge la cuestión de las inmunidades, y en particular en los casos que no requieren la aprobación del Congreso. Es que el estado actual del texto legal deja dudas o, al menos, no tiene la claridad suficiente que permita despojar sin mayor dificultad eventuales interrogantes que pudieran presentarse en el futuro.

La posibilidad de inmunidad a las tropas consiste aparentemente -conforme razona SÁNCHEZ MARÍNCOLO- en que, sobre la base de las normas del "Tratado de Roma" que ha creado y rige las condiciones de la "Corte Penal Internacional", la República Argentina podría aceptar la firma de un convenio que especialmente estableciera cierto grado de "inmunidad" al accionar de las tropas cuyo ingreso permite (cfr. SÁNCHEZ MARÍNCOLO, Miguel A., op. cit.). Apunta este autor que "las atribuciones referidas a la guerra y a las relaciones exteriores son conferidas al Congreso Nacional, y es este poder del Estado únicamente, que en su evaluación y fundamentos, quien debe autorizar en función de dicha norma constitucional [alude al art. 75, inc. 28], la posible introducción de tropas extranjeras, solamente en condiciones de legalidad. (...) Frente a esta aseveración, es que se excluiría por otra parte la posibilidad del Poder Ejecutivo de que intervenga y decida habilitar introducir tropas extranjeras a nuestro territorio, y menos aun ante el pedido de un Estado extranjero de así solicitarlo con el agravante de la 'inmunidad' para el accionar de dichas tropas, en cualquiera de los supuestos, aun en los especiales previstos en el art. 6º de la ley (cfr. Ibídem.).

Es justamente en este último artículo de la ley 25.880 en el que proponemos la introducción del siguiente párrafo en orden a esclarecer cualquier interrogante que pudiera presentarse:

"En ningún caso el Poder Ejecutivo podrá acordar inmunidad diplomática, inmunidad de jurisdicción penal, civil, administrativa o inmunidades de cualquier otra naturaleza, bajo pena de nulidad de los permisos respectivos, a las tropas o personal militar extranjero que ingrese al territorio nacional."

Más allá de las posturas sobre si la imposibilidad de otorgar esta "inmunidad" recae sólo sobre el Presidente o también opera para el mismo Congreso, lo cierto es que no caben dudas que el primero por sí solo no podría concederla. Entendemos que ello no se opone a los poderes militares del Presidente, normados en el art. 99, inc. 12 de la Constitución Nacional, en el que se determina que el Presidente de la República es Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nación. Es que compartimos con la doctrina en señalar que estas facultades presidenciales se encuentran limitadas, ya que solamente en tal función, según el inc. 14 de ese mismo artículo "dispone de las fuerzas armadas, corre con su organización y distribución según las necesidades de la Nación". Y por otra parte, si bien el inc. 15 lo faculta para declarar la guerra y ordenar las represalias, se requiere la validación de la necesaria "autorización y aprobación del Congreso" (cfr. Ibídem).

Otro de los puntos controvertidos en la aplicación de la Ley 25.880 es el sistemático incumplimiento de los plazos regulares establecidos. Desde la sanción de la 25.880, los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo solicitando autorización para la entrada y salida de tropas con motivo de ejercicios combinados ingresaron con posterioridad a la primera semana de marzo de cada año (plazo máximo determinado por el art. 5º). Y, lo que resulta más grave, incumplieron las previsiones del artículo de excepción, el 8º, al no manifestar nunca las razones por las cuales se enviaba el proyecto fuera de tiempo.

Basta revisar los respectivos Mensajes solicitando las autorizaciones para los ejercicios combinados:

1) Mensaje 1036/04: en este caso, el Ejecutivo envía el proyecto para los ejercicios combinados para el período Septiembre 2004/Agosto 2005 e invoca el artículo 8º. La demora aquí se debe a que la Ley 25.880 fue promulgada recién en abril de aquel año.

2) Mensaje 219/05: el Ejecutivo envía el Proyecto el 21 de marzo de 2005, en esta oportunidad muy cerca de los plazos requeridos.

3) Mensaje 1114/06: Ingresó al Senado el 29 de Agosto de 2006. Invoca la aplicación del artículo 8º pero no manifiesta las razones por las cuales se hace uso del mismo.

4) Mensaje 1273/07: enviado el 2 de Octubre de 2007, nuevamente se aplica el artículo 8º y no se mencionan las razones de la demora.

5) Mensaje 1067/08: ingresado al Senado el 4 de Julio de 2008. Igual que en los últimos mensajes, se hace uso del artículo 8º sin explicar el motivo de uso del mismo.

Como puede observarse, el sistemático incumplimiento de los plazos previstos en el artículo 5º para los ejercicios combinados, pone de manifiesto que el Ejecutivo ha hecho del artículo 8º la regla y lo la excepción como la propia norma prevé. Asimismo, la sola invocación del artículo 8º también genera un incumplimiento de la ley, ya que resulta necesaria una exposición de motivos por los cuales no se envía en tiempo y forma el proyecto de ley respectivo. Hasta ahora, nunca se han fundado las excepciones solicitadas.

Es por ello que, con la clara premisa de contribuir a la calidad institucional y el pleno respeto de las leyes, proponemos modificar el artículo 8º a efectos de que, ante la imposibilidad de cumplir el plazo previsto para presentar el pedido de autorización para los ejercicios combinados se haga presente en este H. Congreso el titular del Ministerio de Defensa a fin de que informe las razones de tal imposibilidad.

Por todo lo expuesto, solicito nos acompañen en la aprobación del presente proyecto de ley.