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PROYECTO DE TP
Expediente 5708-D-2011
Sumario: PROHIBIR TODA PRIVACION DE LIBERTAD, DETENCION, ALOJAMIENTO O APREHENSION DE PERSONAS MENORES DE EDAD EN COMISARIAS O DEPENDENCIAS POLICIALES O DE ALGUNA FUERZA DE SEGURIDAD.
Fecha: 22/11/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 178
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°: Prohibir
toda privación de libertad, detención, alojamiento o aprehensión de personas
menores de edad en comisarías o dependencias policiales o de alguna fuerza
de seguridad.
Artículo 2°: Establecer
que toda privación de libertad, detención, alojamiento o aprehensión de
personas menores de edad se debe realizar en centros especializados de
detención transitoria, que deben funcionar en locales adecuados, con
personal no policial capacitado y no armado, y separado de personas
adultas.
Artículo 3°: Los centros
especializados de detención transitoria deben cumplir como mínimo los
estándares fijados en las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de
los Menores Privados de Libertad (Res. ONU 45/113).
Artículo 4º:
Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional .
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En la actualidad, cuando un joven menor de 18 años
es detenido por la presunta comisión de algún delito o contravención, es derivado a una
comisaría o dependencia policial, sin personal especializado con agentes armados y junto con
personas mayores de edad. Esta práctica implica una flagrante violación a los derechos de los
niños, niñas y adolescentes.
Para comprender el alcance de la situación descripta,
vale comenzar analizando la conceptualización de la privación de libertad. El alojamiento,
internación, medida, disposición o detención de una persona menor de edad en un espacio del
cual no pueda salir por su propia voluntad, fundamentado en fines educativos, protectorios,
punitivos, tutelares, de seguridad o cualquier otro motivo que se invoque, constituye privación de
la libertad conforme nuestro derecho positivo interno.
El Art. 75, inciso 22°, de la Constitución
Nacional incorpora a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos "en las condiciones de
su vigencia". En el caso de la CDN, su interpretación ha sido fijada por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas -en Resolución 45/113 aprobada por 14/12/90- a través de
las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, en
cuya Regla Nº 11.b expresa que: "Por privación de libertad se entiende toda forma de
detención o encarcelamiento, así como el internamiento en un establecimiento público o
privado del que no se permita salir al menor por su propia voluntad, por orden de cualquier
autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública".
Dicha regla es reafirmada en nuestro ordenamiento
nacional por la ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes - Ley
n° 26.061-. En este sentido, el artículo 19 de la ley define privación de libertad como la ubicación
de un niño, niña o adolescente en un lugar donde no pueda salir por su propia voluntad.
En el mismo sentido, el Decreto N° 415/2006,
reglamentario de la Ley N° 26.061, establece que las Reglas de las Naciones Unidas para la
Protección de los Menores Privados de Libertad se consideran parte integrante del artículo 19 de
la mencionada ley.
Asimismo la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos -en los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de
Libertad en las Américas- sostiene que la locución "privación de libertad" significa:
"[c]ualquier forma de detención,
encarcelamiento, institucionalización, o custodia de una persona, por razones de asistencia
humanitaria, tratamiento, tutela, protección, o por delitos e infracciones a la ley, ordenada por o
bajo el control de facto de una autoridad judicial o administrativa o cualquier otra autoridad, ya
sea en una institución pública o privada, en la cual no pueda disponer de su libertad ambulatoria"
(Disposición general).
De manera innegable, según el relevamiento
normativo detallado, la detención de personas menores de edad en dependencias policiales,
independientemente del motivo e incluso para fines identificatorios, constituye privación de la
libertad.
Por otra parte, no puede soslayarse la particular
situación de vulnerabilidad que supone para los niños, niñas y adolescentes la privación de
libertad.
De allí se deriva claramente que la cuestión planteada
en el presente proyecto de ley, supone una situación fáctica en la que se superponen las
causales de vulnerabilidad mencionadas. Es decir, a la causa de la edad se la suma la situación
de privación de libertad. Además, tampoco puede soslayarse que en la gran mayoría de las
aprehensiones se trata de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza (esto es, de
evidente exclusión social), situación a la cual debe agregarse la causal vinculada al género
cuando quienes se ven involucradas son las niñas y las adolescentes.
Esta superposición de situaciones de vulnerabilidad,
evidencia y cristaliza la especificidad de la problemática y la obligación de tomar todos los
recaudos que la situación plantea a fin de garantizar los derechos de las personas menores de
edad, en la etapa procesal que supone los mayores riesgos. Esto es, en la aplicación de la
coacción directa, aprehensión y posterior alojamiento en situación de privación de libertad
realizada por personal de fuerzas de seguridad y en dependencias no acordes a la especificidad
de la materia de la infancia y adolescencia.
Cabe destacar en estos Fundamentos, que la
normativa internacional es precisa en punto a las exigencias que deben satisfacer los lugares de
alojamiento de los jóvenes menores de dieciocho años de edad imputados de haber infringido las
leyes penales.
Así observamos que las Reglas de las Naciones
Unidas para la protección de los menores privados de libertad -que, reiteramos, por vía del
Decreto N° 415/2006 se considera parte integrante del art. 19, ley n° 26.061- establecen que:
"[e]l sistema de justicia de menores
deberá respetar los derechos y la seguridad de los menores y fomentar su bienestar físico y
mental" (Regla 1);
"[e]l objeto de las presentes Reglas es
establecer normas mínimas aceptadas por las Naciones Unidas para la protección de los
menores privados de libertad en todas sus formas, compatibles con los derechos humanos y las
libertades fundamentales, con miras a contrarrestar los efectos perjudiciales de todo tipo de
detención y fomentar la integración en la sociedad" (Regla 2);
"[l]a privación de la libertad deberá
efectuarse en condiciones y circunstancias que garanticen el respeto de los derechos humanos
de los menores" (Regla 11);
"[l]as condiciones de detención de un
menor que no haya sido juzgado deberán ajustarse a las reglas siguientes, y a otras
disposiciones concretas que resulten necesarias y apropiadas, dadas las exigencias de la
presunción de inocencia, la duración de la detención y la condición jurídica y circunstancias de los
menores" (Regla 18);
"[l]a detención de los menores se
producirá en condiciones que tengan en cuenta plenamente sus necesidades y situaciones
concretas y los requisitos especiales que exijan su edad, personalidad, sexo y tipo de delito, así
como su salud física y mental, y que garanticen su protección contra influencias nocivas y
situaciones de riesgo. El criterio principal para separar a los diversos grupos de menores privados
de libertad deberá ser la prestación del tipo de asistencia que mejor se adapte a las necesidades
concretas de los interesados y la protección de su bienestar e integridad físicos, mentales y
morales" (Regla 28);
"[l]os menores privados de libertad
tendrán derecho a contar con locales y servicios que satisfagan todas las exigencias de la higiene
y de la dignidad humana" (Regla 31);
"[l]as instalaciones sanitarias deberán
ser de un nivel adecuado y estar situados de modo que el menor pueda satisfacer sus
necesidades físicas en la intimidad y en forma aseada y decente" (Regla 34);
"[e]n todo centro donde haya
menores detenidos deberá prohibirse al personal portar y utilizar armas" (Regla 65);
"[l]a administración deberá seleccionar
y contratar cuidadosamente al personal de todas las clases y categorías, por cuanto la buena
marcha de los centros de detención depende de su integridad, actitud humanitaria, capacidad y
competencia profesional para tratar con los menores, así como de sus dotes personales para el
trabajo" (Regla 82);
"[p]ara alcanzar estos objetivos,
deberán designarse funcionarios profesionales con una remuneración suficiente para atraer y
retener a hombres y mujeres capaces. Deberá darse en todo momento estímulo a los
funcionarios de los centros de detención de menores para que desempeñen sus funciones y
obligaciones profesionales en forma humanitaria, dedicada, profesional, justa y eficaz, se
comporten en todo momento de manera tal que merezca y obtenga el respeto de los menores y
brinden a éstos un modelo y una perspectiva positivos" (Regla 83);
"[l]a administración deberá adoptar
formas de organización y gestión que faciliten la comunicación entre las diferentes categorías del
personal de cada centro de detención para intensificar la cooperación entre los diversos servicios
dedicados a la atención de los menores, así como entre el personal y la administración con miras
a conseguir que el personal que esté en contacto directo con los menores pueda actuar en
condiciones que favorezcan el desempeño eficaz de sus tareas" (Regla 84);
"[e]l personal deberá recibir una
formación que le permita desempeñar eficazmente sus funciones, en particular la capacitación en
psicología infantil, protección de la infancia y criterios y normas internacionales de derechos
humanos y derechos del niño incluidas las presentes Reglas. El personal deberá mantener y
perfeccionar sus conocimientos y capacidad profesional asistiendo a cursos de formación en el
servicio que se organizarán a intervalos apropiados durante toda su carrera" (Regla 85);
"[e]l director del centro deberá estar
debidamente calificado para su función por su capacidad administrativa, una formación adecuada
y su experiencia en la materia y deberá dedicar todo su tiempo a su función oficial" (Regla
86).
De la enumeración antes realizada es posible
destacar algunos estándares precisos, tales como:
- el Estado debe realizar todas las acciones
necesarias a fin de evitar los efectos perjudiciales de la privación de libertad de las personas
menores de edad;
- el Estado debe garantizar de manera integral y
efectiva los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes;
- la privación de libertad en materia de infancia y
adolescencia debe tener en consideración las necesidades y situaciones concretas de las
personas menores de edad;
- el personal que intervenga en los lugares de
alojamiento debe ser especializado y en dichos lugares el personal no puede ni portar ni usar
armas;
Ante ello, resulta evidente que el alojamiento de
personas menores de edad en las dependencias policiales, de modo alguno satisface ninguno de
los estándares básicos mencionados.
A la hora de establecer el marco jurídico de este
proyecto de ley, no puede soslayarse que las niñas, niños y adolescentes son sujetos de
derechos privilegiados, ya que no sólo poseen los mismos derechos y garantías de los adultos,
sino además otro catálogo exclusivo, por tratarse de personas en crecimiento.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos -en la
Opinión Consultiva N° 17/02 sobre "Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño"- sostuvo
que:
(a) "los niños poseen los derechos que
corresponden a todos los seres humanos -menores y adultos- y tienen además derechos
especiales derivados de su condición";
(b) "en razón de las condiciones en que
se encuentran los niños, el trato diferente que se otorga a los mayores y a los menores de edad
no es per se discriminatorio, en el sentido proscrito por la Convención. Por el contrario, sirve al
propósito de permitir el cabal ejercicio de los derechos reconocidos al niño";
(c) "los Estados Partes en la
Convención Americana tienen el deber, bajo los artículos 19 (Derechos del Niño) y 17 (Protección
a la Familia), en combinación con el artículo 1.1 de la misma, de tomar todas las medidas
positivas que aseguren protección a los niños contra malos tratos, sea en sus relaciones con las
autoridades públicas, sea en las relaciones interindividuales o con entes no estatales [...] Las
condiciones en las que participa un niño en un proceso no son las mismas en que lo hace un
adulto. Si se sostuviera otra cosa se desconocería la realidad y se omitiría la adopción de
medidas especiales para la protección de los niños, con grave perjuicio para estos mismos. Por lo
tanto, es indispensable reconocer y respetar las diferencias de trato que corresponden a
diferencias de situación, entre quienes participan en un procedimiento".
Asimismo, la Asamblea General de Naciones Unidas -
en la Resolución 43/173 del 9/12/98- adoptó el "Conjunto de Principios para la Protección de
todas las Personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión", expresó que:
"[l]as medidas que se apliquen con
arreglo a la ley y que tiendan a proteger exclusivamente los derechos y la condición especial de
[...] los niños y los jóvenes [...] no serán consideradas discriminatorias".
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos -en la Resolución 1/08, "Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las
Personas Privadas de Libertad en las Américas"- estableció que:
"[t]oda persona privada de libertad
será igual ante la ley, y tendrá derecho a igual protección de la ley y de los tribunales de justicia
[...] No serán consideradas discriminatorias las medidas que se destinen a proteger
exclusivamente los derechos de... los niños y niñas... Estas medidas se aplicarán dentro del
marco de la ley y del derecho internacional de los derechos humanos, y estarán siempre sujetas a
revisión de un juez u otra autoridad competente, independiente e imparcial" (Principio II).
La Convención Americana sobre Derechos Humanos
establece que:
"[t]odo niño tiene derecho a las
medidas de protección que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la
sociedad y del Estado" (art. 19).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido reiteradamente que el art. 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
debe entenderse:
"como un derecho adicional,
complementario, que el tratado establece para seres que por su desarrollo físico y emocional
necesitan de protección especial" (O.C. 17/02; Caso de los hermanos Gomez Paquiyauri,
sentencia del 8 de julio de 2008; Caso "Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay",
sentencia del 2 de septiembre de 2004).
La Convención sobre los Derechos del Niño establece
que:
a) "[e]n todas las medidas
concernientes a los niños que tomen [...] los tribunales [...] una consideración primordial a que se
atenderá será el interés superior del niño" (art. 3);
b) "[l]os Estados Partes se
comprometen a asegurar al niño la protección y cuidado que sean necesarios para su bienestar"
(art. 3);
c) "[l]os Estados Partes se asegurarán
de que las instituciones, servicios e instalaciones responsables del cuidado o la protección de los
niños se ajusten a las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en
materia de seguridad, sanidad, numero e idoneidad de su personal" (art. 3);
d) "[l]os Estados Partes adoptarán
todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole apropiadas para dar efectividad a
los derechos reconocidos en la presente Convención" (art. 4);
e) "[l]os Estados Partes velaran por que
[...] Todo niño privado de libertad será tratado con la humanidad y respeto que merece la
dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se tengan en cuenta las necesidades
físicas, sociales, culturales, morales y psicológicas de las personas de su edad [...] Todo niño
privado de su libertad tendrá derecho a [...] asistencia adecuada" (art. 37);
f) "[l]os Estados Partes reconocen el
derecho de todo niño que sea considerado, acusado o declarado culpable de infringir las leyes
penales a ser tratado acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca
el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la
que se tenga en cuenta la edad del niño y la importancia de promover la reintegración del niño y
de que este asuma una función constructiva en la sociedad" (art. 40).
En función del relevamiento detallado, puede
entonces extraerse las siguientes afirmaciones:
- en materia de niñez y adolescencia opera un
principio básico que puede ser denominado principio de equiparación más plus de derechos. Es
decir, los niños y adolescentes tienen los mismos derechos y garantías que los mayores de edad
(equiparación), más un plus de derechos y garantías específicas por su condición de tales;
- de ese plus de derechos y garantías se
desprende la obligación del Estado de garantizar un trato diferenciado, no para retacear derechos
fundamentales, sino justamente para garantizar ese catálogo de derechos específicos;
- desde esta perspectiva, el Estado se
encuentra obligado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para asegurar ese trato
diferenciado, por lo que debe disponer de todas aquellas medidas especiales de protección que
resulten pertinentes para garantizarlo.
Consecuentemente con todo ello, resulta obvio que el
alojamiento de personas menores de edad aprehendidas por las fuerzas de seguridad en
comisarías y con idéntico trato que reciben las personas mayores de edad, de modo alguno
satisface las exigencias de trato diferenciado ni las necesarias medidas especiales de protección
para garantizar los derechos específicos de los niños, niñas y adolescentes en situación de
privación de libertad.
Por último, y desde esta perspectiva, cabe destacar
que los organismos internacionales de Derechos Humanos, vienen denunciado dichas
situaciones a través de diversos documentos, informes, observaciones, etc.
Así, la Asamblea General de las Naciones Unidas -en
la Resolución 45/113, que aprobó las reglas de Naciones de las Unidas para la protección de los
menores privados de libertad- expresó que:
"[s]e hallaba alarmada por las
condiciones y circunstancias en que se procede en todo el mundo a privar a menores de su
libertad. Consciente de que los menores privados de libertad son sumamente vulnerables a los
malos tratos, a la victimización y a la violación de sus derechos [...] Reconoce que, debido a su
gran vulnerabilidad, los menores privados de libertad requieren especial atención y protección y
que deberán garantizarse sus derechos y bienestar durante el periodo en que están privados de
su libertad".
Por su parte, el Comité Contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles Inhumanos y Degradantes -en el 33º Período de Sesiones, 15 al 26 de
noviembre de 2004- recomendó al estado argentino la inmediata prohibición de detención de
personas menores de edad en dependencias policiales.
En esta perspectiva, resulta oportuno
recordar lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo en el Caso "Bulacio"
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Bulacio vs. Argentina, sentencia de 18 de
septiembre de 2003) , al afirmar que: "136. Para salvaguardar los derechos de los niños
detenidos, especialmente su derecho a la integridad personal, es indispensable que se les separe
de los detenidos adultos. Y, como lo estableciera este Tribunal, las personas encargadas de los
centros de detención de niños infractores o procesados deben estar debidamente capacitadas
para el desempeño de su cometido".
En la misma sentencia, a la hora de establecer las
obligaciones del Estado, Corte sostuvo que: "143. El deber general establecido en el artículo 2 de
la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la
supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las
garantías previstas en la Convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de
prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías".
De una simple lectura del párrafo transcripto, se infiere
que el objeto del presente proyecto de ley tiende a que el Estado Argentino -en el ámbito de su
competencia nacional de intervención penal sobre niñez y adolescencia- suprima su práctica
inconstitucional de alojamiento de personas menores de edad en locales policiales no
especializados y, en consecuencia, adopte la práctica constitucional de alojamiento de dichas
personas aprehendidas por personal policial en dispositivos especializados.
Es por ello que no resulta ocioso recordar lo decidido
por la Corte Interamericana al resolver el caso citado, al establecer que:
"5. el Estado debe garantizar que no
se repitan hechos como los del presente caso, adoptando las medidas legislativas y de
cualquier otra índole que sean necesarias para adecuar el ordenamiento jurídico interno a
las normas internacionales de derechos humanos, y darles plena efectividad, de acuerdo con
el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los términos de los
párrafos 122 a 144 de la presente Sentencia" (el resaltado no corresponde al original).
La violación de derechos humanos que esta situación
implica ha sido denunciada judicialmente. En este sentido se ha expedido la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en el fallo Verbitsky (Verbitsky, Horacio s/ habeas corpus" - CSJN -
03/05/2005), en el que ha señalado que la presencia de adolescentes en dependencias policiales
(a) resulta intolerable, (b) configura un agravamiento de las condiciones de privación de libertad y
(c) muy probablemente, innegables casos de trato cruel, inhumano o degradante, susceptibles de
acarrear responsabilidad internacional al Estado Federal.
Cabe recordar que en el ámbito de la justicia Penal,
Contravencional y de Faltas de la CABA se interpuso un Habeas Corpus Colectivo y Correctivo
presentado por el Asesor Tutelar de 1º instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas de la
Ciudad, por la detención en dependencias policiales de personas menores de edad en función de
delitos cuya competencia corresponde a la justicia local. El recurso tuvo acogida favorable,
estando actualmente en funcionamiento un centro especializado de identificación de las personas
menores de edad.
Por las razones expuestas, y atento a
la gravedad y urgencia de la problemática, es que solicitamos a nuestros pares la aprobación del
presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| STORANI, MARIA LUISA | BUENOS AIRES | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| FIAD, MARIO RAYMUNDO | JUJUY | UCR |
| CARLOTTO, REMO GERARDO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| PIEMONTE, HECTOR HORACIO | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| CHEMES, JORGE OMAR | ENTRE RIOS | UCR |
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
| ALVAREZ, ELSA MARIA | SANTA CRUZ | UCR |
| MERCHAN, PAULA CECILIA | CORDOBA | LIBRES DEL SUR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| FORTE, ULISES UMBERTO JOSE | LA PAMPA | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |