El Senado y Cámara de Diputados...

Imprescriptibilidad de las acciones tendientes a perseguir los actos ilícitos de corrupción en ejercicio de funciones públicas.

Artículo 1º.- Declárase la imprescriptibilidad de las acciones penales, civiles y administrativas tendientes a esclarecer y sancionar a los responsables de los actos ilícitos de corrupción a los que se refiere el artículo 36 de la Constitución Nacional.

Se encuentran incluidos en materia penal los siguientes delitos:

a) Cohecho y Tráfico de Influencias;

b) Malversación de caudales públicos;

c) Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas;

d) Exacciones Ilegales;

e) Enriquecimiento ilícito de funcionarios;

f) Blanqueo de dinero producto de los anteriores delitos.

Artículo 2º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

Señor presidente:

Por el presente proyecto de ley se propone establecer la imprescriptibilidad del juzgamiento penal, civil y administrativo de los actos concernientes a la corrupción en ejercicio de la función pública, tal como se desprende de la regla establecida por el artículo 36 incorporado a la Constitución Nacional en 1994.

La mencionada imprescriptibilidad ha sido prevista en la legislación de varios países del mundo, y considero que es el momento de al menos impulsar el debate de la cuestión en la República Argentina, por una diversa serie de razones, que sintetizo a continuación.

El derecho internacional y el ordenamiento interno consagran la regla de imprescriptibilidad para las acciones tendientes a perseguir y juzgar los delitos de lesa humanidad.

La "Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad" de la Organización de las Naciones Unidas, dictada el 26 de noviembre de 1968 (resolución 2391), ratificada por la República Argentina mediante la ley 24.584 de fecha 1 de noviembre de 1995, estableció que los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad son imprescriptibles, cualquiera sea la fecha en que se hayan cometido (Art. 1 de dicha Convención).

El Preámbulo de la citada Convención declara que "... la aplicación a los crímenes de guerra y a los crímenes de lesa humanidad de las normas de derecho interno relativas a la prescripción de los delitos ordinarios suscita grave preocupación en la opinión pública mundial, pues impide el enjuiciamiento y castigo de las personas responsables de esos crímenes". La Convención, además de amparar el principio de la imprescriptibilidad, compromete a los Estados a adoptar todos los procedimientos constitucionales, legislativos o de otra índole que fueran necesarios para que la prescripción de la acción penal o de la pena no se aplique a los crímenes de guerra o de lesa humanidad o sea abolida (confr. art. IV).

Los órdenes de fundamentos que justifican la imprescriptibilidad en el caso son dos: uno relativo a la eficacia de la política criminal y otro de carácter axiológico. Desde la primera óptica, la imprescriptibilidad se funda en que suelen existir impedimentos para perseguir y juzgar los crímenes contra la humanidad que se extienden en el tiempo y que por ende determinan la impunidad si se deja sujetas sus acciones a los plazos de prescripción. Ello ocurre porque los delitos son generalmente cometidos por funcionarios estatales que permanecen a resguardo de la persecusión penal en el tiempo por dos circunstancias: la primera, porque los responsables permanecen en el aparato del poder de facto o al amparo de él sin que durante la subsistencia de aquel los tribunales tengan poder de imperio para juzgarlos. La prolongación de esa situación en el tiempo deriva en la prescripción y en la impunidad. Por otro lado, y tal como lo demuestra la historia, los autores y partícipes en delitos de lesa humanidad, ante el advenimiento de la caída del régimen que ha servido de vía para su consumación, suelen utilizar los medios del aparato estatal de los que todavía disponen para facilitarse a sí mismos la fuga y el ocultamiento, situación que puede prolongarse por años. Nuestro país ha sido receptor de criminales nazis descubiertos décadas después de su fuga (recuérdese el caso "Priebke"). Resultaría por ende paradójico e inadmisible que el Estado en tales casos asegure por una doble vía la impunidad de los más graves crímenes: por una parte facilitando su huída y por la otra beneficiándolos con plazos de prescripción. Como conclusión, la única manera de posibilitar un seguro juzgamiento de los crímenes de lesa humanidad es mediante la supresión de los plazos de prescripción.

Por su parte, desde el punto de vista moral y de la jerarquía axiológica de los bienes jurídicos, la prescripción debe ceder frente a las implicancias sociales de los delitos de lesa humanidad, y en mi opinión, de los delitos en general más graves del ordenamiento penal. No debe olvidarse que la prescripción es un instituto que procura "mantener el orden, concluir situaciones inestables y dar seguridad y firmeza a los derechos" (conf. C.S.J.N. en "Botana, Helvio y otros c/CANEPSA s/ nulidad de acto jurídico", del 6/3/90), "disipando incertidumbres del pasado" (voto del Dr. Fayt en autos "La Rinconada S.A. c/ E.N. s/ nulidad de resolución", sentencia de la C.S.J.N. del 4/5/93); poniendo para ello un límite temporal al ejercicio de las acciones. Vale decir que su finalidad se vincula con los intereses individuales, más que con intereses de carácter general, vinculados con la necesidad de que las personas vivan en la certidumbre de que no pesa la posibilidad de acciones judiciales en su contra.

Sin embargo, según ha sostenido la Corte Suprema respecto de los delitos de lesa humanidad, cabe hacer excepción a la regla de la prescripción frente a "hechos que, por su entidad y significación para la comunidad humana, no dejan de ser vivenciados como gravísimos pese al transcurso del tiempo, ni por sus protagonistas ni por los afectados ni, en fin, por la sociedad toda" (CSJN, 24/8/04 "Arancibia Clavell Enrique, LL, 2004-F- 296).

En tal sentido, cabe concluir, el bien jurídico vinculado con la certidumbre individual debe subordinarse al interés social en la dilucidación y castigo de los crímenes cometidos contra la sociedad misma, lo cual no puede quedar sujeto a límites temporales.

Es aquí entonces donde cabe formular la equiparación que se pretende -al sólo efecto del tratamiento en materia de prescripción- entre delitos de lesa humanidad y delitos de corrupción. Queda aclarado previamente que no concuerdo con las opiniones que pretenden equiparar la naturaleza, la gravedad y las penas aplicables a ambos tipos de delitos. Los primeros de la más alta gravedad y repugnancia, que incluyen fundamentalmente la premeditación para el exterminio de un grupo humano, mientras que la corrupción involucra conductas que -aunque gravísimas- tienen menor relevancia, vinculadas con la ética y con el patrimonio público, y aunque también puedan derivar mediatamente en la muerte de víctimas inocentes (piénsese en los muertos recientes en accidentes en el sistema ferroviario, devastado este como consecuencia de la corrupción público-privada que ha dominado su gestión en los últimos 20 años. También podría citarse en igual sentido al desastre de Cromagnon de fines de 2004. Casi doscientas víctimas fatales como consecuencia de la corrupción vinculada con la habilitación y la falta de controles en el local). En suma, los delitos de corrupción no son crímenes de lesa humanidad ni se les puede comparar, lo cual no quita que no puedan someterse a la regla de imprescriptibilidad por razones y fundamentos similares a los que han sido tenidos en cuenta para establecer la imprescriptibilidad en el caso de delitos de lesa humanidad.

En este sentido, cabe recordar que el propio texto constitucional, en su artículo 36 incorporado en 1994, equipara los "delitos contra el Estado que conlleven enriquecimiento" con los "actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático". Es decir, ambos tipos de acto se consideran igualmente contrarios al sistema democrático.

Con ello, el bien jurídico protegido en los delitos de corrupción ya no es meramente el erario público (esto es, un bien de carácter patrimonial), sino el sistema democrático en su totalidad, por el grave fraude que la corrupción importa respecto del mandato popular y de la representación conferida directa o indirectamente a los funcionarios públicos.

Con lo cual, si bien el art. 36 establece la imprescriptibilidad expresamente respecto de los "actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático", al ser el mismo bien jurídico protegido y siendo víctimas la sociedad y el Estado (es decir, víctimas que perduran en el tiempo, a diferencia de las personas físicas), es perfectamente extensible la imprescriptibilidad para los actos de corrupción (al menos los "graves" y que conlleven enriquecimiento, que son los que menciona la CN).

Desde el punto de vista de la eficacia de la política criminal, cabe resaltar que en el caso de los delitos de corrupción sus responsables gozan de la protección del Estado y de los funcionarios, tanto durante su ejercicio de la función pública como después, a través de la protección que incluso muchas veces surge de pactos de impunidad entre fuerzas políticas. Cuando esa protección se prolonga en el tiempo, permite la prescripción de las acciones y obstaculiza el cumplimiento de los fines de la ley penal. Lo mismo sucede cuando un gobierno político logra el control total o parcial del Poder Judicial: los jueces que le responden son la garantía de la falta de control actual y de la impunidad futura. Sólo la renovación de esa penosa casta de jueces podría reabrir la esperanza de juzgamiento de la corrupción, y para ello es necesario que no existan límites temporales que malogren dicho juzgamiento.

La sociedad argentina exige el esclarecimiento de los actos de corrupción en el momento que sea. A contrario de lo que en el pasado podía argüirse en favor de la prescripción en cuanto a la dilución de la prueba, los avances tecnológicos permiten que las evidencias sean conservadas por muchos años sin deteriorarse (escuchas telefónicas, documentos digitalizados, filmaciones, etc.).

El daño que ha sufrido el patrimonio público como consecuencia de la corrupción de gobierno, y los recursos que por esa vía han resultado sustraídos de la inversión en infraestructura, educación, salud, asistencia social y cobertura previsional, nos obligan a establecer todos los mecanismos jurídicos que se encuentren al alcance para asegurar el castigo y contribuir a la disminución de la corrupción.

A su turno, la dilucidación de la corrupción, su visibilidad con fuerza de verdad legal establecida en procesos judiciales con prueba y defensa, en cualquier tiempo, resulta a mi modo de ver imprescindible para el progreso de la sociedad democrática, la mejor elección de opciones políticas, la mejora de los mecanismos de prevención de la corrupción y una veraz construcción de la historia nacional.

Recientemente se han producido casos de prescripción en causas vinculadas a corrupción de funcionarios, y muchas otras corren el riesgo de seguir igual suerte en poco tiempo más (por sentencia del 25/4/13 el Tribunal Oral en lo Criminal Federal Nro. 6 en la causa "Alsogaray, María Julia s/ negociaciones incompatibles" resolvió declarar la prescripción de la acción penal por haber transcurrido el plazo máximo establecido en el Art. 62, Inc. 2º).

Transparencia Internacional, una organización no gubernamental fundada en 1993, representada en Argentina por la Fundación Poder Ciudadano, difunde anualmente el INDICE DE PERCEPCION DE LA CORRUPCION MUNDIAL, que mide, en una escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción), los niveles de corrupción en el sector público en cada país.

En 2012 la Argentina ocupó el puesto 102 de la lista de un total de 174 países. Tiene 35 puntos de un índice que se mide del 0 al 100.

Cabe recordar también que nuestro país ha aprobado dos tratados internacionales que obligan al Estado argentino en el sentido indicado en el presente proyecto. La Convención Interamericana contra la Corrupción (1996), aprobada mediante la Ley 24759, establece en su Preámbulo: a) "la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos"; b) "que la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio"; c) "que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social"; d) "la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción"; y e) "que para combatir la corrupción es responsabilidad de los Estados la erradicación de la impunidad y que la cooperación entre ellos es necesaria para que su acción en este campo sea efectiva".

Por su parte, la Argentina aprobó mediante la Ley 26.097 la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, firmada (2003), la cual dispone que "cada Estado Parte establecerá, cuando proceda, con arreglo a su derecho interno, un plazo de prescripción amplio para iniciar procesos por cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención y establecerá un plazo mayor o interrumpirá la prescripción cuando el presunto delincuente haya eludido la administración de justicia" (art. 29).

Vale decir que existe una norma de jerarquía superior a la ley que obliga al menos a ampliar los plazos de prescripción existentes y que se encuentran sujetados a la escala penal, de acuerdo con el sistema del Código.

De todo lo expuesto se desprende claramente la necesidad de al menos debatir seriamente una adecuación de la legislación nacional que combata a la corrupción desde todos los frentes, tanto en lo que hace a la prevención como en el esclarecimiento de las responsabilidades penales, civiles y administrativas de sus responsables.

Por lo expuesto, solicitamos el tratamiento y aprobación del proyecto de ley que ha sido puesto en consideración.