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PROYECTO DE TP
Expediente 5496-D-2011
Sumario: INVERSIONES MINERAS - LEY 24196: MODIFICACIONES, SOBRE ESTABILIDAD FISCAL DE LOS EMPRENDIMIENTOS MINEROS.
Fecha: 09/11/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 170
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACION A LA LEY
DE INVERSIONES MINERAS
ARTÍCULO 1º: Sustituir el primer
párrafo del artículo 8° de la ley 24.196 por el siguiente texto:
"Artículo 8° - Los
emprendimientos mineros comprendidos en el presente régimen gozarán de
estabilidad fiscal por el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de
presentación de su estudio de factibilidad."
ARTÍCULO 2º: Sustituir el artículo
12° de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 12°. - Los
sujetos acogidos al presente régimen de inversiones podrán deducir en el balance
impositivo del impuesto a las ganancias, el cincuenta por ciento (50 %) de los
montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales,
ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada,
y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económico de los
mismos.
Las deducciones
referidas en el presente artículo podrán efectuarse sin perjuicio del tratamiento
que, como gasto o inversión amortizable, les corresponda de acuerdo con la ley de
impuesto a las ganancias."
ARTÍCULO 3°: Sustituir el artículo
22° de la ley 24.196 por el siguiente texto:
"Artículo 22°. - Las
provincias que adhieran al régimen de la presente ley, establecerán un régimen de
compensación por los recursos no renovables extraídos, mediante el cobro de
regalías mineras que no podrán cobrar un porcentaje no inferior al diez por ciento
(10%) sobre el valor de boca de mina del mineral extraído. El porcentaje que se
establezca para cada sustancia mineral podrá ser variado de conformidad con la
cotización del producto en el mercado nacional e internacional correspondiente al
período de pago."
ARTÍCULO 4°: Sustituir el artículo
22° bis de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 22°
bis.- Se considera "mineral boca mina", el mineral extraído, transportado y/o
acumulado previo a cualquier proceso de transformación.
Se define el
"valor boca mina" de los minerales y/o metales declarados por el productor
minero, comprendiendo los subproductos y/o derivados de la producción, como el
valor obtenido en la primera etapa de su comercialización. Solo podrán deducirse
como costo, los gastos directos inherentes al proceso de extracción, quedando
expresamente excluido de tales costos todo tipo de importe correspondiente a
amortizaciones de las inversiones.
En todos los casos, si
el valor tomado como base de cálculo del valor boca mina fuese inferior en un
treinta por ciento (30%) al valor de dicho producto en el mercado nacional o
internacional, se aplicará este último valor con la deducción máxima del porcentaje
mencionado como base de cálculo".
ARTÍCULO 5°: Sustituir el artículo
23° de la ley 24.196, por el siguiente texto:
"Artículo 23°.- Seguro
Ambiental Minero- A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el
ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir un
seguro de caución que cubra los daños derivados del incumplimiento de lo
establecido en la legislación ambiental aplicable.
Estos daños serán
aquellos ocasionados en forma directa o indirecta por la empresa, como así
también los realizados por personas que se encuentren bajo su dependencia o
bien por parte de contratistas o subcontratistas, además de los causados por el
riesgo o vicio de la cosa.
Las pólizas que
caucionen el posible daño, deberán estar a favor del Estado Provincial que
corresponda en su figura de asegurado, cuyo monto será como mínimo
equivalente al 5% de los costos operativos, de extracción y beneficio. Dicho monto
se ajustará anualmente, en función de la evolución de cada una de las etapas, en
que se encuentre el proyecto.
El riesgo asegurado
incluirá todas las actividades establecidas por el artículo 5°. La cobertura se
extenderá por el término de treinta (30) años posteriores a la finalización de la
actividad en cuestión, para responder a posibles reclamos administrativos y/o
judiciales derivados del ejercicio de las acciones previstas en la ley general del
ambiente y demás legislación ambiental aplicable."
ARTÍCULO 6º: La Superintendencia
de Seguros de la Nación, en el plazo de ciento ochenta (180) días de entrada en
vigencia la presente ley, dictará las normas reglamentarias pertinentes a los fines
de la operatividad del seguro establecido en el artículo precedente.
ARTÍCULO 7°: Invítase a las
Provincias a adherir a la presente ley.
ARTICULO 8°: La presente ley
comenzará a regir al día siguiente de su publicación.-
ARTICULO 9°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El marco jurídico establecido por la ley
24.196, conocida como "ley de inversiones mineras" ha entrado en crisis por los
diversos cuestionamientos que viene sufriendo desde diversos ámbitos de la
sociedad, ya sea por movimientos ambientalistas u organizaciones que abogan
por un sistema tributario progresista y por una mayor participación en la renta del
sector por parte del Estado.
Los puntos más
controvertidos de este plexo normativo son la estabilidad fiscal prolongada, el
monto inadecuado de las regalías, y el establecimiento del fondo de prevención
especial, por la propia empresa, previsto en el artículo 23° de la citada ley 24.196,
para todos los cuales propongo modificaciones de la actual ley, con la expresa
posibilidad que las provincias puedan adherir al nuevo régimen.
En función de ello, pasaré a
analizar:
Modificación del régimen de
estabilidad fiscal
La estabilidad fiscal instituida
por el artículo 8° de ley 24.196 de inversiones mineras consiste, en síntesis, en el
compromiso del Estado que por el plazo previsto en la ley no incrementará la
carga tributaria de los emprendimientos mineros comprendidos en ese régimen,
tomando como referencia la resultante de las normas vigentes al momento de
presentación del estudio de factibilidad.
Según la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, este instituto, implicó una limitación que se "autoimpuso" el
propio Estado, asegurando a las empresas que encaren emprendimientos mineros
la estabilidad fiscal por un plazo de treinta años manteniendo la ecuación
económico financiera tenida en cuenta al presentarse el estudio de factibilidad.
Este instituto persiguió el propósito de promover las inversiones en el sector
minero, cuando el precio de estas materias primas no era tan rentable como en la
actualidad.
A mi criterio y sin perjuicio de
que la Constitución Nacional autorizaría al Congreso a dictar esa clase de normas
(art. 75, inc. 18), la misma requiere un plazo razonable que responda a las
situaciones coyunturales de un periodo determinado y no un plazo que contraría -
a mi criterio- al progresismo tributario como a los principios básicos de la justicia
tributaria, por lo que como primer objetivo del presente proyecto propongo la
disminución del periodo de estabilidad, estableciendo un plazo razonable que a
mi criterio sería de cinco (5) años.
El actual sistema de
estabilidad fiscal implica una autolimitación exorbitante de la política fiscal de un
Estado democrático moderno, en tanto que impide realizar reformas tributarias
progresivas que tengan como eje la capacidad tributaria de los sujetos pasivos.
El
financiamiento del Estado democrático moderno debe repartir su carga tributaria
en función de la justicia de la tributación, que necesariamente conllevan la
aplicación de los principios de generalidad, igualdad y proporcionalidad en la
imposición, y como enseña Gustavo J. Naveira de Casanova en su obra "Régimen
Tributario Argentino" (Ed. Abeledo Perrot, ed.2010) pág. 13 y ss. "de acuerdo con
el postulado de redistribución es necesario estructurar el conjunto de la política
tributaria de manera que la distribución interindividual de las cargas tributarias
discurra progresivamente, por encima de las proporciones necesarias para la
realización del principio de la capacidad de pago, a fin de conseguir de esta
manera una redistribución de la renta y riqueza que sea compatible con la
concepción dominante, se considere justa; la redistribución habrá de consistir en
una disminución de las diferencias en la distribución primaria provocada por el
mecanismo y la fuerza del mercado.".
Solo ampliando las
posibilidades de llevar a cabo una política fiscal razonable se puede desarrollar un
modelo de país productivo, redistributivo y sostenible en el tiempo. Establecer
autolimitaciones de plazos excesivamente extensos, conlleva a la pérdida del
Estado de su facultad jurídico-política de variar las cargas fiscales que se
corresponda con las necesidades de la coyuntura y que asegure una adecuada
respuesta a eventuales crisis económicas nacionales e internacionales actuales y
futuras.
Derecho
comparado
En cuanto al
régimen denominado de "estabilidad fiscal" de la ley 24.196, si lo comparamos con
otros países de nuestra región vemos que mientras en Argentina la estabilidad
fiscal está garantizada por treinta años, en Perú [Son 15 las compañías mineras que
suscribieron 18 convenios de estabilidad tributaria con el Estado durante los años noventa y que ahora a partir
de la reforma legislativa impulsada por el Presidente Humala pagarán un nuevo gravamen que establece
tasas entre 4% y 13,12%, en función del margen operativo] el período es de la mitad de tiempo
(quince años) y en Honduras de una tercera parte de lo otorgado por nuestro país
(diez años).
En Perú el día 22 de
septiembre de 2011 su Parlamento modificó la ley 28.258 que regula el régimen
tributario en materia minería, aprobando tres proyectos de ley que aumentan las
tasas de regalías y fijan nuevas contribuciones "especiales" para las mineras, en
un profundo cambio al régimen tributario de un rubro clave para la economía de
Perú.
Bajo el nuevo
esquema, las mineras que no tienen contratos de estabilidad tributaria pagarán
regalías de entre un 1% y un 12% sobre sus utilidades operativas [Chile tiene un
impuesto sobre la utilidad de 20% y una escala de regalías de 4 a 9% sobre ventas que se elevará de 5 a 14%
después del 2012, muy similar a la escala que tenía Perú de 1 a 3% sobre ventas, ahora reemplazada]. En
el actual sistema se aplican regalías de entre un 1% y un 3% por ciento a las
ventas [Agencia Reuters del 22 de Septiembre de 2011].
Asimismo, esas mineras
desembolsarán un "impuesto especial" de entre un 2% y un 8,4% sobre las
utilidades operativas, e inclusive se modificó el régimen de las empresas que
gozan de convenios de estabilidad tributaria -en su mayoría extranjeras- que
pagarán un "gravamen especial" con una tasa de entre un 4% y un 13,12% por
ciento sobre sus utilidades operativas.
Estabilidad fiscal por un plazo
razonable.
En función de lo expuesto, la
presente iniciativa busca establecer un plazo sensiblemente inferior al vigente, el
cual a mi criterio debería ser de cinco (5) años, por resultar dicho plazo una media
de la extensión de los proyectos mineros, con lo que tales proyectos tendrán
asegurada la estabilidad fiscal durante la primera parte del proyecto, asegurando
con ello que realicen con la suficiente diligencia las inversiones adecuadas sin
especulaciones coyunturales abonadas por un extenso e irrazonable plazo de
estabilidad fiscal.
Modificación del régimen de
regalías
La regalía es
una compensación que se paga a las provincias, por la explotación y apropiación
del mineral y el consecuente empobrecimiento que sufre el territorio y la
comunidad. Es así que consiste en una suerte de precio que paga quien se
apropia de un recurso natural, propiedad y dominio originario de las provincias. En
este sentido el profesor Eduardo Pigretti ha esbozado que las regalías implican
siempre para quien paga el reconocimiento de un título de dominio a favor del
acreedor [PIGRETTI, Eduardo A. "Análisis doctrinarios y jurisprudencial del concepto regalías mineras,
En:Actas del I Encuentro Nacional de Derecho Minero-CABA Buenos Aires, 1997].
Entonces
vemos que las regalías no son impuestos, si así fuere considerado, tanto la Nación
y los Estados provinciales estarían fijando como base imponible para cobrar el
impuesto un bien que es propiedad de las provincias, conforme lo establecido por
el artículo 124 de la Constitución Nacional, así como por el artículo 7º del Código
de Minería, que reconocen el dominio originario y privado de los minerales a favor
de la Nación o de las Provincias según el lugar en donde se encuentren y la
caducidad de toda concesión hace que el dominio de la Mina vuelva al patrimonio
privado del Estado [D'anna, Julia: "Régimen Legal en inversiones mineras", publicada en Anales,
Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Año 7,
PAGINAS 308 a 318]
Existen numerosos
antecedentes parlamentarios en esta Honorable Cámara de Diputados de la
Nación, que procuran establecer un régimen más justo y equitativo de regalías
mineras, entre ellos me permito citar: Expte. 0544-D-09, de la Diputada Daher;
Expte. 0641-D-09, de la Diputada Moisés; Expte. 6335-D-09, de los Diputados
Tomas, Gioja, Godoy y otros, Expte. 6362-D-09, de los Diputados Ibarra E. y Merlo
M., Expte. 8233-D-10 del Diputado Paredes Urquiza. A su vez, en la Honorable
Cámara de Senadores también existen múltiples proyectos de reforma de la
alícuota, entre ellos el expediente S-402/10 del Senador Cesar Gioja por el que
expresamente se establece que las regalías son una "compensación por el
agotamiento de los recursos naturales no renovables", el expediente S-1593/11
del senador Castillo, el expediente S-2091/11 de los senadores Higonet y Verna,
y el de la Senadora Di Perna, expediente S-941/11.
En los proyectos supra
mencionados se realiza una compilación de normativa de derecho comparado, la
cual permite observar como los países desarrollados establecen políticas de
regalías considerablemente mayores a las que establece nuestro país a través del
Código de Minería. Así, por ejemplo, en los EEUU en el caso de la producción de
cobre y otros minerales metálicos como el oro, se cobra a nivel federal una tasa de
impuestos a las utilidades, progresiva, que fluctúa entre un 15% y un 35%.
Un caso paradigmático es el
de Australia, en donde en el año 2010 el Gobierno Federal de dicho país propuso
un impuesto del 40 por ciento, pese al férreo lobby de empresas mineras, el
gobierno logro sancionar el proyecto e implantar el impuesto aunque con una tasa
un poco inferior en algunos casos. El impuesto gravará con un 40% o 30 %
(según corresponda) la renta minera a partir del 1 de Julio del 2012.
Asimismo en Chile, mediante
una modernización del Decreto Ley 600, se modificó las alícuotas de las regalías
por el cual la actividad minera quedará cargada con alícuotas del 5% y 14%,
existiendo un período de transición de tres años (2010, 2011 y 2012), donde la
tasa es de entre el 4% y el 9%.
Un aumento en las regalías
permitiría aportar un sustento económico mayor en el desarrollo del federalismo
que establece nuestra Carta Magna y compensar adecuadamente a las provincias
por el agotamiento de sus recursos no renovables, con lo cual las mismas podrían
derivar dichos fondos para acciones políticas que aseguren la sustentabilidad de
poblaciones y regiones impactadas por los proyectos mineros.
Entendemos
que el aumento de las regalías se condice con los lineamientos de la cláusula de
progresividad del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional, la cual
prescribe que el Congreso de la Nación sancionará normas para "Proveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía...".
El aumento
propuesto es de naturaleza flexible, pues fija un mínimo del diez por ciento y no
fija máximo, para que las provincias lo adecuen en función del impacto del
proyecto y el valor del producto en el mercado nacional e internacional,
estableciendo dicho parámetro como elemento decisivo en el establecimiento de la
alícuota, el cual por un lado responde a razones de equidad en virtud del aumento
exorbitante del precio de los minerales [Como indicador relativo de la variación de precios se
muestra que para el oro, el mismo rondaba los u$s 200 por onza al momento de sanción de la ley 24.196,
mientras que hoy oscila en los u$s 1.745 por onza. El cobre tuvo un precio que osciló u$s 0.75 por libra desde
mediados de los años noventa hasta el año 2002, momento que se inicia un incremento del mismo hasta los
u$s 4.06 por libra en el corriente año (Expediente N° S-1448/11 del Senador Marcelo Guinle). Así también En
1999 el precio de la plata era de U$S 6 dólares por onza, alcanzando los U$S 18 en 2010] que conlleva
un aumento correlativo de la tasa de ganancia, y por el otro, al derecho de las
provincias a la percepción proporcional de una regalía que se condiga con la
progresiva perdida de una fuente de riqueza no renovable. Sin dudas entonces,
las regalías funcionan como modo de compensación por el agotamiento del
patrimonio provincial.
En orden a lo expuesto, la
modificación proyectada otorga mayores herramientas a las provincias para captar
la rentabilidad extraordinaria frente a la variación que surja del mercado específico
según el mineral del que se trate, y por ende posibilita que el dueño del recurso
participe adecuadamente de la renta del mismo.
Modificación del Valor de "Boca de
Mina"
En el año 1999 se sancionó
la ley 25.161, la cual incorporó el artículo 22 bis que define qué debe entenderse
por valor boca mina. A partir de ese entonces, el valor se establece luego de
descontar costos de producción, transporte, seguros, costos de trituración,
molienda, comercialización y costos por fundición y refinación, en síntesis el valor
sobre las actuales regalías no recae sobre el valor de venta o de facturación, sino
que primero hay que descontarle todos esos costos de producción y recién ahí se
calcula el porcentaje.
Entonces el pago de las
regalías no recae sobre el valor de venta o facturación sino que previo a ello
deben deducirse los diversos gastos operativos que el Estado provincial no
controla.
Esta situación provoca un
serio menoscabo en la economía e intereses de las provincias, pues al permitir la
deducción de los costos de producción para establecer la base imponible el valor
boca de mina resulta ser un valor variable en orden a los costos de explotación de
cada sujeto, y concretamente la eventual ineficiencia del mismo recae en un
perjuicio del titular de las regalías, lo que a mi criterio determina que lo percibido
inclusive sea sensiblemente menor a lo que hubiere correspondido por razones de
equidad y justicia.
En orden a lo expuesto, la
proyectada modificación del artículo 22 bis de la ley 24.196, tiene como
antecedente el proyecto de los senadores Gioja en el Expediente S-402/10 e
Higonet y Verna en el Expediente S-2091/11, que avanzan sobre una necesaria y
justa redefinición del concepto de "boca de mina" acotando los costos deducibles
para su determinación, y hasta colocando un porcentaje máximo de deducción del
valor de mercado del mineral, el cual no podrá ser superior al treinta (30%) por
ciento.
La presente iniciativa busca
saldar las situaciones desproporciónales que se dan en la actualidad, por ello
promueve una reducción de los costos a deducir para establecer el precio sobre el
cual se aplica la alícuota de las regalías.
Incorporación del seguro ambiental
minero
En virtud de la
preponderancia del principio precautorio en materia ambiental y en razón de que la
actividad minera no debería conllevar daños ambientales de magnitudes
inaceptables, a través de esta iniciativa se pretende reforzar los mecanismos de
protección ambiental.
Como
consecuencia de esto, la iniciativa prevé la modificación del artículo 23 de la
24.196, estableciendo un seguro ambiental minero, en un todo concordante con lo
establecido en la ley general del ambiente -ley 25.675- que en su artículo 22°
establece que "Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice
actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para
garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere
producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de
restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de
reparación." De esta manera aquellos que participen de esta actividad
contaminante por naturaleza, deberán contratar un seguro ambiental mínimo que
permita financiar las medidas de recomposición del daño generado por la
actividad, pero previendo que el plazo por el que deba responder sea el acorde
con la naturaleza del eventual daño, sus manifestaciones y antecedentes
internacionales en la materia.
En razón de la importancia
de la cuestión se establece un monto mínimo de la póliza, el cual es equivalente al
establecido por el actual fondo de previsión especial.
Pero a diferencia del sistema
actual, la presente iniciativa permite una evaluación dinámica de los riesgos y no
estática como lo hace el actual artículo 23 de la ley N° 24.196, determinándose
que sea la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACION, el organismo
encargado de reglamentar el Seguro Ambiental Minero para lograr la inmediata y
máxima operatividad del mismo.
Por todo lo
expuesto precedentemente y por la relevancia productiva, ambiental y económica
que sustenta esta iniciativa es que solicito a mis pares el acompañamiento a esta
iniciativa legislativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PAIS, JUAN MARIO | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| CEJAS, JORGE ALBERTO | RIO NEGRO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| MINERIA (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |