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PROYECTO DE TP
Expediente 5408-D-2012
Sumario: TRANSFERENCIA DE LA REGISTRACION DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES Y AL GOBIERNO AUTONOMO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Fecha: 09/08/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 99
El Senado y Cámara de Diputados...
TRANSFERENCIA DE LA
REGISTRACIÓN DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS
AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES
PROVINCIALES Y AL GOBIERNO AUTONOMO DE LA CIUDAD DE BUENOS
AIRES
El Senado y la Cámara de Diputados
de la Nación reunidos en Congreso...
sancionan con fuerza de ley:
ARTÍCULO 1.- El Poder Ejecutivo
Nacional transferirá con carácter definitivo la competencia para registrar
automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales a las
jurisdicciones provinciales y al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos
quienes quedan obligados a constituir los Registros Provinciales de la Propiedad
Automotor.
ARTICULO 2.- La transferencia deberá
hacerse efectiva a partir del 1º de enero del año siguiente al de aprobación de la
presente Ley.
ARTICULO 3.- Los requisitos
específicos de la transferencia se establecerán mediante convenios a suscribir
entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las jurisdicciones, de acuerdo con
las particularidades propias de cada una de ellas. Dichos convenios serán
refrendados por medio de las legislaturas provinciales.
ARTÍCULO 4.- Cada jurisdicción
deberá designar y/o crear la dependencia administrativa de la cual dependerán
sus registros y que tendrá por misión la coordinación del funcionamiento de los
mismos. En particular, asumirá las siguientes funciones:
1. Gestionará, coordinará y evaluará
la organización y el funcionamiento de los registros.
2. Entenderá en el estudio de su
territorio y de la demanda en materia de registro a efectos de determinar las
necesidades de creación de nuevos registros o la unificación y/o supresión de los
ya existentes.
3. Intervendrá de manera integral en
los procedimientos de selección, designación y/o remoción de los denominados
Encargados Titulares de los registros, los cuales podrán a futuro recibir otra
denominación.
4. Proveerá a la Dirección de
Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios o al
área que la reemplace a futuro de información sobre el funcionamiento de los
mismos, por su propia iniciativa y/o a solicitud de dicha Dirección.
ARTICULO 5.- La función que
actualmente desempeñan los Encargados Titulares de registro será llevada a cabo
por un funcionario público que formará parte de la administración pública
jurisdiccional y quedará regido por la normativa de regulación del empleo público
propia de cada jurisdicción. Se suprimen los cargos de Encargado de Registro
Nacional.
ARTICULO 6.- La cobertura de cargos
se realizará por medio de concursos de oposición y antecedentes pudiendo la
jurisdicción nombrar responsables interinos de cada registro hasta tanto se
reglamente la metodología de cobertura de cargos y se sustancien los concursos
correspondientes.
ARTICULO 7.- Las administraciones
públicas jurisdiccionales absorberán al personal que actualmente se desempeña
en los registros seccionales de cada uno de sus territorios, pasando a regirse por
la normativa de regulación del empleo público provincial.
ARTICULO 8.- La transferencia de la
competencia registral se hace conjuntamente con los recursos necesarios para el
desarrollo de la actividad. En tal sentido se establece que los emolumentos
mensuales que perciben los actuales Encargados de Registro serán percibidos por
la jurisdicción provincial a partir de la fecha de transferencia del servicio. La
liquidación de aranceles se realizará de acuerdo con la normativa vigente a la
fecha de sanción de la presente Ley y/o la que se dicte a futuro. El convenio de
transferencia establecerá los criterios a seguir frente a futuras modificaciones tanto
de las tasas arancelarias, en su monto y/o en su concepto, como de la
reglamentación de liquidación de las mismas.
ARTICULO 9.- Los excedentes de la
actividad registral, una vez cubiertos todos los gastos vinculados a la
infraestructura material y de recursos humanos, quedarán destinados a sostener
campañas de educación vial y de prevención de accidentes de tránsito.
ARTICULO 10.- El Poder Ejecutivo
Nacional garantizará el mantenimiento de un sistema único de registro en todo el
territorio de la Nación conservando la potestad regulatoria sobre los aspectos
técnicos registrales. En tanto que las jurisdicciones tendrán la facultad de
normatizar los aspectos vinculados a la organización y gestión de los Registros
Provinciales. Asimismo, y con el fin de asegurar idénticas obligaciones registrales
y de posesión de los bienes para todos los habitantes del país el Poder Ejecutivo
Nacional promoverá la firma de un convenio multilateral con todas las
jurisdicciones. El mismo tendrá por objeto la unificación del gravamen de
patentamiento, tomándose para la determinación de la base imponible la valuación
fiscal de bienes establecida por la Administración Federal de Ingresos Públicos.
Asimismo se instara a las jurisdicciones provinciales a la unificación de alícuotas y
verificación de la obligación de registrar y patentar en el domicilio legal
correspondiente.
ARTICULO 11.- La Dirección Nacional
de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos prendarios
prestará a las jurisdicciones la cooperación técnica y administrativa que éstas
soliciten.
ARTICULO 12.- Las jurisdicciones
participarán del desarrollo y mantenimiento del sistema registral de automotores,
motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales, respetando las
normas en vigencia y las que se impartan en el futuro, reservándose el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos la facultad de fiscalización sobre los Registros
Provinciales, bajo la forma y modalidad que se establezca.
ARTICULO 13. - La presente ley
deberá ser reglamentada en el plazo de los noventa (90) días de su
promulgación.
ARTICULO 14.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Existen actualmente en nuestro país un
total de 1517 Registros Seccionales de la Propiedad Automotor dependientes de
la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de
Créditos Prendarios (En adelante DNRPA) del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. Se trata de un servicio territorialmente desconcentrado cuya
dependencia administrativa se inscribe en la órbita del Gobierno Nacional.
El sistema de
registración de la propiedad automotor fue creado con la sanción del Decreto-Ley
6582 el 30 de abril de 1958 (1) , y se fundamentó en razones vinculadas a la
prevención del delito, bajo la consideración de que lo establecido en el Código
Civil resultaba insuficiente en relación con la propiedad de un bien de carácter
móvil. La norma se sostiene en el principio de sustituir la prueba de la propiedad
mediante la posesión por la exigencia de la inscripción en un Registro. Asimismo,
los redactores del proyecto, recuperando la experiencia nacional e internacional,
decidieron que tuviera carácter nacional con vigencia en todo el territorio del país.
En el artículo 8º se crea específicamente el Registro de la Propiedad del
Automotor y se establece que por medio de la reglamentación se determinará el
número de secciones en que se dividirá territorialmente el país así como los
límites de cada una de ellas, a los efectos de los automóviles se inscriban en su
lugar de radicación. Así se da inicio a la existencia de los llamados Registros
Seccionales.
Cada Registro Seccional está a cargo
de un Encargado Titular, designado por el Estado Nacional a efectos de llevar
adelante la actividad mediante recursos materiales y de infraestructura de su
propiedad y a través de la contratación de personal que él mismo efectúa. Para
ello la normativa establece un sistema de aranceles por los servicios (2) prestados,
de cuya complejísima liquidación el Encargado del Registro tiene derecho a un
porcentaje importante de los mismos a efectos de financiar las actividades que
lleva a cabo, denominado "emolumento mensual" (3) , quedando el resto destinado
a la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. Sólo a modo de ejemplo y tomando los aranceles de la registración de
un automóvil que suman un total de 49 diremos que el Encargado Titular percibe
aproximadamente el 100% de un 31% de ellos, y entre el 50 y 90% de otro 6% de
aranceles. A su vez de las sumas destinadas a ser percibidas por la Subsecretaría
de Coordinación debe retirar diversos montos fijos ya estipulados, denominados
descuentos, por diversos trámites. Finalmente, de lo que se denomina
"recaudación remanente", la norma establece el siguiente criterio de retribuciones,
las cuales se adicionan a los montos que ya se han mencionados en lo que
antecede:
Podría afirmarse que la registración de
automotores, es uno de los servicios públicos que desde más larga data, y
expresado en términos actuales, ha sido tercerizado por el Estado. Esta actividad
genera un margen de rentabilidad importante que es la principal fuente de
motivación para que un particular decida aceptar llevar a cabo esta actividad y que
se ve fortalecida con el crecimiento de la economía nacional, en tanto que uno de
sus principales indicadores es precisamente el aumento de la venta de
automotores, motovehículos, maquinarias agrícolas viales e industriales. Sin
embargo, su intervención es meramente una intermediación en tanto que no
incorpora valor agregado al servicio.
Como puede observarse en el Gráfico
1 la década de los '90 duplicó el patentamiento respecto de la década de los '80,
situación que se mantuvo en la década pasada pese a la crisis del 2001, en tanto
que en los años siguientes el patentamiento anual duplicó el promedio mensual
anual de los '90. ACARA refiere que a fines del año pasado el parque automotor
de la Argentina era de 10.458.859 unidades lo que arroja una tasa de una unidad
por cada 3,8 habitantes (4) .
Gráfico 1
FUENTE: ACARA. Mercado automotor
y de motovehículos de la República Argentina. Diciembre de 2010
A efectos de completar la información
vertida en el gráfico diremos que en el año 2011 se registro un patentamiento de
858.010 automotores, lo cual indica que la curva de crecimiento sigue en franco
ascenso. En cuanto al año en curso, 2012, al día 31 de julio se había registrado un
patentamiento de 533.648 unidades, lo cual indicaría que de continuar la
tendencia y aún considerando el contexto de cuasi freno de la economía, podría
igualmente llegar a igualarse el número de autos vendido en el año 2010.
Se desconocen las razones históricas
que llevaron al Gobierno Militar de Aramburu a optar por este formato institucional,
lo cierto es que difiere de prácticamente toda la enorme vastedad de Registros de
todo tipo de que dispone el Estado Nacional. La actividad de Registración es
eminentemente pública y es llevada a cabo en dependencias administrativas
estatales por empleados públicos y bajo la conducción de autoridades de carrera
y/o políticas. Un dato en cierta medida anecdótico, aunque quizás no tanto, es que
el decreto de creación fue firmado exactamente el último día de su mandato
presidencial, ya que el 1º de mayo asumía el Dr. Frondizi, electo
democráticamente.
A más de medio siglo de
su creación, y desde un punto de vista estrictamente pragmático los resultados de
este sistema podrían evaluarse como positivos en términos de la eficacia de la
registración. Sin embargo, si atendemos a otros criterios podremos plantear varios
interrogantes. Sin lugar a dudas los aranceles de registración no son ni han sido
despreciables en cuanto a su monto, por ende sería de interés preguntarse, por
ejemplo, si este sistema gestionado por terceros es eficiente en cuanto a la carga
financiera que debe asumir el comprador. Asimismo como la actividad genera
márgenes de rentabilidad también podría preguntarse ¿por qué no se adoptó el
mecanismo de concesión del servicio, renovable cada cierto período de tiempo, y
no la forma actual de nombramiento unipersonal con carácter cuasi vitalicio del
Encargado del Registro (salvo que por incumplimiento de su función deba ser
sumariado y removido del cargo)?. En tercer lugar, y desde un criterio de
organización administrativa, ¿se podría decir que se trata de un servicio
descentralizado, como afirma su decreto de creación, o es un servicio solamente
desconcentrado territorialmente, pero a cargo del Estado Nacional? En el mismo
sentido, y dado que las provincias son las que perciben los impuestos a las
patentes, ¿no sería más adecuado que sean éstas las que, desde un verdadero
principio descentralizador, llevaran a cabo la registración? Finalmente, desde un
punto de vista jurídico, ¿no sería necesario clarificar la índole del sistema de
registración y la función del Encargado, a la luz de los principios de derecho
administrativo hoy vigentes, a efectos de terminar con las controversias judiciales
que proliferaron todos estos años?
La atipicidad del diseño del sistema ha
generado una larga controversia jurídica, tanto en sede administrativa como en
sede judicial, sobre dos aspectos fundamentales: a) la condición jurídica del cargo
de Encargado del Registro: ¿son funcionarios públicos o realizan un ejercicio
liberal de la profesión?, y en ambos casos si tienen o no relación de empleo con el
Estado y b) la condición jurídica de los Registros Seccionales: ¿son
organizaciones privadas, públicas o paraestatales?
Ambas cuestiones se
presentan paralelamente como materia de discusión, pero la mayor controversia la
suscita la condición del Encargado de Registro, siendo que se reconoce que
"constituye una modalidad inusual en el tipo de vinculación" (Dictámenes 142:11).
De hecho la Suprema Corte de Justicia apeló en su momento a homologarla con
otras figuras jurídicas similares como la profesión del escribano. Los mismos
Encargados de registro llevaron a sede judicial reclamos laborales aduciendo la no
aplicación del régimen de incompatibilidades del empleo público tanto para el
desempeño paralelo de un cargo público como para la percepción simultánea de
un beneficio jubilatorio.
En consecuencia, conviene exponer
aquí una apretada síntesis de los principales hitos administrativos y judiciales de
esta discusión desde el año 1977 hasta la fecha. Y ello en virtud del
convencimiento de que la elevada judicialización de la cuestión conlleva una carga
de ineficiencia del funcionamiento del Estado, todo lo cual quedaría resuelto con
una mejora del diseño del sistema que clarificara de una vez y para siempre el
estatus jurídico de ambas figuras, Registro y Encargado, toda vez que las
situaciones de confusión jurídica son la plataforma para la inequidad y la mala
administración. De allí la importancia de informar a través de estos fundamentos a
los Señores y Señoras Diputados acerca de la carga que para el Estado ha
significado esta situación controversial, que en algunos aspectos aún sigue
vigente.
Sobre el estatuto jurídico del cargo de
Encargado Titular del Registro registramos sucesivos antecedentes que han
significado avances y retrocesos en los dos sentidos interpretativos posibles: a)
como sucedáneo del ejercicio liberal de la profesión o b) como funcionario público
dependiente de la administración.
1. Dictámenes 142:11 de la
Procuración del Tesoro de la Nación (5) . Se admitió la fuerte dependencia de los
Encargados titulares respecto del Estado Nacional, atento a la índole de las
funciones encomendadas y la responsabilidad estatal emergente, y se concluyó
que resultaba aplicable el régimen de incompatibilidades para el empleo público
establecido en el Decreto Nº 8.566/61 (6) modificado por su similar Nº 894/01 (7) ,
con base en la presencia de una relación de empleo público.
2. Fallos 305:981
(8) . Si bien la causa versa sobre la estabilidad en el empleo público de los
Encargados de Registro y no sobre las incompatibilidades, el fallo de la CSJN
retrotrae la interpretación a una consideración liberal de la profesión. Dice: "Que
además en el ámbito del art. 86 inc. 10 de la Constitución Nacional- al referirse a
los "empleados de la administración"-, no puede incluirse al titular de un registro
cuya regencia implica el ejercicio de una profesión liberal, con las características
remuneratorias y responsabilidades propias de éstas, corriendo a su cargo la
provisión del local necesario y del personal; ello autoriza a tener presente
disposiciones constitucionales que protegen al ejercicio de aquéllas como la
doctrina de esta Corte lo ha hecho en el caso de escribanos (...) para lo cual ha
admitido, además, que es plausible someterlos al juicio de los tribunales
establecidos para ellos, en lo referente al ejercicio de su profesión (:..) lo que
guarda analogía con el especial mecanismo establecido en el artículo
cuestionados de la ley 20.167 para la remoción de titulares de registro de
automotores".
3. El fallo citado
precedentemente cambió la visión de la Procuración. Expresó que teniéndolo
presente resulta procedente variar el criterio sostenido por esta Procuración,
dando por sentado que la relación de los citados Encargados con el Estado es
ajena al "empleo Público, ello, al menos, en tanto el citado tribunal no varíe la
doctrina emergente del fallo a que se ha hecho referencia. Atento a la conclusión
que antecede, no resulta aplicable al Encargado de Registro Seccional de la
Propiedad del Automotor el régimen aprobado por decreto 8566/1961"
(Dictámenes 171:179) (9) .
4. Con
posterioridad se dictan los Decretos 644/89 y 2265/94 por medio de los cuales se
establece el Régimen de designación, estabilidad, sanción y remoción de los
Encargados de Registros Seccionales. En primero de ellos, en su art. 7º 1º párrafo
estableció que no constituye una relación de empleo. En tanto que su
modificatorio, a la vez que ratifica lo expresado en su art. 1º también afirma que
son funcionarios públicos.
5. Se dicta el
Decreto Nº 894/2001 que hace variar nuevamente la situación ya que incorpora
con otra redacción una incompatibilidad ya prevista en el texto original del Decreto
8566/1961, la cual expresa: "el desempeño de una función o cargo remunerado o
prestación contractual con o sin relación de dependencia, bajo cualquier
modalidad en la Administración Pública Nacional, es incompatible con la
percepción de un beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier
régimen de previsión nacional, provincial o municipal. La referida incompatibilidad
se aplicará con independencia de las excepciones específicas que se hayan
dispuesto o se dispusieren respecto del presente decreto, sus modificatorios y
complementarios". Ello promovió una consulta a los organismos competentes
sobre su aplicabilidad al caso que nos convoca.
6. Dictámenes 1842/2001 del Servicio
de Asesoramiento Jurídico Permanente del entonces Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos (10) . Manifestó que el Decreto citado previamente no es
aplicable a los Encargados titulares dado el especial diseño del sistema registral, y
ponderando en ese aspecto que si bien revisten el carácter de funcionarios
públicos, no se vinculan con el Estado Nacional mediante una relación de empleo
público, perciben una retribución y no una remuneración, que dicha retribución
dimana de los aranceles que se cobran en cada una de la divisiones territoriales
por las tareas registrales que los funcionarios llevan a cabo y que rigen por imperio
de lo regulado en las resoluciones ministeriales que los crearan, y que, por ende,
los mencionados aranceles, y por extensión, los emolumentos de los Encargados
titulares, no se derivaban del presupuesto nacional
7. Dictámenes 68/2002 de la Oficina
Nacional de Innovación de la Gestión (11) . Consideró que dad la estructura
organizativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos vigente a esa fecha, y
atento a las acciones confiadas a la Dirección Nacional de los Registros
Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios, los Registros
seccionales mantienen con el citado organismo una dependencia funcional.
8. Dictámenes
101/2002 de la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión (12) . Amplió el
dictamen anterior tomando en cuenta la estructura organizativa del Ministerio de
Justicia recientemente aprobada. Y si bien a partir de ello consideró que "no puede
determinarse que dichos Registros seccionales integren el cuadro organizativo de
la Dirección de la que dependen, ya que no se encuentran graficados en la
normativa encontradas", pero teniendo en cuenta las acciones encomendadas a
cada uno de los departamentos de la dirección Nacional, ellos "responden a la
necesidad de organización y control de los mismos (de los Registros seccionales)
motivo por el cual, si bien estructuralmente no se puede establecer dicha
dependencia funcional, la misma se desprende de la interpretación de la
normativa.
9. Dictamen
1240/2002 de la Oficina Nacional de Empleo Público. Se menciona como
antecedente un dictamen de la Procuración del Tesoro donde se había revisado la
posición original, revisión que fuera descripta en el punto 3 (13) . Allí se establecía
que "para determinar la figura del funcionario público es necesario recurrir a los
siguientes parámetros: a) la pertenencia a las filas del Estado, entendiéndose el
término Estado en su sentido más amplio, comprensivo de la Administración
central y la descentralizada, las entidades autárquicas, las sociedades y empresas
del Estado, las sociedades de economía mixta, las sociedades con participación
estatal mayoritaria o minoritaria, y cualquier otro tipo de entidad, de Derecho
público o de Derecho privado, de la que el Estado se valga para sus actividades,
cometido su objetivos; b) la irrelevancia de la naturaleza jurídica de la relación que
haya entre el Estado y quien cumple funciones para él, y del régimen jurídico que
rija esa relación; c) la prestación de servicios o el ejercicio de funciones para el
Estado o a nombre del Estado (o ambas cosas) -que conllevan o no participación
en la formación o ejecución de la voluntad estatal- en cualquier nivelo jerarquía, en
forma permanente, transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada
al cumplimiento de fines públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento de
designación del funcionario".
10. Dictamen 1643
del año 2002 de la Subsecretaría de la Gestión Pública (14) . Sostuvo que "la
especie 'el Registro Seccional' de marras se trata de una organización para estatal
que cumple fines públicos y propios del Estado: recaudación arancelaria, y cuya
autoridad, su 'Encargado', es un funcionario público designado por el Estado que
percibe como retribución por sus servicios una suma proveniente del peculio
público que resulta de un porcentaje o monto fijo de los aranceles que recauda. Y
concluye que hay "una entidad de la que el Estado se vale para el cumplimiento de
sus actividades, y su 'Encargado', no obstante no tener una relación de empleo,
presta servicios para el Estado y a su nombre para el cumplimiento de fines
públicos. Se trata, entonces, de manera indubitable de un funcionario público que
cumple funciones en una entidad para estatal que se encuentra comprendida por
el Régimen sobre Acumulación de Cargos, Funciones y/o Pasividades, aprobado
por el Decreto 85676/1961, y, en consecuencia, no puede acumular a su cargo un
beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de
previsión nacional, provincial o municipal"
11. Con
posterioridad la Procuración del Tesoro de la Nación recoge las consultas
efectuadas a la Subsecretaría de la Gestión Pública y expresadas en su dictamen
1643/2002. Sin embargo sus consideraciones difieren de ésta (Dictámenes
242:446) (15) . Expresa que el Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es
una hacienda paraestatal porque no tiene personalidad jurídica propia, ya que
depende de una Dirección y le corresponde a ésta determinar el número de
Registros necesarios así como su lugar de instalación. Asimismo el vínculo que
une a los Encargados con el Estado es de naturaleza contractual, "sin perjuicio de
que toda su actividad, como así también sus derechos y deberes se encuentre
regulados por la ley y sus reglamentos", de allí que rigen para ellos las mismas
incompatibilidades establecidas para los funcionarios públicos.
12. CSJN, L. 502. XLIV
Longombardo, Marta Cristina y otro c/ EN M° J. DNRA y Créditos Personales s/
amparo ley 16.986 de fecha 29/06/2010 en el caso Longombardo, Marta Cristina y
otro c. en Mº J. DNRA y Créditos Prendarios. La Corte hace suyo el dictamen de la
Procuración en el cual se sostiene que sí están alcanzados por el sistema general
de incompatibilidades por acumulación de cargos. Tal aseveración se fundamenta
en que los Encargados "cumplen una función pública registral" y que "revisten el
carácter de funcionarios públicos". Y aunque el régimen de creación de la figura de
Encargado aclara que no tienen una relación de empleo, la Procuración sostiene
que ello no significa que estén excluidos del régimen de incompatibilidades, pues
el ámbito de aplicación personal y material de este último es más amplio que la
mera relación de empleo. Considera que no resulta aplicable para resolver la
controversia la doctrina de los Fallos: 305:981 en el que había caracterizado como
ejercicio de una profesión liberal a la que desarrollan los Encargados de Registro,
asimilándolos a la situación de notarios.
Hoy existe cierto consenso en que son
funcionarios públicos. Y aunque no revisten relación de empleo con la
administración pública también se acepta que están alcanzados igualmente por el
régimen de incompatibilidades establecidas por los decretos Nº 8566/61 y su
Decreto 894/2001. Pero como dijimos la discusión aún no ha sido zanjada
totalmente y algunos la reeditan de distintas maneras. Por ejemplo, Basteiro (16)
concluye que para los Encargados registrales optar por la percepción del beneficio
previsional o mantener el desempeño del cargo resignando los emolumentos, no
resulta materialmente aplicable. Ello en virtud de que el emolumento que perciben
en carácter de retribución personal por sus funciones es fuente a la vez de
financiamiento de los gastos que demanda la mantención del Registro
(infraestructura y personal). Sin embargo su razonamiento incurriría en una falacia
en tanto que es totalmente posible que pueda dejar de percibir los haberes
previsionales si desea continuar con el cargo. Es decir que sí hay una opción
posible para evitar la incompatibilidad.
Otra cuestión derivada
de ésta, y de importancia para el presente proyecto, es que en caso de ausencia,
licencia u otra necesidad de inasistencia de parte del Encargado Titular deberá ser
reemplazado en sus funciones por el Encargado suplente y/o en su defecto por el
Suplente Interino. Cabe destacar que estos suplentes no mantienen ningún tipo de
relación con el Estado, siendo empleados del Encargado Titular del Registro. Es
más, la normativa se ocupa de aclarar esta condición: "los colaboradores del
Encargado del Registro carece de toda relación con el Estado" (17) .
Esta cuestión nos remite a los
derechos que tienen dichos Encargados en tanto funcionarios públicos, aún
cuando no revisten relación de empleo. El art. 3º del Decreto 644/89 establece
como derechos: a) la permanencia en el cargo, b) a una retribución por sus
servicios y c) a licencias, justificaciones y franquicias.
En cuanto a las licencias y franquicias
en su art. 6º establece las siguientes:
a) Ordinaria: 35 días corridos al
año
b) por razones de salud: "el tiempo que
requiera el restablecimiento", en suma indefinida.
c) Por desempeño de cargo no
permanente de orden nacional, provincial o municipal.
d) Extraordinaria: hasta 6 meses cada
5 años
e) Por maternidad, matrimonio y
fallecimiento: se rige por el decreto 3413/79: régimen de licencias, justificaciones y
franquicias para la Administración Pública Nacional.
f) Franquicias: 5 días hábiles por mes.
En caso de ser más debe estar sujeto a autorización expresa.
De lo expuesto se pueden proponer
algunas conclusiones. En primer lugar el régimen de licencias es aún más
beneficioso que respecto de quienes sí tienen relación de empleo con el Estado.
En segundo, las suplencias, ejercidas por personal que no tiene ningún tipo de
relación o vínculo con el Estado y que son empleados del Encargado de Registro,
podría en algunas circunstancias ser más que prolongada. En estas circunstancias
este servicio público queda en manos de personas sobre las cuales el Estado no
ejerce ningún tipo de control, excepto reclamar al propio Encargado su
desafectación a las funciones encomendadas, cuando hubieren cometido algún
acto motivo de sanción.
Un último comentario a
la estabilidad en el cargo tratándose de un servicio público delegado por el Estado.
Como se dijo, una actividad que indudablemente tiene que tener márgenes de
rentabilidad que la hagan sustentable e interesante para particulares, sería de
interés público que sea una actividad delegada por plazos determinados y no
vitalicia, ni sujeta a ningún tipo de reevaluación más allá de la acreditación de
antecedentes o idoneidad al momento de concursar el cargo. Cabe señalar que la
Resolución MJSyDH 356/04 vino a enmendar esta situación expresando en sus
considerandos que corresponde introducir un mecanismo de evaluación periódica
para asegurar el correcto, desempeño de la función encomendada a los
Encargados, y procurar una eficaz prestación del servicio, con los consiguientes
beneficios para la comunidad, entre otras tantas modificaciones que introducía a
este régimen laboral. Sin embargo, prontamente, apenas unos 8 meses después
se la deroga por medio de la Resolución MJSyDH Nº 270/04 el Estado reconoce
allí que se actúa así respondiendo al reclamo de la Asociación Argentina de
Encargados de Registro de la Propiedad Automotor "que (...) por Expediente M.J.
y D.H. N° 144.069/04, ha peticionado su derogación, entendiendo que, los
principios de transparencia y eficacia, rectores del servicio público a ellos
encomendado, se encuentran garantizados por la normativa antes vigente.
Finalmente, sobre este tema también
pueden hacerse consideraciones vinculadas a la transparencia tanto en la
selección de personas para el cargo como en el ejercicio de la función del mismo.
Sin disponer de información en contrario, sin embargo no puede dejarse de lado
que se necesitaron varios años hasta que se introdujo la selección por concurso
de estos funcionarios, así como también lo ya mencionado respecto de la carencia
de un sistema de evaluación de desempeño. En tal sentido, los cargos terminan
transformándose en vitalicios, y en algunos casos cuasi-hereditarios o sometidos a
prácticas de nepotismo.
Pasemos ahora al segundo motivo de
controversia: los Registros Seccionales y su condición jurídica dentro de la
estructura del Estado.
En general, la doctrina sostiene que las
personas jurídicas públicas pueden ser de dos tipos: las estatales y las no
estatales. Dentro del campo de las primeras podemos consignar todos los
organismos y entes que integran la administración pública. Sin embargo dentro de
las segundas también se pueden incluir organismos que, aún cuando no
pertenecen a ella, ya sea porque así fueron creados por ley, o porque por su
naturaleza son incompatibles con la condición de estatal, se rigen por normas del
derecho público (18) .
Para mayor precisión
sobre este punto hacemos nuestras las palabras de Marienhoff acerca de que las
personas jurídicas públicas estatales son aquellas cuyo "origen es siempre estatal;
sus 'fines' son fines esenciales y específicos del Estado; emiten actos
administrativos; sus órganos personas son funcionarios o empleados sometidos a
una relación de derecho público; su patrimonio es del Estado, pudiendo integrarse
el mismo por bienes del dominio público o del dominio privado; tiene prerrogativas
propias de la Administración Pública, especialmente la potestad de imperio,
ejercida ésta en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad". En
cambio, las personas jurídicas públicas no estatales son aquellas en las que: "Su
origen o creación puede responder a un acto del Estado o de los particulares; sus
fines, si bien han de ser indispensablemente de 'interés general', no es menester
que coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado, ... trátase de
un interés general menos intenso que el que satisface el Estado como función
esencial y propia de él; sus órganos personas no son funcionarios o empleados
públicos; ... su patrimonio no es totalmente del Estado, aunque parte puede ser de
éste; por la índole de la actividad que ejercen están sometidas a un control más o
menos riguroso por parte del Estado; pueden poseer cierto poder coactivo o de
imperio sobre los administrados o particulares que actúan del ámbito en el que el
ente ejerce su actividad" (19) .
De acuerdo con esta caracterización
los Registros Seccionales se encuadrarían plenamente dentro del grupo de
personas jurídicas públicas no estatales en tanto habiendo sido creadas por el
Estado están sometidas a un control por parte de éste y tienen cierto poder
coactivo o de imperio sobre los administrados. Pero que se diferencian de las
públicas estatales en que su órganos persona no son empleados públicos (a
excepción del Encargado que es funcionario público según se ha determinado) y
que su patrimonio no es del Estado. En cuanto a sus fines son específicos y
coinciden plenamente con los del Estado, a diferencia por ejemplo de los colegios
profesionales, entidades públicas no estatales, que pueden tener otros fines tales
como la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, culturales, de
asistencia social, o previsionales.
Por otro lado, durante
mucho tiempo existió consenso acerca de que se trataban de organizaciones
paraestatales, o como lo expresa la normativa en la materia, hacienda paraestatal.
Sin embargo el Dictamen Nº 314 del 6 de septiembre de 2002 de la procuración
del Tesoro (20) afirma taxativamente que "El Registro Nacional de la Propiedad
Automotor no es una hacienda paraestatal pues no tiene personalidad jurídica
propia ya que, conforme lo establece el artículo 7º del Decreto-Ley Nº 6582/58,
depende de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad
Automotor y Créditos Prendarios".
Tal como se dijo existen 1517
Registros Seccionales en todo el país, cifra que incluye los vinculados a
automotores, motovehículos y maquinaria agrícola, vial e industrial. Un dato
relevante para la fundamentación del presente proyecto es que el 46, 34% de los
Registros se encuentra intervenido o a cargo de un responsable interino. Es decir,
que casi la mitad de los Registros seccionales del país atraviesan una situación de
irregularidad en cuanto a su constitución. En el caso particular de Santa Fe, la
provincia que represento, existen 154 registros seccionales de los cuales se
encuentran intervenidos 67, lo que equivale a un 43,5%.
FUENTE: Elaboración propia en
base a información web de la Dirección Nacional de Registros de la Propiedad
Automotor y Créditos Prendarios.
Hasta aquí hemos desarrollado
una descripción del estado de situación en materia de Registros Seccionales con
un fuerte acento en su conflictiva condición jurídica. Se ha señalado también que
en la práctica la mitad de los mismos se encuentra en una condición de no
regularidad. Pasaremos ahora a considerar un último aspecto vinculados a la
organización jurídico-política de nuestro país y la de sus diferentes
administraciones públicas.
El Decreto 6582/58
se explayaba en uno de sus considerandos sobre la condición federal de este
sistema de registro: "la creación de un organismo nacional descentralizado, como
es el que se establece, se adapta a las exigencias de nuestro sistema federal de
gobierno, por cuanto se relaciona con la aplicación práctica de las nevus normas
que, sobre el dominio de los automotores, por este decreto-ley se estatuyen; que
para facilitar las transacciones comerciales, que podrían verse perturbadas en su
normal desenvolvimiento con la creación de un sistema complejo y centralizado,
se ha considerado conveniente la descentralización administrativa sobre la base
del método, universalmente, consagrado, de la inscripción en el lugar de
radicación del vehículo.
Sin embargo, en la actualidad es
posible establecer sobre este punto mayores precisiones en función del avance de
las ciencias de la administración, en particular, de la pública. La descentralización
es un concepto complejo que tiene múltiples acepciones diferentes y que ha
merecido una vasta literatura en la cual se exponen sus características, atributos,
ventajas y desventajas. Muchas de las definiciones que sobre ella se pueden
encontrar terminan abrevando en los textos de Denis Rondinelli, considerado el
padre intelectual del concepto (21) , quien considera además que es posible
establecer una clasificación de tipos de descentralización (22) , a saber: a)
desconcentración, b) delegación, c) devolución y d) privatización.
En tal sentido, aplicando sus
definiciones al caso que nos convoca, y pese al espíritu supuestamente federalista
de los creadores de este Registro, lo cierto es que estamos en presencia de un
caso de desconcentración, aclarando en este punto que lo que hoy entendemos
por descentralización correspondería en todo caso a lo que Rondinelli define como
devolución. La desconcentración se produce dentro de un mismo nivel de gobierno
(ya sea central o local), y consiste en la entrega de ciertas cuotas de autoridad
hacia los niveles o dependencias administrativas inferiores, o bien a dependencias
que se encuentran distantes geográficamente de lo que podría llamarse la oficina
central. Rondinelli agrega que cuando se trata de algo más que una mera
reorganización administrativa implica que los niveles inferiores pueden planificar e
implementar programas y/o proyectos así como ajustar las directivas centrales a
las condiciones locales bajo la supervisión de los niveles superiores o centrales.
En el caso de los Registros no se avanza sobre este punto ya que la mera
actividad registral, a los efectos de mantener la uniformidad en todo el territorio
queda fuertemente centralizada la actividad regulatoria y de contralor.
Sin embargo, si nos atuviéramos a
la jurisprudencia que en su momento entendió que se trataban de haciendas
paraestatales y que el Encargado no tenía relación de empleo con el Estado
debiéramos decir entonces, que la figura más apropiada en este caso sería la de
Delegación, como por ejemplo el caso de delegación del control de la matricula
profesional en los colegios profesionales. La delegación se define como la
transferencia de poder de gestión sobre determinadas funciones públicas a
organizaciones no estatales y que son controladas por el Estado quien sigue
siendo el responsable del cumplimiento de las mismas.
El presente proyecto propone una
descentralización más acabada del sistema entendiendo por tal a la transferencia
de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales.
Particularmente, hacia provincias con autoridades designadas democráticamente,
que recaudan sus propios impuestos y por ende son autónomas en cuanto a las
decisiones de asignación presupuestaria manteniendo en este caso el nivel
nacional la potestad regulatoria a efectos de mantener un sistema único de
registro en todo el país, lo cual constituye un elemento claramente positivo con
fines de control y para evitar la evasión o transgresión a las normas simplemente
cambiando de jurisdicción los dominios.
Finalmente, el proyecto también
responde a situaciones que se han detectado en las prácticas cotidianas y que
implican en cierto modo una transgresión a las normas establecidas. Se han
detectado al menos en el caso de la provincia que represento, pero también en el
caso de la provincia de Tucumán que se producen situaciones de evasión fiscal en
tanto que se registran municipios de provincias fronterizas con una cantidad de
patentamientos que reflejan una relación per cápita fuera de toda razonabilidad,
dado que superaría el parque automotor la población del mismo. O, en algunos
casos, donde se visualiza una tendencia mayoritaria a patentarse autos de alta
gama. En este sentido, la invalorable autonomía provincial conduce en estos
casos a situaciones no deseadas de competencia fiscal entre jurisdicciones.
Las razones por las cuales es
necesario avanzar en la modificación de un sistema que, originado por un
gobierno de facto, y que permanece fiel a si mismo aún cuando el mundo ha
cambiado y mucho en el último medio siglo merecen entonces que las
expongamos con mayor claridad y detenimiento.
En primer lugar, la figura jurídica tan
controvertida con la que han sido creados es una razón de vital importancia. La
mayor parte de los registros públicos están en manos del Estado, motivo por el
cual no hay razón alguna para que el Registro de los automotores no lo sea
también, considerando la importancia de determinar el dominio de tales bienes
para una variada gama de circunstancias. Una plena incorporación a la órbita de la
administración pública resolvería todas las controversias judiciales que se
generaron para entender si corresponde o no aplicar cierta normativa a los
responsables de los registros, así como el dispendio de fondos públicos que ello
significa.
Segundo, las razones a favor del
sostenimiento de una entidad pública no estatal que tienen otras organizaciones
como los colegios profesionales carecen de toda aplicación en esta circunstancia.
Tomando a éstos como ejemplo queda claro que asumen otros objetivos
vinculados a sus asociados (sociales, culturales, de representación corporativa, de
defensa de intereses, etc.), y muchas veces de tipo representativo, que exceden la
mera matriculación.
Tercero, el nivel de descentralización
debe ser naturalmente el provincial en tanto que este nivel de gobierno tiene la
plena capacidad para gestionar el servicio.
Cuarto, cabe una razón impositiva en
tanto el pago del impuesto a las patentes es de orden provincial, con lo cual el
manejo de la cosa pública indica que sería razonable administrar la cuestión
impositiva desde sus orígenes mismos, interviniendo en la registración del bien en
cuestión.
Quinto, no existen razones para
sostener que la mera registración de un bien, impuesta por el Estado al propietario
del mismo, y su delegación a un tercero, genere una actividad con excedentes,
que pueden ser caracterizados como lucro de la actividad, sin mediar ningún valor
agregado, configurándose así en una mera intermediación. En todo caso, sería
más razonable que los excedentes de la registración quedaran en las arcas
públicas a efectos de ser reinvertidos en la mejora del servicio o en todas otras
actividades vinculadas a la cuestión vial y de tránsito de carácter preventivo, ya
que nuestro país registra altísimas tasas de muerte e incapacidad producidas por
lesiones vinculadas a accidentes de tránsito.
Sexto, si la mitad de los Registros del
país se encuentra en una situación irregular en cuanto a su funcionamiento y al
responsable del mismo, por cuanto están intervenidos o con un nombramiento
interino, ello es un indicador de que es necesario proceder a una regularización
del mismo. Cabe señalar que las causas para la intervención están establecidas
normativamente y están vinculadas a un mal desempeño del responsable.
Séptimo, las situaciones de
competencia fiscal entre jurisdicciones no resultan saludables a las economías
locales, mereciendo entonces un dedicado análisis y propuestas de solución.
El presente proyecto propone una real
federalización y descentralización administrativa de los registros de la propiedad
automotor transfiriendo su administración a las jurisdicciones provinciales, las
cuales están en condiciones de determinar necesidades y soluciones
administrativas y organizativas en la materia. Al mismo tiempo que significa una
incorporación al Estado de una actividad registral que fuera tercerizada y/o
privatizada desde su origen mismo y que implica un innecesario fin de lucro, en
tanto que no median fundamentos razonables para sostenerlo, ya que entre otras
cuestiones la actividad no incorpora valor agregado al servicio, ni cumple otros
fines que los meramente registrales. Asimismo, el proyecto conlleva la propuesta
para que dichas jurisdicciones integren plenamente a dichos registros dentro de la
órbita de la administración provincial, a fin de que las actividades sean ejecutadas
por funcionarios y empleados públicos. Se evitan así definitivamente todos los
planteos jurídicos que tienden a desnaturalizar la condición eminentemente
pública de esta función. En tanto que los excedentes de la actividad registral serán
destinados a un meritorio y necesario fin público como es la educación vial y la
realización de campañas concientizadoras sobre la importancia de un manejo
seguro. Ya es conocido largamente que las muertes y lesiones por accidentes de
tránsito superan largamente en la Argentina las muertes por otras razones tales
como enfermedad y/o actos de violencia
Por las razones expuestas solicito a
mis pares que me acompañen en la presentación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CICILIANI, ALICIA MABEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARCHETTA, OMAR SEGUNDO | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| DE GENNARO, VICTOR NORBERTO | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION POR TODOS |
| ALONSO, GUMERSINDO FEDERICO | CORDOBA | FRENTE CIVICO - CORDOBA |
| RASINO, ELIDA ELENA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| COMI, CARLOS MARCELO | SANTA FE | COALICION CIVICA - ARI |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA DONDA PEREZ (A SUS ANTECEDENTES) |