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PROYECTO DE TP
Expediente 5384-D-2015
Sumario: REGIMEN ESPECIAL PARA LA DONACION DE ALIMENTOS - LEY 25989 -. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 9°, 10° E INCORPORACION DE LOS ARTICULOS 11° Y 12°, SOBRE RESPONSABILIDAD DE LOS DONANTES, FUNCIONES DEL PODER EJECUTIVO Y ADHESION DE LAS PROVINCIAS Y LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES.
Fecha: 05/10/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 135
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º - Incorpórase el artículo 9°
de la Ley 25.989, el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 9°: El donante sólo
responderá civilmente por los daños causados por las cosas donadas en caso de
que se probare la existencia de actuación dolosa imputable desde su producción
hasta el momento de la efectiva entrega, cumplimentada de acuerdo a lo
establecido en el artículo 5.
Las instituciones públicas o privadas
de bien público, referidas en el artículo 3, sólo responderán civilmente por los
daños causados en el caso que se probare la existencia de actuación dolosa
imputable, desde el momento en que reciben los productos alimenticios en
donación, según lo establecido en el artículo 5, hasta su consumo, o hasta la
entrega de los mismos a la institución encargada de su distribución a la población
para su consumo.
Los donantes y donatarios quedan
liberado de responsabilidad por los daños y perjuicios que pudieren producirse con
los productos donados o por el riesgo de los mismos, salvo los supuestos
precedentes."
Artículo 2º - Modificase el artículo 10°
de la Ley 25.989, el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 10°: El Poder Ejecutivo
planificará, implementará y coordinará acciones tendientes a prevenir y evitar la
pérdida y el desperdicio de alimentos, y promover su donación, en consenso con
representantes del sector público y privado, de la sociedad civil y organismos
internacionales, entre otros, fomentado el interés de la sociedad, así como su
participación individual y colectiva. Con este fin desarrollará las siguientes
funciones:
a) Investigar y coordinar iniciativas,
actividades y proyectos entre los actores implicados en la producción, elaboración,
distribución y consumo sobre la pérdida y el desperdicio de alimentos y fortalecer
los vigentes;
b) gestionar con productores y
comercializadores de alimentos, bancos de alimentos, asociaciones u
Organizaciones No Gubernamentales, medios de comunicación, establecimientos
educativos, u otras entidades nacionales e internacionales, la suscripción de
convenios encaminados a reducir la pérdida y el desperdicio de alimentos, así
como fomentar y canalizar la donación de productos alimenticios en los términos
de esta ley;
c) promover en los medios de
comunicación masiva campañas permanentes de sensibilización sobre los
perjuicios de la pérdida y el desperdicio de alimentos, la revalorización de los
mismos y su aprovechamiento en beneficio de quienes carecen de recursos
económicos para adquirirlos, y el consumo responsable;
d) desarrollar conocimientos y
capacidades en los operadores de la cadena alimentaria para aplicar prácticas de
manipulación de alimentos inocuas que eviten/reduzcan las pérdidas y el
desperdicio;
e) capacitar a los operadores de la
cadena alimentaria sobre los beneficios de la donación de alimentos;
f) elaborar una lista de productores,
distribuidores e instituciones dispuestas a donar alimentos, a fin de que las
donatarias tengan a disposición una base permanente de donantes; y
g) toda otra acción destinada a
incrementar la cantidad y calidad de alimentos donados en beneficio de personas
en situación de vulnerabilidad."
Artículo 3º - Incorpórase el artículo
11° de la Ley 25.989, el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 11°: Las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán adherir a la presente ley".
Artículo 4º - Incorpórase el artículo
12° a la Ley 25.989, el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 12°: de forma."
Artículo 5°- de forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El proyecto propuesto tiene por
objeto sustituir el vetado artículo de la ley 25.989, regulando la responsabilidad de
las partes intervinientes en la donación de alimentos, a los efectos de facilitar esta
acción y disminuir el volumen de los productos alimenticios en condiciones de ser
consumidos que se destinan a disposición final.
Es necesario modificar la Ley del Buen
Samaritano, impulsada desde hace 15 años por la Argentina de Bancos de
Alimentos y otras organizaciones civiles, junto a Lidia Ortiz de Burry, quien fuera
una de las principales promotores de este Régimen Especial para la Donación de
Alimentos, que resultó aprobado en el año 2004 por el Congreso de la Nación.
Sin embargo, su principal artículo, el
que delimitaba la responsabilidad de los donantes, fue vetado por el entonces
presidente Néstor Kirchner, al momento de la promulgación, convirtiendo este
instrumento legal en una mera declaración. Es necesario sustituir la disposición
originaria de la Ley, para destrabar el funcionamiento del sistema que se procura
fomentar y facilitar que se donen alimentos que distintos sectores privados
producen y/o adquieren, y que, por distintos problemas que no afectan su calidad,
no salen a la venta, destinándolos a disposición final.
El Régimen Especial para la Donación
de Alimentos, Ley 25.989, establece que pueden ser donados por empresas del
rubro, toda clase de alimentos en buen estado. El fundamental artículo 9º, que
indicaba que los privados que donasen alimentos "quedan librados de
responsabilidad por los daños y perjuicios que pudieren producirse", fue vetado
por el Poder Ejecutivo Nacional aduciendo que ponía en riesgo la salud
pública.
Esta restricción del amparo legal a los
supermercados, restaurantes, bares, entre otros potenciales donantes, generó que
miles de toneladas de alimentos terminen en la basura (frutas y verduras
demasiado maduras, productos próximos a su fecha de vencimiento y mercadería
con envases dañados).
A pesar de esta limitación, la Red
Argentina de Bancos de Alimentos logra distribuir por año 7.100 toneladas de
alimentos entre 1570 organizaciones (comedores, centros de apoyo escolar,
centros comunitarios, hogares de niños y ancianos), llegando a 230.000 personas
(el 73% son niños y adolescentes menores a 17 años).
Los bancos de alimentos que integran
la Red actúan como un canal transparente y sustentable para las empresas de la
industria alimentaria, productores agropecuarios y la industria supermercadista,
captando donaciones de alimentos aptos para el consumo humano, que por
diversos motivos han salido de la cadena comercial, llegando por su intermedio a
quienes más lo necesitan.
El nuevo texto que se propone por
esta iniciativa reemplaza el régimen de responsabilidad civil aplicable a las partes
integrantes de la relación jurídica de donación de alimentos, evitando que resultan
de aplicación los factures objetivos de responsabilidad del Código Civil y Comercial
y de la ley de defensa del consumidor Nro. 24240.
El sistema de la responsabilidad
objetiva, particularmente aplicable a las donaciones que nos ocupan, que prevé el
nuevo Código Civil y Comercial, con algunas tonalidades en cuanto a las
eximentes, es básicamente similar al que rige según el Código Civil y el Código de
Comercio, aunque no está concentrado en dos normas (artículos 1113 del Código
Civil, y 184 del Código de Comercio), sino que está previsto en varias normas
inconvenientemente algo dis-persas. Esto hará que continúen teniendo vigencia en
lo sustancial tanto las opiniones doctrinarias como los fallos jurisprudenciales,
El art. 1722 establece que se presenta
un factor objetivo cuando la culpa del agente es irrelevante a fin de atribuir
responsabilidad, y en tales casos, el responsable se libera -eximente- demostrando
una causa ajena, salvo disposición legal en contrario. En este sentido, se establece
que las mismas serán el hecho de la víctima (art. 1729) o de un tercero (art. 1731)
o el caso fortuito (art. 1730). Asimismo, dentro de los factores objetivos se incluye
al riesgo o vicio (arts. 1757, 1758 y 1759), la garantía (arts. 1753, 1754), la
equidad (art. 1750), entre otros aspectos que se regulan separadamente en el
nuevo Código.
El art. 1757 sobre "hecho de las cosas
y actividades riesgosas" del Código Civil y Comercial dispone: "Toda persona
responde por el daño causado por el riesgo o vicio de las cosas, o de las
actividades que sean riesgosas o peligrosas por su naturaleza, por los medios
empleados o por las circunstancias de su realización. La responsabilidad es
objetiva. No son eximentes la autorización administrativa para el uso de la cosa o
la realización de la actividad, ni el cumplimiento de las técnicas de prevención". De
este modo, se plasman los dos supuestos diferenciados de responsabilidad objetiva
de que podrían ser pasibles los donantes: las derivadas del riesgo y/o el vicio de
las cosas, siguiendo criterios de la Corte de Justicia de la Nacipon que señalan que
"el riesgo "presupone la eventualidad posible de que una cosa llegue a causar
daño" y el vicio "un defecto de fabricación o funcionamiento que la hace impropia
para su destino normal"
Por el contrario, la redacción
propuesta valora las características propias que tienen estas donaciones y pondera
la presunción de buena fe de que gozan los sujetos intervinientes en ellas en
consonancia con la amplitud de que goza este principio general en nuestro sistema
jurídico, acotando los factores para adjudicar responsabilidad en el campo de las
donaciones de alimentos al dolo. Por lo que, sólo haber cometido un acto con esa
determinación será el único sustento posible de alegar con la finalidad de hacer
efectiva la responsabilidad jurídica de donantes y donatarios, quienes reciben las
donaciones para -a su vez- distribuirlas hasta su destino final en manos de quienes
consumirán los alimentos.
En este sentido, el nuevo Código Civil
y Comercial es más preciso en la definición de dolo, conteste con la tradicional
interpretación de la doctrina y jurisprudencia. A pesar de que el artículo 1706 del
antiguo Código Civil indicaba como suficiente para la configuración de este factor
la "libre determinación de parte del autor", se entendía como caracterizante en
realidad a la intención de producir un daño, razón por la cual con mayor exactitud,
el artículo 1724 del nuevo Código Civil y Comercial prescribe precisamente que el
dolo se presenta por la producción de un daño de manera intencional y, además
incluye como supuesto configurativo que el agente haya actuado "con manifiesta
indiferencia por los intereses ajenos". En consecuencia, salvo en estos supuestos,
no habrá responsabilidad del donante por intervención de la cosa donada.
Esta modificación persigue el objetivo
de incrementar los volúmenes de productos alimenticios destinados al régimen
especial regido por la ley 25.989, que requiere una regulación acorde con sus
características, y no con las responsabilidades propias del régimen de
comercialización de productos a título oneroso.
En tono con esta premisa se puede
observar que algunos países que regulan la donación de alimentos, tienen
disposiciones especiales acerca de la responsabilidad que puede corresponder a los
donantes. Como ejemplo se pueden mencionar los casos de Estados Unidos,
Canadá e Italia. En Estados Unidos están protegidos de toda responsabilidad los
donantes, salvo en caso de negligencia grave o de mala conducta deliberada. En
Canadá, la situación es similar, el donante solo es responsable de los daños en
caso de que el alimento haya sido adulterado, se haya tenido una intencionalidad
de herir al beneficiario o se haya actuado con desprecio de la seguridad de los
demás.
En el caso de Italia, la legislación
establece al banco de alimentos como el consumidor final de los productos
donados, siendo los donantes responsables de la seguridad alimentaria y las
condiciones de higiene solo ante estas organizaciones, pero no ante los
consumidores individuales a quienes aquellos distribuirán lo que reciben. Este
criterio de división de responsabilidad entre los actores que intervienen en la
distribución de los alimentos donados la hemos considerado también en la
redacción de nuestra propuesta.
También es oportuno mencionar la
experiencia de otros países que otorgan una serie de incentivos a las empresas
para que se sumen a la donación de alimentos que todavía pueden ser
consumidos. Un país de América Latina que a partir de 2010 le otorga a los
donantes ventajas tributarias es Chile. En Europa, merece destacarse la legislación
de Francia, donde el incentivo fiscal consiste en que los donantes de alimentos
tienen derecho a un crédito fiscal equivalente al 60% del valor de los alimentos
donados hasta un límite de 5/1000 euros de los ingresos de las empresas sujetas
al impuesto de sociedades.
Es inaceptable que la consecuencia de
una norma que persigue incentivar el altruismo individual o colectivo, resulte en la
incapacidad de evitar que centenas de miles de raciones diarias de alimentos aptas
para el consumo humano, sean volcadas a los basurales.
De acuerdo con un estudio realizado
por la FAO (Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura), aproximadamente un tercio de las partes comestibles de los alimentos
producidos para el consumo humano se pierde o desperdicia, lo que representa
alrededor de 1 300 millones de toneladas al año. Los alimentos se desperdician a
lo largo de la cadena de suministro de alimentos, desde la producción agrícola
inicial hasta el consumo final en el hogar.
Según datos del Banco Mundial, en el
año 2014, en América Latina se perdió o desperdició por lo menos el 15% de los
alimentos disponibles. La región pierde unas 80 millones de toneladas por año, un
6% del total global de pérdidas.
Si se observa el desperdicio de
alimentos por segmento se advierte que un 28% se pierde en la etapa de
consumo, 28% en producción, 22% en manejo y almacenamiento, 17% en
mercado y distribución, 6% durante el procesamiento.
Actualmente, 47 millones de personas
sufren hambre en los países de América Latina, a pesar de que la región cuenta
con alimentos suficientes para que todos sus habitantes tengan una adecuada
alimentación, por lo que reducir los desperdicios de alimentos es un camino en la
lucha contra el hambre.
Según información de la Campaña
"Initiative Save Food" el monto total de alimentos desperdiciados cada año
equivale a más de la mitad de la cosecha anual de cereales (2.3 billones de
toneladas en 2009/2010).
En el ámbito de nuestro país, según el
"Estudio de Calidad de los Residuos Sólidos Urbanos", realizado en 2011por el
Instituto de Ingeniería Sanitaria de la Facultad de Ingeniería de Buenos Aires, en
conjunto con la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado
(Ceamse) en el Área Metropolitana de Buenos Aires, los desechos alimenticios son
el primer componente en el flujo de residuos sólidos. Observando la composición
física total de CABA- 2010/2011, los desechos alimenticios ocupan el primer lugar
con el 41.55%, siguen los plásticos con el 18.54%, y papeles y cartones con el
16.64%. En toneladas el total de desechos alimenticios durante el año 2011 fue de
1099 tn/día.
En los distritos de la provincia de
Buenos Aires este orden no se altera, los desechos alimenticios ocupan el primer
lugar con el 37.65%, siguen los plásticos con el 15.22%, y papeles y cartones con
el 13.80%.
Según la misma fuente, en CABA se
desperdician entre 200 y 250 toneladas de alimentos por día en condiciones de ser
consumidos, lo que equivale a 550.000 platos de comida. En el Área Metropolitana
la cifra asciende a 670 toneladas que representan 1.675.000 platos de comida.
Según el Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA), en algunas cadenas los porcentajes de pérdidas
son mayores que los promedios dados. En frutas y hortalizas, las pérdidas superan
el 50% (las etapas de producción, post cosecha y procesamiento explican el 80%
de ese número). En cereales y pescado, las pérdidas son del 30% en cada uno. Y
en carnes, y leche y sus derivados, del 20% en cada rubro.
Hay que evitar que estos alimentos
que salen del circuito comercial, estando perfectamente aptos para ser consumidos
sean desperdiciados. Creemos que el proyecto propuesto es un aporte a la
solución del conflicto que se plantea a partir de la coexistencia del veto con el
resto de la ley aprobada, situación que, como manifestamos, ha neutralizado en la
práctica el efecto que perseguía la norma, es decir, facilitar e incentivar la
donación de alimentos que de otro modo son destruidos, como una alternativa
para procurar seguridad alimentaria, en un contexto en que según el Observatorio
de la Deuda Social, la pobreza afecta al 28,7% de la población urbana, lo que
equivale a 11 millones de personas, de las cuales 2,1 millones (6,4%) son
indigentes, es decir, no lograr cubrir el costo de la canasta básica, en base una
estimación de fines de 2014. El mismo estudio indica además que el 13,8% de los
hogares padecen inseguridad alimentaria (8,9% moderada, 4,9% severa). A su
vez, datos de la Red Solidaria publicados por CONIN, señalan que hay 260.000
chicos menores de cinco años que sufren desnutrición, de los cuales muere uno
cada dos horas.
En definitiva, a través del presente
proyecto de ley, procuramos establecer un régimen legal que, sin soslayar las
responsabilidades que le cabe a cualquier productor o comerciante en relación al
resguardo de la salud pública, argumento esgrimido para justificar el veto aplicado
al artículo 9no. originario, pueda optar por donar alimentos, sin ser alcanzado por
las consecuencias y requerimientos que le caben respecto de los productos que
comercializa a título oneroso, para reducir al mínimo el desperdicio. Es importante
apoyar de este modo la labor de las organizaciones que sostienen un canal
transparente y eficiente que garantiza que toda donación llegue día a día a miles
de personas que no tienen asegurada su alimentación. Dadas las condiciones
necesarias la Red Argentina de Bancos de Alimentos podría darle un destino
solidario al doble de alimentos que hoy canaliza. Esto quiere decir que si se
producimos cambios que generen un mayor compromiso del sector empresario, se
podría evitar que 7000 toneladas de alimentos por año terminen en la
basura.
Por las razones expuestas solicito a
mis pares, me acompañen en la aprobación de este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| JAVKIN, PABLO LAUTARO | SANTA FE | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |