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PROYECTO DE TP
Expediente 5222-D-2014
Sumario: AUDITORIA GENERAL DE LA NACION: MODIFICACIONES SOBRE SU ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO.
Fecha: 03/07/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 79
El Senado y Cámara de Diputados...
PROYECTO DE LEY DE
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA
NACION
CAPÍTULO I. OBJETO. COMPETENCIA.
FUNCIONES
Artículo 1º. OBJETO
La Auditoría General de la Nación
(AGN) creada por el artículo 85 de la Constitución Nacional, es un ente de
asistencia técnica del Congreso de la Nación que goza de personería jurídica,
autonomía funcional y autarquía financiera. Se relaciona con el Congreso a través
de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.-
Artículo 2º. NATURALEZA
La AGN ejerce el control de legalidad,
gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública nacional
centralizada y descentralizada, cualquiera que fuera su modalidad de organización
y las que específicamente esta Ley le asigna.
En el ejercicio de sus funciones
técnicas no recibe instrucciones de autoridad alguna.
Artículo 3º. PATRIMONIO
El patrimonio de la AGN está
constituido por todos los bienes que se le asignen, se le transfieran o que adquiera
por cualquier causa jurídica.
El Presupuesto preverá la
correspondiente asignación presupuestaria para su funcionamiento.
Artículo 4º MATERIAS DE SU
COMPETENCIA
Son materias de su competencia el
control externo de:
a) Los órganos y demás formas de
organización contempladas en el Art. 8 de la Ley 24156 en cuanto a sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros, de legalidad y de gestión, debiendo
dictaminar sobre los estados contables financieros.
b) El Congreso de la Nación
c) El Defensor del Pueblo
d) La Corte Suprema de Justicia de la
Nación, el Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público.
e) Las personas físicas o jurídicas
operadoras de servicios públicos privatizados o concesionados, en cuanto a las
obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
f) Los Municipios y Provincias y las
organizaciones públicas no estatales o de derecho privado en cuanto a
transferencias, subsidios y demás operaciones financiadas con recursos del
Estado.
g) Las personas de derecho público
no estatales -o de cualquier otra naturaleza- en cuanto la ley previera el control
por parte del organismo.
h) Los entes interjurisdiccionales en
los que la Nación sea parte, de acuerdo a las leyes especiales de creación o a los
acuerdos que a tal fin se celebren en los términos del art. 7º inc. j de la presente
ley.
Artículo 5º. PLAN ESTRATÉGICO Y
PLANIFICACIÓN DE AUDITORÍA
El Colegio de Auditores elevará a la
consideración de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, antes del 1
de noviembre de cada año, el Programa de Acción Anual con el detalle de los
Proyectos de Auditoría a realizarse en el año siguiente.
De no expedirse la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas antes del 1 de enero del año siguiente, el
Programa se considerará aprobado.
La Comisión o cualquiera de las
Cámaras del Congreso de la Nación podrán incorporar proyectos de auditoría,
indicando si el proyecto deberá ser incorporado en el Programa Anual del año
siguiente o si deben reemplazarse auditorías planificadas en el programa del año
en el que se formula el pedido.
La AGN para la elaboración del
Programa de Acción Anual, podrá recibir sugerencias y propuestas de las
Organizaciones no Gubernamentales.
Artículo 6°. FUNCIONES Y
FACULTADES
En el marco del artículo 85 de la
Constitución Nacional y de las previsiones de esta ley, la AGN tiene las siguientes
funciones:
Intervenir necesariamente en el
trámite de aprobación de las Cuentas de Percepción e Inversión de Fondos
Públicos, produciendo un informe que se remitirá a la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas para conocimiento de las Cámaras del Congreso
Nacional, en un plazo no mayor de seis meses de haber recibido la totalidad de la
documentación.
b) Fiscalizar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias que regulen la utilización de los recursos del
Estado, tanto en forma previa, concomitante o posterior al dictado de los actos
correspondientes administrativos y en la redacción de pliegos licitatorios.
c) Realizar auditorías financieras, de
legalidad y de gestión (analizando resultado, impacto, entre otras), exámenes
especiales de los organismos y entes bajo su control, así como evaluar programas,
proyectos y operaciones;
d) Auditar las unidades ejecutoras de
programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de
crédito.
e) Examinar y emitir dictámenes
sobre los estados contables y financieros de los organismos de la administración
pública nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
f) Auditar y emitir dictamen sobre la
gestión y los estados contables financieros del Banco Central de la República
Argentina. Cuando la información resulta relevante para cumplir con el objeto de
una auditoría específica, no será oponible el secreto bancario
g) Controlar la aplicación de los
recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los
exámenes especiales que sean necesarios para emitir opinión sobre la situación del
endeudamiento público.
h) Controlar la recaudación de los
ingresos públicos y efectuar exámenes especiales para evaluar el estado de
desarrollo y grado de eficiencia de los sistemas de recaudación y fiscalización de
tributos y de regulación de comercio exterior. A estos fines, no será oponible el
secreto fiscal, debiéndose preservar la confidencialidad de la información
recibida.
i) Auditar los fondos asignados por el
Estado Nacional a los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional previsto
en la Ley N° 25.520, al igual que cualquier otro fondo que el Estado identifique
como reservado. La AGN deberá adoptar los recaudos pertinentes para preservar
la categorización de la información.
j) Realizar exámenes especiales de
actos y contratos de significación económica a solicitud de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas o de cualquiera de las Cámaras del
Congreso de la Nación en cuyo caso podrá realizar control durante el
procedimiento administrativo, una vez cumplida cada etapa del mismo, debiendo
evitar toda forma de cogestión.
k) Auditar y emitir opinión sobre la
memoria y los estados contables financieros y el grado de cumplimiento de los
planes de acción y presupuesto y de la efectiva aplicación de fondos de las
empresas y sociedades del Estado, Entes Públicos y Fondos Fiduciarios bajo su
control, integrados total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado Nacional
y cualquier otra forma de organización estatal, de conformidad al artículo 8° de la
Ley N° 24.156, ello sin perjuicio de las atribuciones reconocidas en el inciso "f" del
artículo 4 de la presente ley.
l) Recomendar a los organismos y
entidades responsables la promoción de las acciones administrativas y/o judiciales
si comprobara que funcionarios públicos sujetos a su competencia han producido
daño al patrimonio público. Estas recomendaciones comunicadas a la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas para conocimiento del Congreso de la
Nación y también a la Sindicatura General de la Nación, el Ministerio Público y la
Oficina Anticorrupción, según el caso, para que en el ámbito de sus atribuciones
controlen e insten las acciones pertinentes.
Artículo 7º. ATRIBUCIONES
Son atribuciones de la AGN:
a) Aprobar antes del 30 de
septiembre de cada año el programa de acción anual que desarrollará el
organismo en el ejercicio siguiente, conforme al Plan Estratégico, para su remisión
a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
b) Elaborar su presupuesto anual y
remitirlo a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas para que sea
incorporado en el proyecto de presupuesto general del Poder Legislativo.
c) Establecer su propia estructura
orgánica, dictar sus normas internas, atribuir las facultades y responsabilidades de
los funcionarios.
d) Formular mediante
recomendaciones los criterios de control y auditoría y establecer las normas de
auditoría externa a ser utilizadas por la entidad, las que deben ser compatibles con
las normas profesionales de la República Argentina y con las recomendadas por la
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
Tales criterios y las normas derivadas deben atender a un modelo de control y
auditoría externa integral. Ésta abarcará los aspectos financieros, patrimoniales,
presupuestarios, de legalidad y gestión: economía, de eficiencia, de eficacia, éticos
y ecológicos.
e) Adquirir bienes y contratar
servicios y disponer respecto de los bienes muebles e inmuebles necesarios para el
funcionamiento de la entidad. Puede aceptar donaciones con o sin cargo.
f) Designar su personal mediante
procedimientos de selección transparentes y poner en funcionamiento un régimen
de carrera administrativa que tienda a la profesionalización de los agentes, con
base en criterios de mérito y capacidad, asegurando el desarrollo integral de los
recursos humanos. La reglamentación fijará los sistemas de concursos y las
exigencias a cumplir para cada cargo y/o categoría.
g) Celebrar acuerdos y convenios
colectivos que fijen condiciones laborales y salarios adecuados al grado requerido
por la naturaleza de las actividades a cargo de la organización.
h) Proveer especialmente a una
equilibrada composición multidisciplinaria de los cuerpos técnicos profesionales que
permita la realización de Auditorías y evaluaciones integradas de la gestión pública,
complementada con la contratación de profesionales independientes, a cuyo efecto
llevará un registro especial, con las modalidades que reglamente.
i) Requerir directamente a los sujetos
sometidos a su competencia, toda información y/o documentación que resulte
necesaria para cumplir con las funciones asignadas.
j) Celebrar convenios y acuerdos de
gestión con organismos públicos de control interno y externo, municipales,
provinciales, nacionales e internacionales, para concretar y coordinar mecanismos
de control y auditoría sobre los sujetos comprendidos en el ámbito de su
competencia;
k) Participar activamente en las
organizaciones internacionales vinculadas con las actividades a su cargo,
especialmente en el ámbito del
Mercosur, la OLACEFS y la INTOSAI.
l) Dictar las normas de ética interna
que complementen las disposiciones de las leyes N° 25.188 de Ética Pública, N°
24.759 de ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción y Nº
26.097 de aprobación de la Convención de las Naciones Unidas contra la
corrupción y modificatorias, especialmente en lo referido a conflictos de intereses,
procedimiento para la presentación y publicación de declaraciones juradas
patrimoniales, régimen de regalos o beneficios a funcionarios, impedimentos
funcionales, y todo otro mecanismo adecuado para el cumplimiento de las normas
que rigen la materia.
m) Denunciar fundadamente ante el
Poder Judicial los hechos y actos presuntamente ilícitos que afecten al patrimonio
público y/o al Sector Público Nacional de los que tenga conocimiento en el
desempeño de sus funciones, como así también formular las peticiones autorizadas
en el artículo 26 de la presente ley, a través de su Presidente. También podrá a
efectos de impulsar las causas que se sustancien, solicitar su reconocimiento en
carácter de querellante, en los términos del art. 82 siguientes y concordantes del
Código Procesal Penal de la Nación.-
n) Implementar los procedimientos
tendientes a permitir la participación de las organizaciones de la sociedad civil a fin
de elaborar la planificación del control externo que lleva a cabo el organismo. El
Colegio de Auditores Generales dictará la pertinente reglamentación, que deberá
prever los mecanismos, las oportunidades y el alcance de la participación.
o) Disponer excepcionalmente y con
carácter restrictivo la reserva total o parcial de los informes cuya publicidad pueda
afectar objetivos de defensa, seguridad del Estado Nacional, seguridad de sistemas
informáticos o del sistema financiero, mediante resolución fundada del Colegio de
Auditores.
p) En general, resolver todo asunto y
realizar todo acto, contrato u operación vinculado con la aplicación de la presente
ley.
q) Poner en conocimiento del
organismo correspondiente la presentación de la denuncia prevista en el inciso m)
del presente artículo, a los fines del art. 5 de la L. 25.233.
Artículo 8º. PUBLICIDAD
Las actas, informes y la Memoria son
públicos, de acceso irrestricto para los ciudadanos y serán publicados en la página
web del organismo. Los informes, resoluciones y la memoria serán publicados una
vez comunicados a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas.
La reserva total o parcial de los
informes y de las actas del Colegio de Auditores cuya publicidad pueda afectar
objetivos de defensa, de seguridad del Estado Nacional o seguridad de sistemas
informáticos debe ser decidida excepcionalmente y con carácter restrictivo,
mediante resolución fundada del Colegio de Auditores Generales, tomada por
mayoría simple de los miembros presentes. Cuando cesen las causales que
motivaron dicha reserva, los informes y actas deberán ser publicados conforme el
párrafo anterior.-
Artículo 9°. NATURALEZA DE LOS
INFORMES
Los informes de auditoría y de
dictámenes especiales, tienen naturaleza técnica y revisten carácter
definitivo.
CAPÍTULO II. AUTORIDADES
Artículo 10°. PRESIDENTE -
DESIGNACIÓN
El Presidente de la AGN será
designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores.
Durará cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto solamente una vez en
forma continua o alternada. Permanecerá en el cargo mientras el partido que
propuso su designación cumpla con las condiciones exigidas por el artículo 85 de la
Constitución Nacional.
Artículo 11°. PROCEDIMIENTO
PREVIO A LA DESIGNACIÒN
a) A los efectos de su designación, el
presidente del partido político de oposición con mayor número de legisladores en
el Congreso convocará a un proceso público y participativo en el que los
ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil, las entidades académicas y de
derechos humanos y los colegios profesionales podrán apoyar o impugnar los
antecedentes del candidato propuesto.
b) El nombre y los antecedentes de la
persona nominada deberán ser publicados en la página web del partido político
proponente, y por dos días en el Boletín Oficial nacional y en por lo menos un
diario de circulación nacional.
c) La persona propuesta deberá
cumplir con los requisitos que figuran en los incisos "b", "c" y "d" del artículo 21 de
la presente ley.
d) Los ciudadanos y las
organizaciones mencionadas en el inciso "a" del presente artículo podrán, en el
plazo de quince días a contar desde la última publicación en el Boletín Oficial,
presentar ante las autoridades del partido propiciante -por escrito y de modo
fundado y documentado-, las opiniones, observaciones y circunstancias que
consideren de interés expresar respecto del candidato en el proceso de
preselección.
e) Concluido el proceso de recepción
de opiniones y observaciones, y haciendo mérito de las razones que fundan la
decisión tomada, el Presidente del partido propondrá a los presidentes de ambas
cámaras del Congreso la designación respectiva.
Artículo 12°. REQUISITOS
Para ser Presidente de la AGN se
requiere:
a)Ser ciudadano argentino, con
ejercicio de la ciudadanía por más de seis años.
b) Poseer título universitario en el
área de Ciencias Económicas o Derecho.
Artículo 13°. INHABILIDADES
No puede ser designado Presidente
de la AGN quien:
a) Se encuentre inhibido, en estado
de quiebra o concursado,
b) Haya desempeñado, dentro de los
cuatro años anteriores a su designación, el cargo de: Presidente de la Nación,
Ministro, Secretario o Subsecretario del Poder Ejecutivo Nacional; presidente,
director o miembro de los órganos de administración de organismos
descentralizados y empresas y sociedades del Estado y de todo otro organismo o
ente sujeto a control de la AGN.
c) Haya tenido intervención decisoria
en la planificación o ejecución del desarrollo y concreción de privatizaciones o
concesiones de empresas o servicios públicos dentro de los diez años anteriores a
su designación.
Artículo 14°.
INCOMPATIBILIDADES
El cargo de Presidente de la AGN es
incompatible con el ejercicio de su profesión, de cargos partidarios y de otras
funciones de la administración pública nacional, provincial o municipal, cualquiera
que fuera su forma de designación, o cualquier otro cargo rentado, con excepción
de la docencia.
Es de aplicación para el ejercicio de la
Presidencia de la AGN lo previsto en el artículo 13 de la Ley N° 25.188.
Artículo 15°. REMOCIÓN
El Presidente de la AGN sólo puede
ser removido por mal desempeño de las funciones, inconducta manifiesta,
comisión de delitos de acción pública en el ejercicio de sus funciones o inhabilidad
sobreviniente. La remoción se dispondrá, previo sumario, por resolución fundada
de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, aprobada por mayoría absoluta de
la totalidad de sus miembros.
Artículo 16°. FUNCIONES Y
FACULTADES DEL PRESIDENTE.
Sin perjuicio de las funciones que le
corresponden como integrante del Colegio de Auditores Generales, el Presidente
tendrá a su cargo:
a) Representar a la AGN.
b) Presentar, a cada una de las
Cámaras del Congreso de la Nación, la Memoria Anual del organismo.
c) Difundir los resultados de las
acciones de control del organismo.
d) Ejercer las atribuciones previstas
en el artículo 7°, incisos "f" y "h" de la presente ley, en las condiciones
que fije la reglamentación.
e) Elaborar el Plan Estratégico de la
organización y ponerlo a consideración del Colegio de Auditores Generales.
f) Ejercer la administración del
organismo.
g) Ejecutar las resoluciones del
organismo
h) Comunicar al Congreso de la
Nación a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, los
informes de auditoría y suministrarle toda otra información que sea
requerida.
i) Emitir disposiciones, de acuerdo a
la reglamentación interna de la entidad, y suscribir las resoluciones que aprueben
los informes de auditoría.
j) Requerir a los Auditores Generales
opinión fundada sobre los temas de su competencia.
k) Convocar y presidir las reuniones
del Colegio de Auditores Generales.
l) Formar equipos especiales para
trabajos requeridos con urgencia por la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas o por algunas de las Cámaras del Congreso. A ese efecto formulará el
Plan de Trabajo, dando cuenta al Colegio de Auditores Generales en la primera
reunión que celebre, una vez firmados los actos administrativos que ponga en
ejecución.
m) Establecer el orden de sustitución
para el ejercicio de la Presidencia, que deberá ser integrado por auditores
generales, cuyo título al ejercer la Presidencia temporal será el de Presidente
Sustituto.
n) Delegar su representación en los
auditores generales o funcionarios que estime conveniente, en actividades a
desarrollarse en el país o en el extranjero.
Artículo 17°. INTEGRACIÓN DEL
COLEGIO DE AUDITORES GENERALES
El Colegio de Auditores Generales
está integrado por el Presidente de la AGN y ocho Auditores Generales, cuatro de
ellos designados por la Cámara de Senadores y cuatro por la Cámara de
Diputados. En cada Cámara se designará uno a propuesta del partido político de
gobierno, dos a propuesta a del partido político de oposición que posea la primera
minoría y el restante a propuesta del partido político de oposición que tenga la
segunda minoría.
Las propuestas deberán tener en
cuenta el equilibrio de géneros, para la conformación del Colegio.
Artículo 18°. DEBERES Y
FACULTADES DEL COLEGIO DE AUDITORES
El Presidente y los Auditores
Generales reunidos en Colegio tendrán los siguientes deberes y facultades:
Elaborar el proyecto del presupuesto
anual de la AGN y remitirlo a través del Presidente para su
incorporación en el proyecto de
Presupuesto General del Poder Legislativo.
b) Aprobar el Plan Estratégico del
organismo y disponer la remisión al Congreso de la Nación y su difusión
pública.
c) Fijar las remuneraciones del
Presidente, de los Auditores Generales y del personal del organismo.
d) Denunciar ante la Justicia los
hechos y actos que se presuman ilícitos que lleguen a conocimiento de los
integrantes del Colegio como consecuencia de las tareas de auditoría.
e) Ejercer las funciones y atribuciones
previstas en los artículos 5° y 6° de la presente ley, con excepción de las que
fueran atribuidas exclusivamente al Presidente del organismo.
f) Dictar las normas de tramitación
interna de actuaciones administrativas.
g) Aprobar los informes de
Auditoría.
h) Decidir la reserva total o parcial de
informes de acuerdo a lo previsto en el artículo 7°, inciso "p", de la presente
ley.
i) Aprobar convenios de
auditoría
j) Aprobar la asignación de créditos
previstas en el art. 28 de la presente ley.
Artículo 19°. REQUISITOS
Son requisitos para ser Auditor
General de la Nación, los establecidos en el artículo 12 de la presente ley.
Artículo 20°. INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES
Los Auditores Generales tienen las
mismas inhabilidades e incompatibilidades fijadas para el Presidente.
Artículo 21°. DURACIÓN EN EL
CARGO. PROCEDIMIENTO PREVIO A LA DESIGNACIÓN
Los Auditores Generales durarán
cuatro años en su función y pueden ser reelectos solamente una vez, en forma
consecutiva o alternada.
Previo a su designación, se llevará a
cabo el procedimiento que se indica a continuación cuya tramitación estará a cargo
de la Cámara Legislativa a la que corresponda el nombramiento:
a) Se publicará en el Boletín Oficial y
en por lo menos un diario de circulación nacional, durante dos días, el nombre, los
antecedentes curriculares de las personas nominadas que se encuentren en
consideración para cubrir la vacancia. Simultáneamente, se difundirá en la página
web oficial de la red informática de cada una de las Cámaras del Congreso de la
Nación y en la de la AGN.
b) Las personas incluidas en la
publicación que establece el artículo anterior deberán presentar una declaración
jurada con la nómina de todos los bienes propios, los de su cónyuge y/o
conviviente, los que integren el
patrimonio de la sociedad conyugal, y los de sus hijos menores, en los términos y
condiciones que establece el artículo 6° de la Ley N° 25.188 de Ética de la Función
Pública y su reglamentación.
c) Deberá asimismo presentar la
declaración jurada en la que se incluya la nómina de las asociaciones civiles y
sociedades comerciales que integre o haya integrado en los últimos ocho años, los
estudios profesionales a los que perteneció o pertenece, la nómina de clientes o
contratistas de por lo menos los últimos ocho años, en el marco de lo permitido
por las normas de ética profesional vigentes, y, en general, cualquier tipo de
compromiso que pueda afectar la imparcialidad de su criterio por actividades
propias, actividades de su cónyuge, de sus ascendientes y descendientes en primer
grado, con la finalidad de permitir la evaluación objetiva de la existencia de
incompatibilidades o conflictos de intereses, salvaguardando el secreto
profesional.
d) Se recabará un Informe de la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) relativo al cumplimiento de las
obligaciones impositivas. Dicha información podrá ser consultada en los términos
de la Ley N° 25.188; asimismo, se recabará un informe, preservando el secreto
fiscal, relativo al cumplimiento de las obligaciones impositivas de las personas
propuestas.
e) Los ciudadanos, las organizaciones
no gubernamentales, los colegios y asociaciones profesionales, las entidades
académicas y de derechos humanos podrán, en el plazo de quince días a contar
desde la última publicación en el Boletín Oficial, presentar a la respectiva Cámara
del Congreso, por escrito y de modo fundado y documentado, las opiniones,
observaciones y circunstancias que consideren de interés expresar respecto de los
candidatos en el proceso de preselección.
f) No serán consideradas las
objeciones que se aparten de la finalidad del procedimiento o que se funden en
cualquier tipo de discriminación.
g) Sin perjuicio de las presentaciones
que se realicen, en el plazo a que se refiere el inciso "e", las Cámaras podrán
requerir opinión a organizaciones de relevancia en el ámbito profesional, judicial,
académico, social, político y de derechos humanos a los fines de su
valoración.
h) En un plazo que no deberá superar
los quince días a contar desde el vencimiento de lo establecido para la
presentación de las opiniones u observaciones, haciendo mérito de las razones que
fundan la decisión tomada, la Cámara del Congreso de la Nación de que se trate
dispondrá sobre la designación o no de los propuestos.
El procedimiento de designación solo
podrá ser iniciado una vez vacante el cargo y dentro de los diez días de
producida.-
Artículo 22°. REMOCIÓN
Los Auditores Generales pueden ser
removidos por las mismas causales previstas para el Presidente del organismo, por
la Cámara que los designó.
CAPÍTULO III. RELACIÓN DE LA AGN
CON EL PODER LEGISLATIVO
Artículo 23°. La AGN se relacionará
con el Poder Legislativo a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas.
Artículo 24°. OBLIGACIÓN DE
INFORMAR AL CONGRESO SOBRE LOS RESULTADOS DEL CONTROL
EXTERNO
El Presidente de la AGN presentará
ante cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación, la Memoria anual del
organismo, que deberá contener:
a. Detalle de los resultados de las
Auditorías y estudios especiales realizados.
b. Informe de situación, que detalle
las acciones de los organismos auditados con relación a las recomendaciones
realizadas en trabajos de auditorías anteriores.
c. El cumplimiento, por parte de los
organismos auditados, de su obligación de dar respuesta a los pedidos de
información efectuados por la AGN.
d. Un resumen de las irregularidades
susceptibles de ocasionar un perjuicio patrimonial al Estado.
e. Evaluación del estado y desempeño
del sector público nacional.
f. Toda otra información o datos que
considere relevante con relación a su función de control.
CAPÍTULO IV. RELACIÓN DE LA AGN
CON LOS SUJETOS AUDITADOS
Artículo 25°. Son obligaciones de los
funcionarios de los entes y organismos públicos y de los concesionarios de
servicios públicos sujetos al control de la AGN:
a) Poner a su disposición toda la
información y documentación que le sea requerida, relacionada con los trabajos de
auditoría y los exámenes especiales que realice la AGN, dentro de los plazos que
fijen las normas reglamentarias.
a.1 El incumplimiento de esta
obligación se comunicará a la autoridad superior del organismo auditado, al Jefe
de Gabinete de Ministros, a la Sindicatura General de la Nación y a la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
a.2 La reticencia a brindar la
documentación e información aludidas, sin causas justificadas, podrá constituir
falta grave del funcionario sin perjuicio de su responsabilidad penal. Ello, sin
perjuicio de las facultades que le confiere el artículo 26 de la presente ley.
b) Informar a la AGN el resultado de
la implementación de las recomendaciones formuladas en los informes de
auditoría, así como las causas que obsten a su aplicación y toda circunstancia que
dificulte llevar a cabo las medidas y acciones sugeridas por el organismo de
control.
La omisión de esta obligación puede
ser comunicada por la AGN a la autoridad superior del auditado, a efectos de que
proceda a instar las acciones administrativas y/o judiciales pertinentes, y en su
caso al Jefe del Gabinete de Ministros
Artículo 26°. ACCESO A LA
DOCUMENTACIÓN E INFORMACION
La AGN podrá solicitar judicialmente
el acceso a la documentación y/o información que no le sean provistas por los
organismos, los entes, las instituciones y las personas físicas o jurídicas
comprendidos en el ámbito de su competencia.
El juez, atendiendo a las
circunstancias del caso y a las constancias acompañadas por la Auditoría, requerirá
al auditado que, en el plazo que le fije que no podrá ser superior a los diez días
hábiles, informe sobre las causas de su reticencia o negativa a brindar información
o a suministrar documentos. Una vez contestado el requerimiento o vencido el
plazo sin que se lo hubiese evacuado, el juez resolverá acerca de la solicitud
presentada y en su caso intimará a que dentro del plazo que establezca, el
auditado cumpla con lo peticionado.
Artículo 27°. SEPARACIÓN DE
FUNCIONARIOS
Cuando en el curso de una auditoría
se tome conocimiento de posibles irregularidades que afecten gravemente al
patrimonio nacional o cuando su desarrollo sea significativamente afectado por la
conducta del responsable de un área, la AGN podrá recomendar al Poder Ejecutivo
Nacional la separación temporaria del funcionario hasta tanto finalice la auditoría,
sin perjuicio de comunicar tal situación a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora
de Cuentas, a la Sindicatura General de la Nación, la Oficina Anticorrupción y al
Ministerio Publico Fiscal.
CAPÍTULO V. AUTONOMÍA
PRESUPUESTARIA DE LA AGN
Artículo 28°. UTILIZACIÓN DE LOS
CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS
La AGN tiene libre disponibilidad de
los créditos asignados en su presupuesto de cada ejercicio, para todas las fuentes
de financiamiento.
La AGN está facultada para efectuar,
en los créditos autorizados, los reajustes necesarios para el cumplimiento de su
función de control externo, tanto en lo referente a la asignación de cuotas como a
los objetos del gasto.
Puede incorporar a su presupuesto los
recursos propios provenientes de los convenios de auditoría que suscriba.
Sin perjuicio de lo anterior, la AGN
debe comunicar las modificaciones al órgano rector del sistema presupuestario del
sector público nacional, que debe registrarlas de inmediato.
CAPÍTULO VI.
REGLAMENTACIÓN
Artículo 29°. REGLAMENTACION
La AGN emitirá las disposiciones
reglamentarias necesarias para su operatividad, en un plazo no superior a los
noventa días.
Artículo 30°. CLÁUSULA
TRANSITORIA
El Presidente de la Auditoría General
de la Nación cesará en su mandato en la próxima renovación presidencial y podrá
ser reelecto de conformidad con el capítulo II de la presente ley.
A los efectos de dar cumplimiento al
art. 17 de la presente ley, a la finalización de los respectivos mandatos, se
realizaran designaciones de manera progresiva hasta que el Colegio de Auditores
quede conformado con una proporción de cuatro auditores por el principal partido
de primera oposición, dos para el partido político de segunda oposición y dos por
el oficialismo.-
CAPÍTULO VII. DEROGACIONES
Artículo 31°. Derogase el capítulo I
del Título VII de la Ley N° 24.156 y toda otra norma que se oponga a la presente
ley.
Artículo 32°. Modificase el artículo
128 de la Ley 24156, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 128.-: La Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas se conformará con una integración
mayoritaria de Diputados y Senadores pertenecientes a bloques políticos de la
oposición. La integraran 10 diputados y 10 senadores, seis por la oposición y
cuatro por el oficialismo. Sus mandatos durarán hasta la próxima renovación a la
Cámara a la que pertenezcan y serán elegidos simultáneamente en igual forma
que los miembros de las comisiones permanentes.
Anualmente la Comisión elegirá un
presidente, un vicepresidente y un secretario que pueden ser reelectos. Mientras
estas designaciones no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor
antigüedad en la función y a igualdad de ésta, los de mayor edad.
La Comisión contará con el personal
administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará investida
con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y
especiales
Artículo 33°. Modificase el artículo
129 de la Ley 24156, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 129. Para el desempeño de
sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas deberá:
a) Aprobar el programa de acción
anual de control externo a desarrollar por la Auditoría General de la Nación;
b) Analizar el proyecto de
presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al Poder
Ejecutivo para su incorporación en el presupuesto general de la Nación;
c) Encomendar a la Auditoría General
de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales
sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización;
d) Requerir de la Auditoria General de
la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas
por dicho ente;
e) Analizar los informes periódicos de
cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las observaciones que
pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente
introducir;
f) Analizar la memoria anual que la
Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada
año".
Artículo 34°. De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene por objeto
reglamentar el artículo 85 de la Constitución Nacional, en lo referente a la
Auditoría General de la Nación (AGN). La reforma de 1994 produjo significativas
innovaciones en materia de control público, otorgando rango constitucional a este
organismo, lo que hace necesario dictar una ley especial.
Hasta ahora, el sistema de control
externo se rige por la Ley N° 24.156, dictada con anterioridad a la mencionada
reforma, en los aspectos no modificados por la norma constitucional.
La reforma constitucional de 1994
incorporó elementos y principios vinculados con la atenuación del presidencialismo
que abrevaron en los dictámenes del Consejo para la Consolidación de la
Democracia de los años 1986 y 1987. Uno de los pilares de las propuestas
reformadoras, expresado por figuras de la talla de Carlos Santiago Nino y Genaro
Carrió, era desde ese tiempo el fortalecimiento del papel del Congreso. Aquella
democracia incipiente no se fue consolidando a través de hechos aislados, sino
mediante un proceso que reconoce diferentes hitos. Por ello, el proyecto que
presentamos está sustancial e históricamente ligado a aquella consolidación que se
planteaba en los albores de la recuperación democrática, y que se encuentra en
permanente desarrollo.
Este proyecto responde a lo exigido
por el artículo 85 y al espíritu que de él dimana y además ha incorporado la
experiencia adquirida durante más de una década de funcionamiento de la
AGN.
Por ello, y al resultar impostergable
reglamentar el instituto constitucional, se presenta esta iniciativa con la que se
propone actualizar los mecanismos que articulan el control público externo.
En la elaboración de la presente
propuesta se han tomado en consideración las siguientes fuentes:
-La Constitución Nacional.
- Los Tratados y Convenciones
internacionales.
- Los debates producidos en el marco
de la Convención Nacional Constituyente de 1994, referidos al artículo 85.
-Diversas iniciativas legislativas
elaboradas para reformar la Ley N° 24.156.
- Los debates producidos en ambas
Cámaras del Congreso, en oportunidad del tratamiento del proyecto de la Ley N°
24.156.
-La doctrina especializada y las
recomendaciones formuladas en seminarios, jornadas y congresos nacionales e
internacionales.
-Las Directivas y las recomendaciones
de los organismos que nuclean internacionalmente a las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS).
-Las opiniones y propuestas
elaboradas por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC).
-La experiencia adquirida por la AGN
en el ejercicio de sus funciones, desde 1993.
Con relación a esta última fuente, los
resultados del trabajo realizado durante estos años han permitido comprobar la
importancia social de la función de control, dado que la fortaleza de sus
instituciones no surge de un plexo normativo más o menos completo o de su
ejercicio formal, sino que nace de la utilidad que preste a los ciudadanos.
Por ello, acercar el control a la gente
y alejarlo de los intereses que se controlan constituye una propuesta que define la
filosofía del proyecto de ley que se presenta.
La necesidad de que el Estado asuma
nuevos roles y supervise otros ha determinado que la actividad de los órganos
públicos -y por ende, de sus funcionarios-, se incremente tanto cuantitativa como
cualitativamente. El ciudadano debe estar protegido con eficacia frente a la
actuación irregular o insuficiente de la Administración Pública, y ésta a su vez debe
resguardarse contra el accionar ilícito o abusivo de sus funcionarios. Es allí donde
el trabajo de las instituciones de control adquiere relevancia en el marco de la
estabilidad y buen gobierno de los regímenes democráticos.
En orden a las exigencias sociales y a
la finalidad del control público, cabe recordar que la Declaración de Lima sobre las
Líneas Básicas de Fiscalización (IXº Congreso de la Organización Internacional de
Entidades de Fiscalización Superior -INTOSAI, por sus siglas en inglés-), expresa
que: "La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El
control no representa una finalidad en sí misma, sino una parte imprescindible de
un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones
normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y
racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las
medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad
del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las
determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de tales
infracciones en el futuro.".
En consecuencia, es imprescindible
establecer una mejor y más institucionalizada coordinación entre los distintos
organismos de control --la AGN, la Sindicatura General de la Nación (SiGeN), los
Tribunales de Cuentas Provinciales, Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativa (FNIA) y Oficina Anticorrupción (OA)-; a lo que se suma la
integración de la sociedad civil en la actividad del control.
Como señala la doctrina
especializada, una rendición de cuentas horizontal supone la existencia de
agencias estatales con autoridad legal y fácticamente dispuesta y capacitada para
emprender acciones -desde el control rutinario hasta sanciones legales- en relación
con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en
principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos. La rendición de cuentas
horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas (1) .
Dos pilares en los que este proyecto
se asienta son: la independencia y la transparencia del organismo de control.
1) Independencia. Para alcanzar y
mantener la condición de auditor externo "independiente" es imprescindible que
exista y se aplique una real y efectiva autarquía, traducida en la autonomía
funcional y financiera del organismo. En ese sentido, la Declaración de Lima sobre
las Líneas
Básicas de Fiscalización del IX
Congreso de la INTOSAI, de 1995, considerada la Carta Magna de la Auditoría de
la Administración Pública, tomó como premisas esenciales para una auditoría
independiente, el imperio de la ley y la democracia. En su parte II
(Independencia), artículo 7° (Independencia financiera de las EFS), señala:
"1. Hay que poner a disposición de las
EFS los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que
les incumben. 2. Las EFS tienen que poseer la facultad, llegado el caso, de solicitar
directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios
financieros que estimen necesarios. 3. Los medios financieros puestos a
disposición de las EFS en una sección especial del presupuesto tienen que ser
administrados por ellas bajo su propia responsabilidad".
En cuanto a la independencia de
criterio, el objeto y resultados del control no pueden sujetarse a órdenes o
instrucciones externas al organismo, menos aún se puede condicionar su
capacidad de auditoría mediante una restricción de fondos.
Es necesario destacar que tanto las
normas de auditoría nacional, así como las internacionales, reconocen que la
independencia de criterio es el principio básico de actuación de todo auditor
externo.
Esta independencia se traduce desde
lo técnico profesional en el ejercicio de las facultades previstas por el artículo 119,
inciso "d", de la Ley N° 24.156. La independencia se concretó mediante el dictado
de sus propias Normas de Auditoría (Resol. AGN N° 145/93), compatibles con las
Normas Mínimas de Auditoría adoptadas por la Federación Argentina de Consejos
Profesionales de Ciencias Económicas y con las Recomendaciones de la
INTOSAI.
El accionar de la AGN debe estar
respaldado por el estricto cumplimiento de normativas técnico-científicas de alto
grado de objetividad, aceptadas y aplicadas por los entes privados y públicos que
ejecutan tareas de Auditoría externa de manera independiente.
El trabajo sustantivo de la AGN,
llamado técnicamente "Auditoría gubernamental", consiste en un examen
planificado de los hechos, actos y documentos que reflejan la gestión de gobierno.
Este examen se realiza aplicando procedimientos predeterminados para obtener
resultados que, luego de ordenados, son expuestos en informes técnicos, en los
cuales el auditor emite su opinión concreta y fundada, basada en la normativa
técnica y en las evidencias necesarias y suficientes recolectadas en sus tareas de
control.
Una prueba objetiva de la alta
consideración técnica que merecen los trabajos de la AGN y que justifica su
autonomía, está dada por el reconocimiento de los organismos multinacionales de
crédito como "auditor externo elegible", calificación obtenida por dictaminar
periódicamente en un centenar de operaciones de crédito internacionales. En
general, los referidos organismos mantienen esa calificación cuando se cumple con
el requisito de independencia de criterio y se evalúan positivamente los trabajos de
auditoría en las revisiones periódicas. En el ámbito de la INTOSAI, se subraya que
la independencia es un valor fundamental para que la función de auditoría externa
sea digna de crédito, tanto en el sector privado como en el público.
La independencia abarca diversas
modalidades: constitucional, política, operativa y profesional. No es un fin en sí
misma, sino un medio -o una serie de medios-- de potenciar la neutralidad y la
objetividad en el auditor para lograr que su trabajo no sólo tenga la calidad debida
sino que sea visto como tal. (2)
2) Transparencia. En el proyecto de
ley el principio de transparencia se encuentra plasmado de la siguiente
forma:
a) Las actas, informes y la memoria
son públicos, de acceso irrestricto para los ciudadanos, y serán publicados en la
página web del organismo.
b) Los resultados de las auditorías,
plasmados en los respectivos informes, son difundidos en la página Web, lo que
permite a la ciudadanía interiorizarse de la marcha de la gestión gubernamental
evaluada por sus auditores expertos en el control público, que aplican criterios
técnicos de valorización predeterminados y aceptados internacionalmente.
c) Se promueve el intercambio de
información con otros organismos de control y de prevención y lucha contra la
corrupción.
d) Se recepta el espíritu del artículo
33 de la CN, habitualmente conocida como cláusula ética, prescripto en la ley
25188 previéndose inhabilidades e incompatibilidades específicas para las
autoridades del organismo.
e) Se someten a un procedimiento
abierto y participativo de consulta los antecedentes profesionales del Presidente y
de los Auditores Generales.
De conformidad con la Convención
Interamericana Contra la Corrupción (CICC), en 2003 se evaluó a la Argentina para
verificar si había implementado la Convención, y se recomendaron diversas
acciones para estimular la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
ANÁLISIS POR CAPÍTULOS DEL
PROYECTO DE LEY
CAPÍTULO I
(Artículos 1º a 8º)
Objeto de la ley. Naturaleza jurídica
del Organismo. Plan Estratégico. Funciones y atribuciones.
En este capítulo se sientan las bases
jurídicas del organismo y su marco de competencia, de conformidad con el
imperativo consagrado en el artículo 85 de la Constitución Nacional (CN).
La Auditoría General de la Nación
(AGN) es de carácter autárquico y eminentemente técnico.
Así se reafirma la independencia
funcional de la AGN -condición imprescindible para cumplir la función de control
que le ha sido encomendada- consagrada por el artículo 85 de la CN.
En cuanto a su competencia,
funciones y atribuciones, el proyecto toma en consideración el instituto
incorporado en el artículo 85 de la Constitución Nacional y las previsiones de la Ley
N° 24.156 compatibles con la norma constitucional. Teniendo en cuenta la
experiencia acumulada, las actividades del organismo son expresadas con una
mayor previsión temática, y se desagregan facultades y atribuciones que ya se
venían ejerciendo.
El proyecto distingue con claridad las
atribuciones propias de la AGN de aquellas que resultan de su papel en el
asesoramiento que debe brindar al Poder Legislativo.. De esta manera la AGN tiene
competencias constitucionales propias de contralor sobre la administración pública,
lo que implica contar con independencia técnica para el cumplimiento de dichas
responsabilidades que la Constitución pone en sus manos. Funciones propias e
independencia son conceptos que se necesitan y complementan. Lo segundo,
cuando lo identifica como "organismo de asistencia técnica del Congreso". Ello se
compadece con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 85 de la CN,
cuando indica que "El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados
en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación". Esto último por imperio de
las atribuciones de control externo del Sector Público Nacional que ejerce el Poder
Legislativo sobre el Ejecutivo en la arquitectura constitucional de la división de
poderes y de recíprocos contrapesos.
Cabe destacar particularmente la
competencia para intervenir en el trámite de aprobación de las Cuentas de
Percepción e Inversión de Fondos Públicos, estableciendo un plazo de seis meses
para emitir su dictamen; la creación de un sistema de preservación del secreto
fiscal que haga viable el desarrollo más completo de las auditorías de ingresos
públicos; la legitimación para iniciar directamente acciones judiciales vinculadas
con su objeto y la facultad de solicitar su reconocimiento en carácter de
querellante a efectos de impulsar aquellas causas que hayan sido denunciadas
previamente como resultados de su labor; la atribución para aprobar su Plan de
Acción Anual y la presentación de la memoria anual en sesión especial de las
Cámaras legislativas.
En lo que hace a la materia de su
competencia, se aplicó un criterio amplio, dado que la limitación del universo a
auditar o la exclusión de sistemas, fondos o entes produce un debilitamiento del
control que no se compadece con la manda constitucional.
Como lo expresó el miembro
informante Dr. Enrique Paixao, en oportunidad de la Reforma constitucional de
1994, la competencia del organismo debe interpretarse de tal manera "que ningún
sector de funcionamiento de la cosa pública quede fuera de su capacidad de
inspección y control".
En efecto, el Proyecto recepta este
principio y extiende la competencia de la AGN a todas aquellas operaciones que se
realicen con fondos públicos, incluso los llamados gastos reservados.
La Corte Suprema de Justicia de la
Nación, el Consejo de la Magistratura y el Ministerio Público le requieren a la AGN,
en su carácter de ente rector del control externo del sector público nacional, sus
servicios de auditoría. Además, la AGN actúa como auditor del sistema
administrativo del Congreso de la Nación.
El proyecto prevé la obligación de
elaborar un Plan Estratégico que enuncie la visión y misión de la organización y sus
objetivos.
La estrategia indicará cómo se van a
cumplir las principales responsabilidades en el futuro. De esta manera, las metas
de gestión son las herramientas operacionales para ordenar las actividades diarias,
en el contexto de planes anuales o plurianuales de gestión.
El Plan Estratégico está definido por
tres atributos indispensables: autonomía, transparencia y profesionalismo. Éstos
constituyen los basamentos de un control objetivo y de excelencia, que al mismo
tiempo enriquece la discusión de las políticas públicas a partir de la disponibilidad
de información fiable y oportuna.
Con respecto a las atribuciones, se
establece la finalización del tercer trimestre del año como la fecha última de
elevación del Plan de Acción Anual. Con este anticipo en la planificación, se facilita
la organización interna y el accionar técnico de la AGN, posibilitando un adecuado
seguimiento por parte del Congreso. Es de competencia de la AGN proponer los
objetos de auditoría que integrarán su Plan Operativo, para su aprobación por la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, dejándose en claro que si al
inicio del año en el que debe auditar no se ha expedido esta Comisión, se
considera que se ha aprobado el Plan de Acción Anual.
Esta aprobación ficta resulta
necesaria, toda vez que la AGN no puede quedarse sin un Plan vigente.
A su vez se establece que tanto la
Comisión Parlamentaria Mixta como las Cámaras podrán incorporar o sustituir
proyectos de auditoria, reafirmado así el carácter de asesoramiento que tiene
constitucionalmente asignada la AGN respecto del Congreso Nacional.
Se confiere jerarquía legal a la
celebración de acuerdos que fijen condiciones laborales y salarios adecuados al
grado requerido por las naturaleza de las actividades a cargo de la organización,
función que -sumada a las de designar al personal mediante concursos
transparentes y de implementar una carrera administrativa- aspira a reforzar el
perfil técnico y profesional de la institución, siguiendo recomendaciones
formuladas en ámbitos nacionales e internacionales.
La especificidad de la actuación de la
AGN exige el desarrollo de adecuadas políticas de recursos humanos y de
profesionalización de sus agentes.
Subrayar la facultad de la AGN de
denunciar hechos y actos presuntamente ilícitos que afecten el patrimonio
nacional, es una facultad que aunque implícita en la obligación que pesa sobre
todo funcionario público, traduce los principios y criterios de la Convención
Interamericana contra la Corrupción.
Cuando, como producto de sus
verificaciones, la AGN detecte daños y perjuicios al patrimonio público, debe
recomendar a los entes auditados y responsables de dichos actos que promuevan
las acciones judiciales o administrativas correspondientes. Si dichas acciones no
son encaradas oportunamente por los entes auditados o las autoridades
competentes, la AGN está habilitada para ejercerlas por sí.
Publicidad de los informes de
auditoría.
La obligatoriedad de dar a publicidad
los informes de auditoría reviste un carácter estratégico en el diseño del nuevo
modelo de control externo que propicia la CN. El proyecto de ley recoge la práctica
vigente en la AGN desde 2002, y prevé la publicación de los informes de auditoría
en la página Web una vez aprobados por el Colegio de Auditores. Por Disposición
AGN N° 151/02, se dejó sin efecto el sistema anterior, que preveía un período de
60 días para que la AGN y la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de
la Administración decidieran acerca de la reserva de los informes. Durante ese
lapso, no se publicaban los informes y, en la mayoría de los casos, tampoco se los
publicaba posteriormente.
En la actualidad, con el fin de
fortalecer la publicidad del accionar del organismo, la reserva de los informes se
dispone excepcionalmente, y mediante resolución fundada. En la práctica, sólo en
pocos casos se dispuso la reserva, basada principalmente en temas de seguridad
informática. El proyecto de ley recepta e incluye esta modalidad.
Eliminar el período de reserva ha
permitido, por un lado, abrir el debate público sobre los informes de auditoría; por
el otro, asegurar un mayor control -de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC), la Oficina Anticorrupción, la Sindicatura General de la Nación (SiGeN), el
Ministerio Público y el Poder Judicial de la Nación- sobre los actos de gobierno.
Mientras los tiempos para la publicación de los informes eran largos, en los hechos
el mecanismo de control finalizaba en el informe mismo, sin que existieran
suficientes herramientas de seguimiento en manos de otros actores, tornándolo en
gran medida ineficiente. A la publicación de los informes se agrega la de las actas
y resoluciones.
Naturaleza técnica de los informes de
auditoría
Los informes definitivos de auditoría y
de exámenes especiales son de carácter técnico.
En su elaboración se aplican las
Normas de Auditoría Externa dictadas por la AGN, compatibles con las Normas
Mínimas de Auditoría previstas en la Resolución Técnica N° 7 de la Federación
Argentina de Consejos Profesionales, y también concordantes con las normativas
respectivas de la INTOSAI.
Las manifestaciones y aseveraciones
contenidas en los informes deben estar respaldadas por los Papeles de Trabajo del
auditor, para cuya confección se debe cumplir la metodología y los procedimientos
establecidos en las normas técnicas profesionales. En síntesis, las tareas técnicas
de auditoría que efectúa la AGN están perfectamente sistematizadas, conforme a
los parámetros nacionales e internacionales vigentes en el campo de la
auditoría.
La posibilidad de que los informes
fueran susceptibles de revisión por terceros implicaría anular la independencia de
criterio, condición básica para el ejercicio de la función de auditor reconocida y
sostenida por toda la normativa técnica.
La propia técnica de auditoría prevé
que, ante la existencia de hechos posteriores y/o la aparición de evidencias no
consideradas en el informe ya emitido, se efectúe una nueva auditoría con el fin de
evaluarlos y emitir un nuevo informe, sin que ello implique anular o modificar el
anterior.
CAPÍTULO II
Autoridades
(Artículos 10 a 22)
El Presidente de la AGN
En su parte pertinente, el artículo 85
de la Constitución Nacional establece: "...El presidente de organismo será
designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso...".
La previsión constitucional, más allá
de las funciones que la ley le otorgue, garantiza la preeminencia de la oposición en
la dirección del organismo de control externo y, en ese sentido, confiere al partido
opositor con mayor número de legisladores en el Congreso, la facultad de
proponer la persona que ocupará la Presidencia.
De esta manera, la Constitución
quiere evitar que el oficialismo conduzca el sistema de control externo, lo que
llevaría a la paradoja de convertir la actividad de auditor externo de la AGN en una
suerte de control interno. Con respecto a éste, el Ejecutivo dispone de sus propios
mecanismos de control (entre ellos, el que ejerce la SiGeN), distintos del
contemplado por el artículo 85.
La Constitución ha dejado en manos
de una mayoría legislativa especial la regulación de la organización e integración
de este organismo. Sin embargo, al haber incorporado expresamente la figura del
Presidente, el constituyente ha tenido en mira asegurar que la responsabilidad
específica en la conducción esté a cargo de la oposición.
Este imperativo constitucional obliga a
que la ley que reglamente el artículo 85 prevea un conjunto de atribuciones
asignadas al Presidente. Entre ellas, se contempla la presentación de la Memoria
Anual del organismo, en Sesión Especial de cada una de la Cámaras del Congreso.
La incorporación tiene por objeto darle a este documento la relevancia pública que
merece como compendio y evaluación del estado de la Administración, a la luz de
las actividades del control externo practicado.
Una de las atribuciones del Presidente
de la AGN contempladas en el proyecto es la de elaborar el Plan Estratégico del
organismo y someterlo a aprobación del Colegio de Auditores. Como se ha
señalado anteriormente, la existencia de dicho plan le permite al organismo un
accionar basado en el logro de metas futuras fundadas en principios técnicos e
independientes.
En el marco de una tendencia a
jerarquizar el acceso a la información, que en el derecho positivo ha sido incluida -
entre otros- en los Decretos N° 1172/03 y N° 222/2003 y que fue motivo de
distintos proyectos legislativos, se ha previsto un procedimiento de consulta
abierta previa a la designación del Presidente y de los Auditores Generales.
La eficacia del control está
estrechamente vinculada a la credibilidad de la Institución y a la autoridad del
Presidente y los Auditores. La transparencia del procedimiento tiene como objetivo
informar a la sociedad acerca de las condiciones de integridad moral e idoneidad
técnica de las personas propuestas.
Para ello, se establecen pautas que
permiten acreditar aspectos relativos a la trayectoria profesional y al cumplimiento
de las obligaciones impositivas de los candidatos, en concurrencia con los
requisitos establecidos en la Ley N° 25.188.
La inclusión de una serie de
exigencias en relación con el ciudadano que puede ocupar la Presidencia, tiene
como fin tanto mejorar la calidad institucional del sistema de control público como
publicitar las condiciones del candidato.
Estos requisitos en nada alteran el
imperativo constitucional, que consagra el origen de la designación del
Presidente.
El Presidente permanece en su cargo
mientras el partido que propuso su designación cumpla con las condiciones
exigidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional.
Los Auditores Generales
Consolidada ya la conformación
colegiada de la AGN, se prevé una composición adecuada, con representación de
la primer y segundo minoría parlamentaria de oposición con el objeto de fortalecer
la representatividad de la auditoría
Asimismo, se establecen pautas para
la representación en el Colegio de Auditores, teniendo en cuenta la igualdad de
género, conforme las convenciones y declaraciones internacionales contra la
discriminación, aceptadas por nuestro país.
Se fija un procedimiento previo a la
designación de los Auditores Generales, permitiendo que los ciudadanos, las OSC,
los colegios y las asociaciones profesionales, las entidades académicas y de
derechos humanos, puedan evaluar sus antecedentes laborales y personales, y
eventualmente presentar observaciones o sugerencias
El Colegio de Auditores Generales
está conformado por el Presidente de la AGN y ocho Auditores Generales. En el
artículo 19 del proyecto se fijan las atribuciones específicas en cuanto a las
funciones de control.
Reunidos en Colegio, los Auditores
Generales aprueban los informes de auditoría y de estudios especiales. El alto
perfil técnico que el proyecto atribuye a los Auditores Generales, les permite
entender acerca de las cuestiones sustantivas del organismo y posibilita que el
Presidente pueda requerir su opinión sobre temas trascendentes para el control de
la hacienda pública.
CAPÍTULO III
Relación de la AGN con el Poder
Legislativo
(Artículos 23 a 24)
La AGN se vinculará con el Poder
Legislativo a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, quien
por su parte aprueba su Plan de Accion Anual.
Sin perjuicio de la función propia de
control que la Constitución le atribuye a la AGN y a cuyo efecto le otorga
autonomía funcional, asiste al Congreso en su carácter de órgano técnico,
produciendo los informes o asesoramientos que éste le requiera.
En ese sentido, el Congreso Nacional
debe resguardar la autarquía y preservar la independencia técnica de la AGN,
condición básica de todo auditor externo.
CAPÍTULO IV
Relación de la AGN con los
auditados
(Artículos 25 a 27)
La experiencia adquirida durante
estos años hace aconsejable precisar en la ley las obligaciones de los auditados
que resultan esenciales para que el control cumpla con sus objetivos:
a) Poner a disposición toda la
información y documentación que le sea requerida por la AGN.
b) Informar las acciones dirigidas a
corregir los desvíos observados en los informes de auditoría o, en su caso, las
dificultades que imposibilitan su adopción.
Ello en el contexto de un modelo de
control integral e integrado. "Integral", porque los alcances de la auditoría incluyen
cada una de las actividades del sector público nacional (presupuesto, legalidad,
económico, financiero, gestión, que incluye impacto y resultado, etc.); "integrado",
porque las tareas de control prestan un servicio necesario a toda la organización,
consistente en un examen de sus actividades que concluye con la correspondiente
opinión y medidas sugeridas para mejorar la gestión y/o regularizar las deficiencias
existentes.
El objetivo primordial perseguido por
toda labor de control es el "cambio de conducta" del auditado en aquellos aspectos
de su gestión que resulten ineficientes por acción u omisión.
Para evaluar adecuadamente las
actividades del auditado, resulta imprescindible que éste ponga oportunamente a
disposición de la AGN toda la información y documentación que le haya sido
requerida. Las demoras en la entrega de información, o bien la entrega
parcializada, escalonada o incompleta, obstaculizan las tareas de verificación y
generan costos innecesarios por mantenimiento de equipos de trabajo con
capacidad operativa ociosa.
Por ello, el artículo 25, inciso "a.1 y
a.2", del proyecto determina que es deber del auditado brindar oportunamente,
dentro de los plazos inicialmente otorgados, la totalidad de los datos
requeridos.
En caso contrario, la AGN podrá
requerir judicialmente dicha información (art. 26).
En cuanto a las recomendaciones,
(art. 25, inc. "b") se entiende que el ciclo virtuoso de una labor de auditoría
concluye cuando el auditado subsana las deficiencias relevadas.
Según la moderna concepción de la
función de auditoría, en los informes se deben formular no sólo los hallazgos
detectados, sino también recomendaciones para superar las falencias.
Es obligación del auditado
implementar las medidas tendientes a regularizar lo observado, ya sea siguiendo lo
recomendado por el auditor o bien ejecutando otras acciones que logren el
objetivo buscado: esto es, corregir las deficiencias expuestas en el informe de
auditoría.
Si el auditado no efectúa esas
adecuaciones, debe informar inmediatamente a la AGN el porqué, y/o ejecutar
medidas alternativas de regularización. Si el auditado no implementa las
adecuaciones sugeridas ni informa sobre las causas de su omisión, la AGN está
facultada para informar de ello a las autoridades superiores del auditado a efectos
de que insten las acciones pertinentes.
El problema de la negativa a brindar
información también ha sido objeto de proyectos anteriores, como el del diputado
Jesús Rodríguez (1997), que preveían no solamente la facultad de requerir
medidas cautelares, sino también, específicamente, los allanamientos y secuestros
de documentación.
CAPÍTULO V
Autonomía presupuestaria de la AGN
(Artículo 28)
Para consolidar y asegurar el accionar
independiente y objetivo de todo ente público de control externo, se le debe
otorgar la facultad de elaborar su presupuesto (art. 7, inc. "b") y complementarla
con la atribución de disponer libremente de los créditos presupuestarios asignados
durante el desarrollo del ejercicio fiscal.
La facultad de transferir créditos
incluye tanto a los objetos del gasto como a la asignación de cuotas. Esta facultad
ha sido reconocida ya por la Ley 24156 a la Sindicatura General de la Nación, que
no tiene rango constitucional como la AGN. La flexibilidad presupuestaria permitirá
a la conducción de la AGN adaptar la planificación de sus auditorías a imprevistos
y/o circunstancias especiales que puedan presentarse en el desarrollo de su
función de control. Esto sin tener que afectar la profundidad de los estudios y/o
alcances de los objetos de auditoría, o bien la calidad, utilidad y oportunidad de
sus informes. Acontece con frecuencia que en el transcurso del año, el Congreso -
en razón de circunstancias de proyección social- solicita que se incluyan nuevas
auditorías en la planificación anual aprobada.
El rol protagónico de otros poderes en
la formulación y ejecución presupuestaria puede condicionar el accionar del órgano
de control; por ello, la doctrina especializada valora altamente la autonomía
presupuestaria como garantía de éxito para la función del control externo.
La calidad de los servicios que brinda
la Auditoría General de la Nación, y su credibilidad, han determinado crecientes
demandas de auditorías, que son objeto de convenios de gestión con
contraprestaciones pecuniarias que, básicamente, concretan reintegros de gastos y
configuran recursos propios que es necesario incorporar en el presupuesto con
agilidad, para poder responder oportunamente a dichos requerimientos y para
mejorar los ingresos del personal.
CAPÍTULOS VI Y VII
Reglamentación y derogaciones
(Artículos 29 a 32)
Por último, se dispone en el proyecto
que la propia AGN tendrá a su cargo emitir las normas reglamentarias para su
operatividad, en un plazo no superior a los noventa días. Se deja establecido
también que los mandatos de los Auditores Generales vigentes se mantengan
hasta la próxima renovación de las Cámaras del Congresoy la composición del
colegio se irá adecuando hasta tener la composición establecida por la presente
ley. Finalmente se deroga el capítulo I del Título VII, de la Ley 24156 y toda otra
norma que se oponga a la presente.
Por todo lo expuesto, queda fundado
este proyecto de ley con la convicción más arraigada que la defensa de los
derechos y garantías ciudadanas, la lucha contra la corrupción, la protección de la
seguridad jurídica y la vigencia de responsabilidades efectivas en el ejercicio de las
funciones públicas, serán sólo huecas declamaciones mientras el Estado no cuenta
con sistemas de control independientes, profesionales y objetivos para fiscalizar el
desempeño de la administración pública y la gestión gubernamental. La actividad
de control resulta de hecho inseparable del bien común y de todas las políticas
públicas encaminadas a mejorar el funcionamiento del Estado y de sus
instituciones, para responder a las demandas de la sociedad.
Modificación a la L. 24156
En concordancia con el
aggiornamiento de las funciones, cargas, aptitudes y capacidades que se otorgan a
la AGN, resulta necesario adecuar la composición y funcionamiento de la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.-
Con la modificación que se propone,
se amplía su integración permitiéndose así una mayor amplitud de la
representación política en su composición y quedando la conformación de la misma
en mayoría de la oposición debido a la importancia que reviste.-
Además se ajustan sus funciones a las
que se establecen en el proyecto en tratamiento, en cuanto a la aprobación del
Plan de Acción Anual de la AGN.-
Por los argumentos expuestos, solicito
a los señores legisladores la aprobación del presente proyecto.-
(1) O'Donell, Guillermo, "Rendición de
cuentas horizontal y nuevas poliarquías", en "Nueva Sociedad", N° 152, noviembre
-diciembre de 1997, pp. 143-147.
(2) INTOSAI, 17° Seminario de las
Naciones Unidas, Viena, 2004.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BAZZE, MIGUEL ANGEL | BUENOS AIRES | UCR |
| D'AGOSTINO, JORGE MARCELO | ENTRE RIOS | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| COSTA, EDUARDO RAUL | SANTA CRUZ | UCR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| PASTORI, LUIS MARIO | MISIONES | UCR |
| GIUBERGIA, MIGUEL ANGEL | JUJUY | UCR |
| NEGRI, MARIO RAUL | CORDOBA | UCR |
| BURYAILE, RICARDO | FORMOSA | UCR |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| SANTIN, EDUARDO | BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |