Proyectos »
PROYECTO DE TP
Expediente 5109-D-2007
Sumario: DECRETO 1344/07 REGLAMENTARIO DE LA LEY 24156 DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO: DECLARASE LA NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 8 Y 98 DEL ANEXO DE DICHO DECRETO.
Fecha: 08/11/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 147
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Declárase la
nulidad absoluta e insanable por inconstitucional de los artículos 8º y 98 del Anexo
del Decreto Nº 1344, dictado por el Poder Ejecutivo el día 4 de octubre de 2007, y
publicado el 5 de octubre del mismo año. Esta nulidad no implica de ningún modo
la aprobación o rechazo de los restantes artículos del Decreto.
Artículo 2º.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El Poder Ejecutivo nacional el día 4 de
octubre de 2007 expidió el decreto Nº 1344 (publicado en el Boletín Oficial el 5 de
octubre del mismo año), mediante el cual alega reglamentar la Ley de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, Nº 24.156.
No obstante, como se analizará, lejos
de tratarse de un decreto reglamentario, el Poder Ejecutivo se atribuye funciones
propias del legislador al modificar el texto de la norma que reglamenta.
Esas modificaciones, además de
violentar facultades propias del legislador, son inconstitucionales por cuanto
vulneran un principio básico de nuestro régimen republicano, cual es la división de
poderes. Es decir, los artículos del Anexo cuya derogación se impulsa, resultan
inconstitucionales tanto por razones formales -falta de competencia del Ejecutivo
para dictar este tipo de normas-, como por razones sustantivas -
inconstitucionalidad del contenido de las normas-.
A continuación, analizaremos en qué
consisten las normas cuya derogación se propicia y su carácter legislativo. Luego,
nos pronunciaremos sobre la competencia del Congreso Nacional para derogar las
normas del Decreto que se consideran inconstitucionales. Finalmente, nos
pronunciaremos sobre la inconstitucionalidad sustantiva de las reformas
introducidas a la Ley 24.156.
Contenido legislativo y no
reglamentario de los artículos 8º y 98 del Anexo del Decreto 1344/07
En los considerandos del Decreto
1344/07, se sostiene la necesidad de unificar en un solo texto las distintas
disposiciones reglamentarias -decretos, decisiones administrativas y resoluciones-
que conforman la reglamentación de la Ley 24.156. Se invoca expresamente la
atribución conferida en el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional para su
dictado, es decir, la facultad de dictar los reglamentos necesarios para la ejecución
de las leyes.
Más allá de estas manifestaciones, lo
cierto es que los artículo 8º y 98 del Anexo del Decreto incorporan modificaciones
al texto claro y expreso de la Ley que pretende reglamentar, al otorgar a la
Sindicatura General de la Nación (SIGEN) la atribución de controlar a los Poderes
Legislativo y Judicial (1) .
Con respecto a las competencias y
ámbito de actuación de la SIGEN, establece la Ley 24.156:
TITULO 6 - Del sistema de control
interno (artículos 96 al 115)
ARTICULO 96. - Créase la Sindicatura
General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional.
ARTICULO 97. - La Sindicatura
General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación.
ARTICULO 98. - En materia de su
competencia el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder
Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades
del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo,
normas orientativas y estructura orgánica.
Es decir, del texto de la Ley de
Administración Financiera surge con toda nitidez que la SIGEN es un órgano que
depende del Poder Ejecutivo y que tiene a su cargo el control interno de las
jurisdicciones que lo componen y los organismos que de él dependen.
El Decreto cuestionado amplía el
campo de actuación del organismo, incluyendo la posibilidad que la SIGEN
controle al Poder Judicial, al Poder Legislativo y al Ministerio Público.
Esta ampliación de su competencia la
hace con el juego de dos artículos del Anexo, el 8º, primer párrafo, y el 98:
ARTICULO 8º - Se consideran
incluidos en la Administración Central el PODER EJECUTIVO NACIONAL, el
PODER LEGISLATIVO y el PODER JUDICIAL, así como el MINISTERIO
PUBLICO.
ARTICULO 98. - La competencia de la
SINDICATURA GENERAL DE LA NACION alcanzará al Sector Público Nacional
definido en el Artículo 8º de la Ley Nº 24.156.
Es decir, las claras normas relativas al
control sobre el Poder Ejecutivo y los órganos que de él dependen contenidas en
la ley, son grotescamente burladas: al reglamentar el mencionado art. 98, se
remite al art. 8º de la ley, en cuya reglamentación, a su vez, se establece que
quedan alcanzados los Poderes Judicial y Legislativo y el Ministerio Público.
Es decir, el decreto reglamentario,
lejos de limitarse a establecer los detalles imprescindibles para la correcta
ejecución de las leyes, cambia el alcance de la ley, lo que en los hechos significa
que modifica la ley que debe reglamentar. Por tanto, más allá del nombre que se
le asigne, el Poder Ejecutivo ejerció una atribución de contenido netamente
legislativo, pues no caben dudas que la modificación de una ley debe realizarse a
través de otra ley.
Atribución del Congreso Nacional para
derogar normas dictadas por el Poder Ejecutivo de carácter legislativo
Como se mencionó, si bien en sus
considerandos el decreto mencionado invoca atribuciones reglamentarias propias,
lo cierto es que modifica la ley que pretende reglamentar, haciendo uso de
atribuciones legislativas de las que claramente carece.
Por tanto, al tratarse de normas con
contenido legislativo, este Congreso Nacional tiene atribuciones para derogar las
normas que poseen dicho carácter.
De negarse esta posibilidad, se
afirmaría el absurdo de sostener que la Constitución Nacional dotó a los distintos
poderes de ciertas atribuciones, pero no de los mecanismos para poder
ejercerlos.
Si es el Congreso Nacional quien tiene
la facultad de dictar la ley, pues es el mismo órgano quien tiene la facultad de
modificarla, y tiene la atribución y el deber de actuar para hacer prevalecer el
ámbito de atribuciones que constitucionalmente le fue conferido.
El principio en la materia es que al
Ejecutivo le está absolutamente vedado el ejercicio de atribuciones legislativas.
En efecto, la regla general y pauta
interpretativa que motiva la actuación del Poder Ejecutivo en el dictado de normas
legislativas es su total prohibición, bajo pena de nulidad absoluta e insanable.
Únicamente en casos excepcionales le está permitido al Ejecutivo emitir
disposiciones de este tipo, bajo estricto cumplimiento de los requisitos fijados en la
propia Constitución.
Esta es la conclusión a la que se arriba
de una lectura de las normas atinentes de nuestra Constitución, especialmente si
tenemos en cuenta un criterio sistemático de interpretación, de modo que todas
las normas del sistema que forman la Constitución Nacional puedan ser
interpretadas de manera que se concilien entre ellas.
Nuestra Constitución contiene varias
disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos preocupa.
Una de estas normas es el texto
histórico del art. 29, cláusula de defensa de la democracia que establece que "El
Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas
provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la
suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por los que la
vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o
persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y
sujetarán a los que lo formulen, consientan o firmen a la responsabilidad y pena de
los infames traidores a la Patria".
Luego de la reforma constitucional de
1994, se incluyeron previsiones que también son de utilidad para el análisis de la
cuestión.
Una de ellas está contenida en el
artículo 99 inciso 3, cuando señala que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá, en
ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo. Solamente podrá hacerlo cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para
la sanción de las leyes y no se tratare de normas que regulen determinadas
materias, y debe ser decidido en acuerdo general de ministros, que deben
refrendarlo juntamente con el Jefe de Gabinete.
La otra disposición es la contenida en
el artículo 76 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación legislativa en
el Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de administración o
de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de
la delegación que el Congreso establezca.
Por su parte, el artículo 80 otorga al
Ejecutivo la posibilidad de observar parcialmente las leyes sancionadas por el
Congreso, a condición de que las partes vetadas cuenten con autonomía
normativa y que no se altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado.
En todos estos casos -decretos de
necesidad y urgencia, decretos delegados y promulgación parcial de leyes- se
somete a estos decretos a un estricto proceso de control por parte del Poder
Legislativo, previsto en el artículo 99, inciso 3 de la CN.
La interpretación sistemática de todas
estas normas permite afirmar que la Constitución Nacional establece un principio
prohibitivo expreso en materia de legislación secundaria. Las normas
mencionadas señalan claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir
funciones legislativas ni puede el Congreso delegar estas funciones de modo tal
que esta prohibición genérica ya nos señala la primera pauta de interpretación de
esta norma constitucional.
En segundo lugar, cuando estas
atribuciones legislativas sean ejercidas por el Poder Ejecutivo, se debe cumplir
con un mecanismo de control específicamente previsto en la Constitución
Nacional, a través del cual el Congreso Nacional tiene la última palabra en la
materia.
Este procedimiento de control de las
normas de contenido legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo está previsto,
como fue mencionado, en el art. 99, inciso 3, y a dicho procedimiento remiten los
artículos 80 y 100, inciso 12, de la CN, cuando se trate de promulgación parcial o
decretos delegados, respectivamente.
El régimen constitucional de excepción
para el dictado de disposiciones de carácter legislativo por parte del Ejecutivo, se
vería completamente desvirtuado si se admitiera que el control que debe ejercer el
Congreso Nacional únicamente alcanza a los decretos que formalmente sean
sometidos a dicho contralor.
Caso contrario, bastaría que el Poder
Ejecutivo invoque la atribución propia reglamentaria contenida en el artículo 99,
inciso 2, para evadir el procedimiento de control establecido constitucionalmente y
de esta forma arrogarse atribuciones legislativas, en clara vulneración del principio
de división de poderes.
Por tales razones, con independencia
del nombre que le atribuya el Poder Ejecutivo, este Parlamento tiene la facultad y
el deber de someter a su escrutinio todas aquellas disposiciones que impliquen el
ejercicio de atribuciones parlamentarias y adoptar las medidas legislativas
necesarias para resguardar el ámbito de competencia propio y la supremacía
constitucional.
La violación al principio de
división de poderes y vulneración al principio de independencia del Poder
Judicial y del Ministerio Público
El Decreto cuestionado implica una
violación a la división de poderes, y especialmente una vulneración del principio de
independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Lo que pretende es convertir a la
SIGEN en un órgano de control externo del Congreso Nacional, Poder Judicial y
Ministerio Público, implicando de este modo una intromisión del Poder Ejecutivo
en cuestiones referidas a los demás poderes.
Si bien el control entre los diferentes
poderes es una característica propia del sistema republicano, justamente se
establece el sistema de pesos y contrapesos para mantener el equilibrio entre
ellos. En cambio, sujetar a órganos ajenos a la Administración Pública al control
de la SIGEN tiene el efecto de desequilibrar tales Poderes y lograr una
concentración de poder aún mayor en cabeza del Ejecutivo, en un sistema que ya
padece el problema del hiperpresidencialismo.
En este sentido, hay que tener
presente que el funcionario a cargo de la SIGEN es una persona designada por el
Presidente de la Nación y que depende de él.
Además, conforme lo dispone el art.
103 de la Ley 24.156, el control que ejerce alcanza aspectos amplios: abarca los
aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y debe estar
fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
A estos fines tiene, entre otras
funciones, la de realizar estudios profesionales de auditores independientes, de
auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales,
pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de
programas, proyectos y operaciones; comprobar la puesta en práctica, por los
organismos controlados de las observaciones y recomendaciones efectuadas por
las unidades de auditoría interna y acordadas con los respectivos responsables;
formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su
competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento
normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios
de economía, eficiencia y eficacia (art. 104 Ley 24.156).
Es decir, el control abarca aspectos
sumamente variados, como evaluar programas y proyectos, efectuar
recomendaciones, controlar el cumplimiento de las recomendaciones acordadas,
entre otras.
En este orden de ideas, consideramos
a este pretendido control externo una ingerencia indebida del Poder Ejecutivo en
el ámbito de otros poderes a los que se les debe garantizar la independencia.
Ciertamente, no se garantiza la
independencia del Poder Judicial o del Ministerio Público si una persona que es
designada y depende del Presidente de la Nación puede evaluar cuáles son sus
programas o políticas de actuación, realizar sugerencias y controlar el seguimiento
o no de las mismas.
Tal como la Constitución Nacional lo
establece, nuestro sistema de gobierno es una república democrática y como tal,
este sistema presupone ciertas precondiciones, entre las cuales se encuentra la
división de poderes. En este mismo sentido, Gelli expresa que "la república clásica
se define como un sistema político de división y control del poder" (2) . La división
de poderes, como elemento estructural de una república democrática, fue
diseñada constitucionalmente con el objeto de poder controlar el ejercicio abusivo
del poder político por parte de quienes lo detentan.
En este sentido, más que una facultad
para controlar el ejercicio abusivo del poder, el otorgamiento a la SIGEN de esta
atribución de control externo lo que hace es reforzar un sistema de concentración
de poder en el Poder Ejecutivo.
El principio de la independencia del
Poder Judicial es uno de los pilares básicos de nuestra organización institucional,
cuyo fin último es lograr una administración imparcial de justicia y garantizar los
derechos humanos y el sistema democrático.
Como es sabido, el Poder Judicial es
un órgano contramayoritario, es decir, es el único Poder no elegido por el pueblo.
La representación popular se encuentra en los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
Estos poseen la legitimidad suficiente para tomar todas las decisiones que
consideren apropiadas, pero ellas nunca pueden vulnerar los derechos de los
ciudadanos garantizados por la Constitución Nacional, ni afectar el sistema
republicano y democrático.
El sistema de frenos y contrapesos es
el que permite al Poder Judicial limitar las decisiones mayoritarias, es decir, las
adoptadas por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo, cuando vulneren los
derechos de las personas o afecten el sistema institucional. Esta facultad otorgada
al Poder Judicial consiste en el denominado control de constitucionalidad de las
normas.
Por ello, es fundamental garantizar la
independencia del Poder Judicial porque su principal función es garantizar los
derechos humanos, para lo cual tiene la facultad de limitar los actos del poder
político que los vulneran o que afectan el sistema institucional.
Al respecto, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha sostenido que "(n)uestro sistema constitucional ha sido
inspirado en móviles superiores de elevada política institucional con el objeto de
impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la
justicia y de la ley, y se ha estructurado sobre un pilar fundamental: la
independencia propia del Poder Judicial, requisito necesario para el control que
deben ejercer los jueces sobre los restantes poderes del Estado" (3) . Agregó
además que "Los constituyentes han querido liberar al Poder Judicial de la
Nación de toda presión por parte de los otros poderes, preservando su absoluta
independencia" (4) .
En igual sentido, se debe asegurar la
independencia del Ministerio Público, que tiene por función promover la actuación
de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la
sociedad. La Ley 24.946, de Ministerio Público, rechaza en consecuencia
cualquier sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su
estructura (art. 1º) (5) .
Con lo dicho no se pretende sostener
que la implementación de mecanismos de control atente contra el principio
republicano. Muy por el contrario, hemos sostenido y promovido la necesidad de
fortalecer y profesionalizar los organismos existentes y crear nuevas herramientas
de contralor.
Lo que es inadmisible es que el Poder
Ejecutivo, a través de un decreto, se arrogue para sí la atribución de controlar a
los otros poderes sin los recaudos mínimos institucionales para asegurar que este
control es real y legítimo, y responde al interés de la defensa de los intereses
generales, y no a una vocación de acumulación de poder mediante mecanismos
que habiliten vías de presión a otros órganos como, lamentablemente, ya se ha
visto anteriormente.
Por las razones expuestas, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | ARI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0211-D-09 |