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PROYECTO DE TP


Expediente 5109-D-2007
Sumario: DECRETO 1344/07 REGLAMENTARIO DE LA LEY 24156 DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO: DECLARASE LA NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 8 Y 98 DEL ANEXO DE DICHO DECRETO.
Fecha: 08/11/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 147
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1º.- Declárase la nulidad absoluta e insanable por inconstitucional de los artículos 8º y 98 del Anexo del Decreto Nº 1344, dictado por el Poder Ejecutivo el día 4 de octubre de 2007, y publicado el 5 de octubre del mismo año. Esta nulidad no implica de ningún modo la aprobación o rechazo de los restantes artículos del Decreto.
Artículo 2º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El Poder Ejecutivo nacional el día 4 de octubre de 2007 expidió el decreto Nº 1344 (publicado en el Boletín Oficial el 5 de octubre del mismo año), mediante el cual alega reglamentar la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, Nº 24.156.
No obstante, como se analizará, lejos de tratarse de un decreto reglamentario, el Poder Ejecutivo se atribuye funciones propias del legislador al modificar el texto de la norma que reglamenta.
Esas modificaciones, además de violentar facultades propias del legislador, son inconstitucionales por cuanto vulneran un principio básico de nuestro régimen republicano, cual es la división de poderes. Es decir, los artículos del Anexo cuya derogación se impulsa, resultan inconstitucionales tanto por razones formales -falta de competencia del Ejecutivo para dictar este tipo de normas-, como por razones sustantivas - inconstitucionalidad del contenido de las normas-.
A continuación, analizaremos en qué consisten las normas cuya derogación se propicia y su carácter legislativo. Luego, nos pronunciaremos sobre la competencia del Congreso Nacional para derogar las normas del Decreto que se consideran inconstitucionales. Finalmente, nos pronunciaremos sobre la inconstitucionalidad sustantiva de las reformas introducidas a la Ley 24.156.
Contenido legislativo y no reglamentario de los artículos 8º y 98 del Anexo del Decreto 1344/07
En los considerandos del Decreto 1344/07, se sostiene la necesidad de unificar en un solo texto las distintas disposiciones reglamentarias -decretos, decisiones administrativas y resoluciones- que conforman la reglamentación de la Ley 24.156. Se invoca expresamente la atribución conferida en el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional para su dictado, es decir, la facultad de dictar los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes.
Más allá de estas manifestaciones, lo cierto es que los artículo 8º y 98 del Anexo del Decreto incorporan modificaciones al texto claro y expreso de la Ley que pretende reglamentar, al otorgar a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) la atribución de controlar a los Poderes Legislativo y Judicial (1) .
Con respecto a las competencias y ámbito de actuación de la SIGEN, establece la Ley 24.156:
TITULO 6 - Del sistema de control interno (artículos 96 al 115)
ARTICULO 96. - Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional.
ARTICULO 97. - La Sindicatura General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación.
ARTICULO 98. - En materia de su competencia el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
Es decir, del texto de la Ley de Administración Financiera surge con toda nitidez que la SIGEN es un órgano que depende del Poder Ejecutivo y que tiene a su cargo el control interno de las jurisdicciones que lo componen y los organismos que de él dependen.
El Decreto cuestionado amplía el campo de actuación del organismo, incluyendo la posibilidad que la SIGEN controle al Poder Judicial, al Poder Legislativo y al Ministerio Público.
Esta ampliación de su competencia la hace con el juego de dos artículos del Anexo, el 8º, primer párrafo, y el 98:
ARTICULO 8º - Se consideran incluidos en la Administración Central el PODER EJECUTIVO NACIONAL, el PODER LEGISLATIVO y el PODER JUDICIAL, así como el MINISTERIO PUBLICO.
ARTICULO 98. - La competencia de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION alcanzará al Sector Público Nacional definido en el Artículo 8º de la Ley Nº 24.156.
Es decir, las claras normas relativas al control sobre el Poder Ejecutivo y los órganos que de él dependen contenidas en la ley, son grotescamente burladas: al reglamentar el mencionado art. 98, se remite al art. 8º de la ley, en cuya reglamentación, a su vez, se establece que quedan alcanzados los Poderes Judicial y Legislativo y el Ministerio Público.
Es decir, el decreto reglamentario, lejos de limitarse a establecer los detalles imprescindibles para la correcta ejecución de las leyes, cambia el alcance de la ley, lo que en los hechos significa que modifica la ley que debe reglamentar. Por tanto, más allá del nombre que se le asigne, el Poder Ejecutivo ejerció una atribución de contenido netamente legislativo, pues no caben dudas que la modificación de una ley debe realizarse a través de otra ley.
Atribución del Congreso Nacional para derogar normas dictadas por el Poder Ejecutivo de carácter legislativo
Como se mencionó, si bien en sus considerandos el decreto mencionado invoca atribuciones reglamentarias propias, lo cierto es que modifica la ley que pretende reglamentar, haciendo uso de atribuciones legislativas de las que claramente carece.
Por tanto, al tratarse de normas con contenido legislativo, este Congreso Nacional tiene atribuciones para derogar las normas que poseen dicho carácter.
De negarse esta posibilidad, se afirmaría el absurdo de sostener que la Constitución Nacional dotó a los distintos poderes de ciertas atribuciones, pero no de los mecanismos para poder ejercerlos.
Si es el Congreso Nacional quien tiene la facultad de dictar la ley, pues es el mismo órgano quien tiene la facultad de modificarla, y tiene la atribución y el deber de actuar para hacer prevalecer el ámbito de atribuciones que constitucionalmente le fue conferido.
El principio en la materia es que al Ejecutivo le está absolutamente vedado el ejercicio de atribuciones legislativas.
En efecto, la regla general y pauta interpretativa que motiva la actuación del Poder Ejecutivo en el dictado de normas legislativas es su total prohibición, bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Únicamente en casos excepcionales le está permitido al Ejecutivo emitir disposiciones de este tipo, bajo estricto cumplimiento de los requisitos fijados en la propia Constitución.
Esta es la conclusión a la que se arriba de una lectura de las normas atinentes de nuestra Constitución, especialmente si tenemos en cuenta un criterio sistemático de interpretación, de modo que todas las normas del sistema que forman la Constitución Nacional puedan ser interpretadas de manera que se concilien entre ellas.
Nuestra Constitución contiene varias disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos preocupa.
Una de estas normas es el texto histórico del art. 29, cláusula de defensa de la democracia que establece que "El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por los que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que lo formulen, consientan o firmen a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria".
Luego de la reforma constitucional de 1994, se incluyeron previsiones que también son de utilidad para el análisis de la cuestión.
Una de ellas está contenida en el artículo 99 inciso 3, cuando señala que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá, en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente podrá hacerlo cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y no se tratare de normas que regulen determinadas materias, y debe ser decidido en acuerdo general de ministros, que deben refrendarlo juntamente con el Jefe de Gabinete.
La otra disposición es la contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Por su parte, el artículo 80 otorga al Ejecutivo la posibilidad de observar parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso, a condición de que las partes vetadas cuenten con autonomía normativa y que no se altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado.
En todos estos casos -decretos de necesidad y urgencia, decretos delegados y promulgación parcial de leyes- se somete a estos decretos a un estricto proceso de control por parte del Poder Legislativo, previsto en el artículo 99, inciso 3 de la CN.
La interpretación sistemática de todas estas normas permite afirmar que la Constitución Nacional establece un principio prohibitivo expreso en materia de legislación secundaria. Las normas mencionadas señalan claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir funciones legislativas ni puede el Congreso delegar estas funciones de modo tal que esta prohibición genérica ya nos señala la primera pauta de interpretación de esta norma constitucional.
En segundo lugar, cuando estas atribuciones legislativas sean ejercidas por el Poder Ejecutivo, se debe cumplir con un mecanismo de control específicamente previsto en la Constitución Nacional, a través del cual el Congreso Nacional tiene la última palabra en la materia.
Este procedimiento de control de las normas de contenido legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo está previsto, como fue mencionado, en el art. 99, inciso 3, y a dicho procedimiento remiten los artículos 80 y 100, inciso 12, de la CN, cuando se trate de promulgación parcial o decretos delegados, respectivamente.
El régimen constitucional de excepción para el dictado de disposiciones de carácter legislativo por parte del Ejecutivo, se vería completamente desvirtuado si se admitiera que el control que debe ejercer el Congreso Nacional únicamente alcanza a los decretos que formalmente sean sometidos a dicho contralor.
Caso contrario, bastaría que el Poder Ejecutivo invoque la atribución propia reglamentaria contenida en el artículo 99, inciso 2, para evadir el procedimiento de control establecido constitucionalmente y de esta forma arrogarse atribuciones legislativas, en clara vulneración del principio de división de poderes.
Por tales razones, con independencia del nombre que le atribuya el Poder Ejecutivo, este Parlamento tiene la facultad y el deber de someter a su escrutinio todas aquellas disposiciones que impliquen el ejercicio de atribuciones parlamentarias y adoptar las medidas legislativas necesarias para resguardar el ámbito de competencia propio y la supremacía constitucional.
La violación al principio de división de poderes y vulneración al principio de independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público
El Decreto cuestionado implica una violación a la división de poderes, y especialmente una vulneración del principio de independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Lo que pretende es convertir a la SIGEN en un órgano de control externo del Congreso Nacional, Poder Judicial y Ministerio Público, implicando de este modo una intromisión del Poder Ejecutivo en cuestiones referidas a los demás poderes.
Si bien el control entre los diferentes poderes es una característica propia del sistema republicano, justamente se establece el sistema de pesos y contrapesos para mantener el equilibrio entre ellos. En cambio, sujetar a órganos ajenos a la Administración Pública al control de la SIGEN tiene el efecto de desequilibrar tales Poderes y lograr una concentración de poder aún mayor en cabeza del Ejecutivo, en un sistema que ya padece el problema del hiperpresidencialismo.
En este sentido, hay que tener presente que el funcionario a cargo de la SIGEN es una persona designada por el Presidente de la Nación y que depende de él.
Además, conforme lo dispone el art. 103 de la Ley 24.156, el control que ejerce alcanza aspectos amplios: abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y debe estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
A estos fines tiene, entre otras funciones, la de realizar estudios profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones; comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna y acordadas con los respectivos responsables; formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia (art. 104 Ley 24.156).
Es decir, el control abarca aspectos sumamente variados, como evaluar programas y proyectos, efectuar recomendaciones, controlar el cumplimiento de las recomendaciones acordadas, entre otras.
En este orden de ideas, consideramos a este pretendido control externo una ingerencia indebida del Poder Ejecutivo en el ámbito de otros poderes a los que se les debe garantizar la independencia.
Ciertamente, no se garantiza la independencia del Poder Judicial o del Ministerio Público si una persona que es designada y depende del Presidente de la Nación puede evaluar cuáles son sus programas o políticas de actuación, realizar sugerencias y controlar el seguimiento o no de las mismas.
Tal como la Constitución Nacional lo establece, nuestro sistema de gobierno es una república democrática y como tal, este sistema presupone ciertas precondiciones, entre las cuales se encuentra la división de poderes. En este mismo sentido, Gelli expresa que "la república clásica se define como un sistema político de división y control del poder" (2) . La división de poderes, como elemento estructural de una república democrática, fue diseñada constitucionalmente con el objeto de poder controlar el ejercicio abusivo del poder político por parte de quienes lo detentan.
En este sentido, más que una facultad para controlar el ejercicio abusivo del poder, el otorgamiento a la SIGEN de esta atribución de control externo lo que hace es reforzar un sistema de concentración de poder en el Poder Ejecutivo.
El principio de la independencia del Poder Judicial es uno de los pilares básicos de nuestra organización institucional, cuyo fin último es lograr una administración imparcial de justicia y garantizar los derechos humanos y el sistema democrático.
Como es sabido, el Poder Judicial es un órgano contramayoritario, es decir, es el único Poder no elegido por el pueblo. La representación popular se encuentra en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Estos poseen la legitimidad suficiente para tomar todas las decisiones que consideren apropiadas, pero ellas nunca pueden vulnerar los derechos de los ciudadanos garantizados por la Constitución Nacional, ni afectar el sistema republicano y democrático.
El sistema de frenos y contrapesos es el que permite al Poder Judicial limitar las decisiones mayoritarias, es decir, las adoptadas por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo, cuando vulneren los derechos de las personas o afecten el sistema institucional. Esta facultad otorgada al Poder Judicial consiste en el denominado control de constitucionalidad de las normas.
Por ello, es fundamental garantizar la independencia del Poder Judicial porque su principal función es garantizar los derechos humanos, para lo cual tiene la facultad de limitar los actos del poder político que los vulneran o que afectan el sistema institucional.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que "(n)uestro sistema constitucional ha sido inspirado en móviles superiores de elevada política institucional con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la justicia y de la ley, y se ha estructurado sobre un pilar fundamental: la independencia propia del Poder Judicial, requisito necesario para el control que deben ejercer los jueces sobre los restantes poderes del Estado" (3) . Agregó además que "Los constituyentes han querido liberar al Poder Judicial de la Nación de toda presión por parte de los otros poderes, preservando su absoluta independencia" (4) .
En igual sentido, se debe asegurar la independencia del Ministerio Público, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. La Ley 24.946, de Ministerio Público, rechaza en consecuencia cualquier sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura (art. 1º) (5) .
Con lo dicho no se pretende sostener que la implementación de mecanismos de control atente contra el principio republicano. Muy por el contrario, hemos sostenido y promovido la necesidad de fortalecer y profesionalizar los organismos existentes y crear nuevas herramientas de contralor.
Lo que es inadmisible es que el Poder Ejecutivo, a través de un decreto, se arrogue para sí la atribución de controlar a los otros poderes sin los recaudos mínimos institucionales para asegurar que este control es real y legítimo, y responde al interés de la defensa de los intereses generales, y no a una vocación de acumulación de poder mediante mecanismos que habiliten vías de presión a otros órganos como, lamentablemente, ya se ha visto anteriormente.
Por las razones expuestas, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA BUENOS AIRES ARI
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia)
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0211-D-09