El Senado y Cámara de Diputados...

LEY SOBRE PREVENCION Y REPRESION DEL TERRORISMO

y SU FINANCIAMIENTO

CAPITULO PRIMERO: ACTOS TERRORISTAS, ASOCIACIÓN ILICITA TERRORISTA Y FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO

Art. 1: Sustitúyese la denominación del Capítulo VI, título VIII del Código Penal de la Nación, el que pasará a denominarse de la siguiente manera: "Capítulo VI. Actos Terroristas y Financiación del Terrorismo".

Art. 2: Modifícase el art. 213 ter. del Código Penal de la Nación, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 213 ter. Inc. 1º) Se impondrá reclusión o prisión de diez (10) a veinticinco (25) años a quien atente contra la vida, el cuerpo, la salud, la libertad y/o la seguridad de un número indeterminado de personas, o de alguna persona especialmente protegida por el Derecho Internacional o agente diplomático, y/o contra la seguridad de edificios públicos, puertos, aeropuertos, vías o medios de comunicación o de transporte, o de producción, procesamiento, almacenamiento y/o transmisión de energía, combustibles o agua potable, siempre que para ello se empleen armas de fuego, municiones, materias o artefactos explosivos o nucleares, sustancias inflamables, incendiarias, asfixiantes, corrosivas, tóxicas o infecciosas, o cualquier otro medio o acción capaz de causar estragos, y que el o los actos tengan alguna de las siguientes finalidades:

atentar contra la seguridad del Estado, el orden institucional y/o los Poderes Públicos;

obligar a alguno de los Poderes del Estado o a una organización u organismo público internacional a realizar o abstenerse de un acto o dirigirle represalias por determinada acción u omisión;

generar un estado de pánico en los habitantes de una población, grupo, sector o colectivo social de la misma;

imponer una política, religión o ideología, o combatir las ajenas.

Inc. 2) El mínimo de la pena será aumentado a quince (15) años cuando:

se hiciere copartícipe en la comisión del delito a un menor de dieciocho (18) años;

se asalten o se tomen instalaciones de las Fuerza Armadas o de Seguridad nacionales o provinciales, sedes diplomáticas o consulares;

la conducta se ejecute para impedir o alterar el normal desarrollo de un acto eleccionario de autoridades públicas o consulta popular;

el autor o partícipe sea funcionario público.

Inc. 3) La amenaza de cometer el presente delito será castigada con la escala penal que corresponde a su tentativa.

Art. 3: Modifícase el art. 213 quater. del Código Penal de la Nación, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 213 quater. Inc. 1º: Será reprimido con reclusión o prisión de cinco (5) a quince (15) años, salvo que correspondiere una pena mayor por aplicación de las reglas de los artículos 45 y 48, el que directa o indirectamente y por cualquier medio solicitare, recaudare, recolectare, facilitare, proveyere, administrare y/o custodiare fondos, bienes o dinero, con la intención de utilizarlos o con el conocimiento de que serán utilizados, en todo o en parte, para financiar a una asociación ilícita terrorista de las descriptas en el artículo 210 segundo párrafo, a un miembro de éstas o la comisión del delito previsto en el art. 213 ter., independientemente del destino que finalmente se le de al aporte o del efectivo acaecimiento del acto terrorista.

Inc. 2º): Igual pena le corresponderá a quien con igual intención, conocimiento y fines, e independientemente del resultado:

suministre documentos e informaciones o practique tareas de seguimiento o vigilancia sobre personas, patrimonios, instalaciones, edificios públicos o privados, o aporte cualquier otro dato que coadyuve o facilite la comisión del delito previsto en el art. 213 ter.

facilite cualquier tipo de alojamiento, depósito u otro medio susceptible de ser destinado a ocultar personas o servir de depósito para armas, explosivos, propaganda, víveres, medicamentos u otras pertenencias relacionadas con asociaciones ilícitas terroristas, sus miembros, actividades o víctimas.

organice cursos, adoctrinamiento e instrucción para asociaciones ilícitas terroristas bajo cualquier cobertura.

fabrique, adquiera, sustraiga, almacene, custodie o suministre armas de fuego, municiones, materias o artefactos explosivos o nucleares, o sustancias inflamables, incendiarias, asfixiantes, corrosivas, tóxicas o infecciosas o cualquier dispositivo que pudiera producir muerte o lesiones o diere instrucciones para su fabricación o uso.

Las disposiciones de este artículo regirán aún cuando el delito previsto en el art. 213 ter. se termine cometiendo fuera del ámbito de aplicación espacial de este Código".

Art. 4º: Incorpórase al Código Penal como art. 213 quinqués del Código Penal de la Nación el siguiente texto:

Art. 213 quinqués: Cuando los hechos delictivos previstos en el art. 213 quater hubieren sido realizados en nombre o con la intervención de una persona de existencia ideal, se impondrán a la entidad, conjunta o alternativamente, las sanciones y disposiciones previstas por el art. 304.

Art. 5º: Incorpórase como segundo párrafo del art. 209 del Código Penal de la Nación el siguiente texto: "Cuando la instigación sea a los fines de cometer el delito previsto por el art. 213 ter, la pena será cuatro (4) a diez (10) años de prisión.

Art. 6º: Sustitúyese la denominación del Capítulo II, título VIII del Código Penal de la Nación, el que pasará a denominarse de la siguiente manera: "Capítulo II. Asociación Ilícita y Asociación Ilícita Terrorista".

Art. 7º: Incorpórase como segundo párrafo del art. 210 del Código Penal de la Nación el siguiente texto: "Cuando la asociación ilícita tenga por objeto cometer los delitos previstos en los art. 213 ter. y/o quater. las penas se aumentarán en un doble del mínimo y un tercio del máximo".

Art. 8º: Incorpórase como segundo párrafo del art. 213 el siguiente texto:

"Si la apología se hiciere respecto del delito previsto por el art. 213 ter o de la persona que haya sido condenada como su autor o partícipe, o se realizaren actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de sus víctimas la pena será de uno (1) a tres (3) años de prisión".

CAPITULO SEGUNDO: COMPETENCIA y PRORROGA DE JURISDICCIÓN

Art. 9º: Modifícase el inc. e) del art. 33 del Código Procesal Penal de la Nación, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 33 inc. c): Los previstos por los arts. 142 bis, 145 bis, 145 ter, 149 ter, 170, 189 bis (1), (3) y (5), 210 segundo párrafo, 212, 213, 213 bis, 213 ter y 213 quater del Código Penal".

Art. 10º: En la investigación de los delitos previstos por los artículos 210, segundo párrafo, 213 y 214 del Código Penal de la Nación el juez podrá actuar en ajena jurisdicción territorial, ordenando a las autoridades locales de prevención las diligencias que considere pertinentes, con comunicación de las mismas al juez del lugar.

Las autoridades de prevención deben poner en conocimiento del juez del lugar los resultados de las diligencias practicadas, poniendo a disposición del mismo las personas detenidas a fin de que este magistrado controle si la privación de la libertad responde estrictamente a las medidas ordenadas, constatado este extremo el juez del lugar pondrá a los detenidos a disposición del juez de la causa.

CAPITULO TERCERO: REGIMEN PREVENTIVO

Art. 11º: Modifícase el inc. b) del art. 21 de la Ley 25.246, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 21 inc. b): Informar cualquier hecho u operación sospechosa independientemente del monto de la misma. A los efectos de la presente ley se consideran operaciones sospechosas de lavado de dinero aquellas transacciones que de acuerdo con los usos y costumbres de la actividad que se trate, como así también de la experiencia e idoneidad de las personas obligadas a informar, resulten inusuales, sin justificación económica o jurídica o de complejidad inusitada o injustificada, sean realizadas en forma aislada o reiterada. A igual efecto, se consideran operaciones sospechosas de financiación del terrorismo aquellas que involucren a personas físicas o jurídicas incluidas en los listados de terroristas que emite el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, o a fondos, bienes u otros activos que sean de propiedad o controlados, directa o indirectamente, por las personas incluidas en las citadas listas o respecto de las que se presuma están destinadas a la comisión de actos terroristas, a terroristas, a asociaciones ilícitas terroristas o a personas que financien el terrorismo.

El Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto comunicará en forma inmediata a la UIF las modificaciones de los listados correspondientes, sin perjuicio de su debida y posterior publicación en el Boletín Oficial.

La Unidad de Información Financiera establecerá, a través de pautas objetivas, las modalidades, oportunidades y límites del cumplimiento de la obligación de reportar operaciones sospechosas para cada categoría de sujeto obligado y tipo de actividad".

Art. 12: Modifícase el inc. 5) del art. 14 de la Ley 25.246, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 14, inc. 5): Solicitar al Ministerio Público para que éste requiera al juez competente se resuelva la suspensión, por el plazo que éste determine, de la ejecución de cualquier operación o acto informado previamente conforme al inciso b) del artículo 21 o cualquier otro acto vinculado a éstos, antes de su realización, cuando se investiguen actividades sospechosas y existan indicios serios y graves de que se trata de lavado de activos provenientes de alguno de los delitos previstos en el artículo 6º de la presente ley.

En el caso de reportes de operaciones sospechosas de financiamiento del terrorismo, si la UIF corroborare la sospecha en forma preliminar, ordenará a la entidad bancaria, financiera o bursátil correspondiente o al sujeto reportante del que se trate el inmediato congelamiento de los fondos involucrados.

La medida deberá ser comunicada a la autoridad de contralor específica que corresponda, dándose inmediata intervención, a más tardar dentro de las 24 hs., al Juez Federal competente, quien deberá revocarla o validarla dentro de las 48 hs. subsiguientes.

Será inmediatamente dejada sin efecto por la entidad bancaria, financiera o bursátil correspondiente o por el sujeto reportante del que se trate si no es notificada su validación judicial dentro de las 72 hs. de ordenada.

Quedan exceptuados de esta medida y, en su caso serán inmediatamente descongelados, aquellos fondos necesarios para sufragar gastos básicos, incluido el pago de alimentos, alquileres o hipotecas, medicamentos y tratamientos médicos, impuestos, primas de seguros y gastos de agua y electricidad, o exclusivamente para pagar honorarios profesionales razonables y el reembolso de gastos asociados con la prestación de servicios jurídicos o tasas o cargos por servicios de mantenimiento de dichos fondos.

La apelación de la resolución judicial que valide la medida solo podrá ser concedida con efecto devolutivo".

Art. 13: Cuando las circunstancias del caso hicieren presumir fundadamente un peligro cierto para la vida o la integridad física de un testigo o de un imputado que hubiese colaborado con la investigación de algunos de los delitos previstos en los artículos 210, segundo párrafo, 213 y 214 del Código Penal de la Nación, el juez actuante deberá disponer las medidas especiales de protección que resulten adecuadas.

Estas podrán incluso consistir en la sustitución de la identidad del testigo o imputado, y en la provisión de los recursos económicos indispensables para el cambio de domicilio y de ocupación, si fuesen necesarias. La gestión que corresponda quedará a cargo del Ministerio de Justicia de la Nación.

Art. 14: De forma.

Señor presidente:

El presente proyecto de Ley tiene por objeto fortalecer el actual régimen de prevención y sanción del terrorismo y su financiamiento, regulado por la Ley 26.268, a los efectos de adecuarlo a las normas y estándares internacionales vigentes.

Una moderna legislación en la materia, y la dolorosa experiencia de los dos atentados terroristas sufridos por el país, sin lugar a dudas contribuirán a que la Argentina se constituya en un referente regional que lidere los procesos de combate al terrorismo.

A la vez, la aplicación de las mejores prácticas internacionales posibilitará la participación activa del país en materia de cooperación internacional y, a la vez, permitirá reclamar con autoridad el acompañamiento de la comunidad internacional y la necesaria reciprocidad para el debido esclarecimiento de los referidos atentados.

Por otra parte, debemos tomar razón, observar con preocupación y atender con herramientas eficaces la conexión estrecha que existe entre el terrorismo internacional y la delincuencia transnacional organizada en materia de drogas ilícitas, blanqueo de dinero, trata de personas y tráfico ilícito de armas, flagelos éstos de fuerte radicación en Latinoamérica, lo que pone de relieve la necesidad de promover la coordinación de las iniciativas en los planos nacional, subregional, regional e internacional en aras de lograr una respuesta integral y mancomunada a este reto que supone graves amenazas a la seguridad nacional e internacional.

La estandarización en materia de terrorismo.

La creciente globalización y el carácter eminentemente transnacional del delito de terrorismo exigen la necesaria armonización de las normas nacionales a los estándares internacionales a los efectos de proveer una estrategia conjunta eficaz y una adecuada asistencia legal mutua.

En este sentido, debe decirse que un estándar normativo es un dispositivo que opera como medida de equivalencia para los ordenamientos nacionales a los efectos de que los mismos, a partir de sus caracteres específicos (cultura o idiosincrasia jurídica), puedan producir una norma de igual valor, alcance y eficacia. De alguna manera, se puede afirmar que la "estandarización jurídica" es una especie dentro del género "armonización jurídica". Ésta tiene por objeto ofrecer criterios y principios jurídicos comunes a los efectos de que los distintos ordenamientos locales puedan generar respuestas jurídicas similares y congruentes entre sí. En cierta medida, la armonización jurídica parte de la aceptación de la diversidad de los ordenamientos nacionales y se presenta como una solución que puede generar más beneficios que costos a los Estados-Nación en la administración de un problema común (1) .

En este marco debe señalarse que el compromiso de la Argentina en este tema no solo resulta una necesidad en procura de los fines señalados primeramente sino a la vez una obligación producto de su inserción en la comunidad organizada internacional a través de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y, en particular, por su carácter de miembro pleno del Grupo de Acción Financiera (FAFT-GAFI), del que forma parte por propia voluntad desde hace más de 10 años.

En este sentido, la Argentina no solo esta obligada por las Cuarenta Recomendaciones del GAFI y, en lo específico, por las Nueve Recomendaciones Especiales Anti-terrorismo (9RE), sino que también ha aprobado el Convenio Internacional de las Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo (CFT), mediante la Ley 26.024, y los nueve instrumentos internacionales que le dan contenido al delito de terrorismo mediante las leyes 19.793, 20.411, 22.509, 23.956, 23.620, 23.915, 24.209, 25.771 y 25.762.

Estos son el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970; el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971, la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1973; la Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares, aprobada en Viena el 3 de marzo de 1980; el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988; el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, firmado en Roma el 10 de marzo de 1988; el Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988 y el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5 de diciembre de 1997.

Pese a ello, y en lo medular de la cuestión, debe señalarse que la Argentina no ha implementado en su totalidad el referido Convenio ni cumple hoy acabadamente con las 9RE ya que el delito de financiación del terrorismo, previsto en el art. 213 quater de nuestro Código Penal, y en particular el delito antecedente de terrorismo del art. 213 ter., tienen un alcance muy limitado ya que solamente comprende ciertos tipos de organizaciones terroristas y no cubre aquellas que pudieran existir únicamente dentro del la Argentina o el acto terrorista individual.

Por otra parte, el tipo penal de financiación del terrorismo no recepta la recolección o provisión de fondos para usar en un acto terrorista individual, fuera del contexto de una organización terrorista, y las acciones terroristas incluidas en la figura legal no cubren totalmente todas las disposiciones del artículo 2(1)(b) del Convenio, ni los actos incluidos en todos los tratados detallados en su Anexo, los que fueran identificados en el párrafo anterior.

El incumplimiento de los referidos estándares ha motivado que el FAFT-GAFI haya colocado a la Argentina en junio de este año, producto de los resultados del Informe de Evaluación Mutua del 16 de diciembre de 2010, en el listado de países que presentan deficiencias estratégicas en sus políticas anti-lavado y contra-terrorismo. Producto de ello, se ha sometido al país a un proceso de seguimiento intensivo ("On Going Process") hasta la próxima reunión plenaria del organismo, en octubre próximo, donde se volverá a evaluar al país respecto del cumplimiento de las 40+9 Recomendaciones del organismo.

Concretamente, la última declaración pública emitida por el FAFT-GAFI respecto del país luego de su reunión plenaria (FAFT-GAFI + GAFISUD) en relación al "issue" del terrorismo señala que las deficiencias estratégicas de la Argentina no se han subsanado y que el país deberá trabajar para implementar un plan de acción a fin de abordar tales deficiencias incluyendo las siguientes medidas: (1) tipificar adecuadamente el delito de Financiamiento del Terrorismo (RE II), (2) identificar y proceder al congelamiento de bienes de organizaciones terroristas (RE III), (3) mejorar los requisitos de los reportes de operación sospechosa (RE IV), ... (5) establecer canales apropiados para la cooperación internacional y su efectiva implementación (RE V).

El GAFI alentó a la Argentina a abordar las deficiencias que aún no fueron subsanadas en forma urgente y a que continúe el proceso de implementación de su plan de acción.

Concluye el GAFI su declaración pública manifestando su gran preocupación acerca de los riesgos que las deficiencias indicadas pueden ocasionar, y en virtud de ello sostiene que va a continuar con el proceso de revisión sobre el país. Ello, en el contexto del seguimiento intensificado ("enhanced follow-up process") que se ha concertado para aquellos países que aplican de modo insuficiente las Recomendaciones.

El GAFI espera más progreso de la Argentina para octubre de 2011. En particular, se espera que el país aborde las deficiencias respecto a la tipificación del delito de financiación del terrorismo conforme a dichos estándares y se afronten el resto de las deficiencias enumeradas. Como parte de la discusión, el GAFI reafirmó la responsabilidad de todos sus miembros de garantizar un alto nivel de cumplimiento con las Recomendaciones en forma expedita.

El acto terrorista.

Debe tenerse presente que en todas las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de la ONU sobre la cuestión, incluida la resolución 49/60, de 9 de diciembre de 1994, sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, los Estados Miembros reafirmaron solemnemente que condenaban en términos inequívocos todos los actos, métodos y prácticas terroristas por considerarlos criminales e injustificables, dondequiera y quienquiera los cometiera, incluidos los que pusieran en peligro las relaciones de amistad entre los Estados y los pueblos y amenazaran la integridad territorial y la seguridad de los Estados.

En dicha Declaración se alentaba además a los Estados a que examinaran con urgencia el alcance de las disposiciones jurídicas internacionales vigentes sobre prevención, represión y eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, a fin de asegurar la existencia de un marco jurídico global que abarcara todos los aspectos de la cuestión.

Concretamente el CFT establece en su artículo 4º que "Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para: a) Tipificar como infracción penal, con arreglo a su legislación interna, los delitos enunciados en el artículo 2; b) Sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su carácter grave".

Por su parte, la Resolución 1373/01, aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4385ª sesión, celebrada el 28 de septiembre de 2001, obliga a que los Estados Parte "Aseguren el enjuiciamiento de toda persona que participe en la financiación, planificación, preparación o comisión de actos de terrorismo o preste apoyo a esos actos, y aseguren que, además de cualesquiera otras medidas de represión de esos actos que se adopten, dichos actos de terrorismo queden tipificados como delitos graves en las leyes y otros instrumentos legislativos internos y que el castigo que se imponga corresponda a la gravedad de esos actos de terrorismo".

A su vez, la Convención Interamericana contra el Terrorismo, celebrada el 3 de junio de 2002 y ratificada por Ley 26.023, cuyo objeto es la prevención, sanción y eliminación del terrorismo, define por delito de terrorismo a "las acciones establecidas por los instrumentos internacionales que acompañan el CFT", estableciendo que "para su tipificación se deberán utilizar como lineamientos las recomendaciones desarrolladas por las entidades regionales o internacionales especializadas, en particular, el Grupo de Acción Financiera Internacional (FAFT- GAFI)".

Si bien, como se adelantó, la Argentina ha tipificado de alguna forma el delito de terrorismo en el art. 213 ter del Código Penal, lo hizo vinculándolo necesariamente a una "organización terrorista", lo que limita extremadamente su aplicación.

La Recomendación Especial II sobre Terrorismo emitida por el FAFT-GAFI distingue claramente el "acto terrorista" de la "asociación terrorista", estableciendo que "Cada país debe tipificar como delito la financiación del terrorismo, de los actos terroristas y de las organizaciones terroristas".

En este sentido, la última evaluación del FAFT-GAFI sobre el país, de la que ya se hiciera referencia, ha concluido que esta Recomendación, considerada "clave" (Core & Key), se encuentra Parcialmente Cumplida (PC), estableciendo específicamente en el punto 102 del respectivo documento que "la definición de organización terrorista es limitada, ya que también debe tener las características precitadas (un plan de acción destinado a la propagación del odio étnico, religioso o político; estar organizada en redes operativas internacionales y disponer de armas de guerra, etc.). Estos factores son muy restrictivos; por ejemplo, no cubrirían a las organizaciones terroristas que existan solo en Argentina y no incluirían los actos comprendidos en el Artículo 2(1)(a) y(b) del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo de las Naciones perpetrados fuera de este tipo de organización terrorista. Por último, si bien la ley se refiere a actos destinados a "aterrorizar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo", no cubre completamente todas las disposiciones del Artículo 2(1)(b), ni los actos comprendidos en todos los tratados detallados en el Anexo del Convenio como lo requiere el Artículo 2(1)(b)".

Si bien debe observarse que no existe una definición de terrorismo universalmente aceptada, por lo que cada Estado ha de abordar esta cuestión partiendo de su ordenamiento jurídico interno, existen varios elementos que deben tomarse en consideración a la hora de legislar sobre este delito.

Diferentes expertos en la materia han tratado de definir el acto terrorista conceptualmente. Para Brian Jenkins es "el uso calculado de la violencia o de la amenaza de la violencia de inculcar miedo, forzar o intimidar a gobiernos o a sociedades en la búsqueda de metas que son generalmente políticas, religiosas, o ideológicas". Para Walter Laqueur es "el asesinato sistemático, la mutilación criminal, y amenaza del inocente para crear miedo e intimidación para ganar un acto político o táctico y para ser ventajoso, normalmente para influir a un público". Para James M. Poland es "el uso ilegal o amenaza de violencia contra personas o propiedad".

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el principal problema de la tipificación es si la definición de "acto terrorista" es precisa o puede dar pie a un uso indebido. El principio de legalidad exige que los actos que constituyen conducta criminal estén claramente establecidos en la ley para que se tenga debido conocimiento de ello y las sanciones penales no se impongan de manera arbitraria o retroactiva.

El riesgo de uso indebido surge cuando el término "acto terrorista" se define con tal amplitud o ambigüedad que incluye comportamientos que están protegidos conforme a las normas internacionales de derechos humanos, como la expresión de opiniones controvertidas o la crítica no violenta de un gobierno.

Una posible definición general, recomendada por el Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo se basa en un "criterio acumulativo" y utiliza los tres elementos que figuran en el párrafo 3º de la Resolución 1566/04 del Consejo de Seguridad de la ONU: 1) actos, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar rehenes; 2) con la intención de provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse de realizarlo; y 3) que constituyen delitos definidos en las convenciones y los protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito.

Veamos que ninguna de las definiciones conceptuales esbozadas exige como elemento constitutivo del concepto el carácter "organizativo" de los autores.

De esta forma, y siguiendo los preceptos referidos, el Proyecto de Ley pretende definir el delito de terrorismo, concretamente el "acto terrorista", independientemente de la condición o situación organizacional del autor.

Pero al mismo tiempo procura delimitar debidamente el objeto que debe tener el delito, a la luz del principio de legalidad, delimitando los bienes jurídicos que se intenta proteger y que surgen de los instrumentos internacionales que integran el CFT: "la vida, el cuerpo, la salud, la libertad y/o la seguridad de un número indeterminado de personas, de alguna persona especialmente protegida por el Derecho Internacional o agente diplomático, y/o contra la seguridad de edificios públicos, puertos, aeropuertos, vías o medios de comunicación o de transporte, o de producción, procesamiento, almacenamiento y/o transmisión de energía, combustibles o agua potable".

También delinea los medios comisivos del acto, que deben tener entidad para causar daños graves: "armas de fuego, municiones, materias o artefactos explosivos o nucleares, o sustancias inflamables, incendiarias, asfixiantes, corrosivas, tóxicas o infecciosas o cualquier otro medio o acción capaz de causar estragos".

Por último, se requiere claramente una finalidad distintiva que debe tener el acto terrorista para ser calificado de tal: "atentar contra la seguridad del Estado, el orden institucional y/o los Poderes Públicos; obligar a alguno de los Poderes del Estado o a una organización u organismo público internacional a realizar o abstenerse de un acto o represaliarlos por determinada acción u omisión; atemorizar a los habitantes de una población, grupo, sector o colectivo social de la misma; o imponer una política, religión o ideología, o combatir las ajenas".

Asimismo, se incorporan determinadas agravantes del tipo, relativas al carácter del autor o la finalidad del acto: "cuando se hiciere copartícipe en la comisión del delito a un menor de dieciocho (18) años; se asalten o se tomen instalaciones de la Fuerza Armadas o de Seguridad nacionales o provinciales, sedes diplomáticas o consulares; la conducta se ejecute para impedir o alterar el normal desarrollo de certámenes democráticos; o el autor o partícipe sea funcionario público".

Por último, se tipifican en forma particularmente grave la amenaza de cometer el delito, la instigación y su apología y se agravan todos aquellos delitos que se cometan con alguna de las finalidades expresadas en el delito de terrorismo.

En cuanto a la "asociación terrorista" cuya integración tipifica el actual art. 213 ter. del Código Penal, se prevé contemplarla dentro de la figura penal de la asociación ilícita del art. 210, distinguiéndola de ella y agravando la pena cuando ésta persiga la comisión de delito que se busca definir autónomamente como "acto terrorista".

La financiación del terrorismo.

El ya referido Convenio Internacional para la represión de la Financiación del Terrorismo (CFT), establece en su art. 2º que: "1. Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer: a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como esté definido en ese tratado; o b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza ó contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo".

A su vez, señala que "3. Para que un acto constituya un delito enunciado en el párrafo 1, no será necesario que los fondos se hayan usado efectivamente para cometer un delito mencionado en los apartados a) o b) del párrafo 1".

Asimismo, la Resolución 1373/01, aprobada por el Consejo de Seguridad de la ONU el 28 de septiembre, y ratificada por Decreto del PEN 1235/01 "1. Decide que todos los Estados: a) Prevengan y repriman la financiación de los actos de terrorismo; b) Tipifiquen como delito la provisión o recaudación intencionales, por cualesquiera medios, directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con intención de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos se utilizarán, para perpetrar actos de terrorismo".

Corresponde reiterar que la obligación de tipificar este delito surge expresamente de la ya citada RE9 del FAFT-GAFI, recomendación que solo se encuentra parcialmente cumplida por el país, como ya se dijo.

Y es que el actual tipo penal de financiamiento del terrorismo establecido el art. 213 quater del Código Penal, al remitir expresamente al tipo penal del art. 213 ter, corre la suerte de dicho delito, respecto del cual ya se han adelantado las observaciones que merece dicha figura penal.

Así, el punto 102 de la evaluación del FAFT-GAFI señala que "El delito de financiamiento del terrorismo es limitado. Lo que es más importante es que no cubre la recaudación o provisión de fondos para uso (para cualquier fin) de un terrorista individual o en un acto terrorista fuera del contexto de la organización terrorista definida precedentemente".

El punto 113 de la referida evaluación agrega que "La reglamentación del financiamiento del terrorismo en el Artículo 213 quater en relación con el Artículo 213 ter del Código Penal es muy limitada y claramente insuficiente. Se debería ampliar el terrorismo y el FT para eliminar las actuales limitaciones en cuanto a las organizaciones terroristas. Argentina debería tipificar específicamente la recolección o provisión de fondos para uso (para cualquier fin) de un terrorista individual o en un acto terrorista fuera del contexto de una organización terrorista y asegurar que queden claramente cubiertos todos los actos de terrorismo mencionados en el Artículo 2(1)(a) y (b) del Convenio de CFT.".

Por ello, la adecuación que hace el Proyecto de Ley al delito de terrorismo -objeto del financiamiento- a los estándares internacionales contribuye a alinear también el delito de financiación a dichos patrones.

Así, la financiación no solo remite a la contribución a la asociación terrorista o a un integrante de ella sino también a la comisión del acto terrorista definido como delito, independientemente del carácter organizativo o condición del autor.

A su vez, se prevé la financiación tanto directa como indirecta y por cualquier medio, se incorporan nuevos verbos típicos -solicitar, recaudar, facilitar, administrar o custodiar-, haciéndose referencia a "fondos", que es el concepto que se encuentra previsto y debidamente definido en la CFT.

Colaboración

La ONU alienta a los Estados a que tipifiquen de la manera más específica posible las diversas formas de asistencia en la comisión de actos terroristas.

Aunque la tipificación genérica de la asistencia podría abarcar jurídicamente todas sus formas, especificar más claramente qué formas de asistencia quedan tipificadas es de gran ayuda para los encargados de hacer cumplir la ley, así como para el público en general en la lucha contra el terrorismo y garantizaría la vigencia del principio de legalidad, que exige que los delitos se definan con precisión.

De esta forma, además del financiamiento, el Proyecto de Ley prevé otras formas específicas de colaboración como el suministro de información, la facilitación de alojamiento, depósito para armas, adoctrinamiento de cuadros o fabricación o suministro de armas y explosivos.

Asimismo, y frente al carácter transnacional del delito y la necesaria cooperación internacional, el Proyecto de Ley establece que los delitos de financiamiento o colaboración con el acto terrorista regirán aún cuando éste se termine cometiendo en otro Estado.

Responsabilidad de las Personas Jurídicas

Otra de las observaciones que se busca subsanar es aquella relativa a la responsabilidad de las personas jurídicas.

El CFT establece en su art. 5 que "1. Cada Estado Parte, de conformidad con sus principios jurídicos internos, adoptará las medidas necesarias para que pueda establecerse la responsabilidad de una entidad jurídica ubicada en su territorio o constituida con arreglo a su legislación, cuando una persona responsable de su dirección o control cometa, en esa calidad, un delito enunciado en el artículo 2. Esa responsabilidad podrá ser penal, civil o administrativa. 2. Se incurrirá en esa responsabilidad sin perjuicio de la responsabilidad penal de las personas físicas que hayan cometido los delitos. 3. Cada Estado Parte velará en particular por que las entidades jurídicas responsables de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 supra estén sujetas a sanciones penales, civiles o administrativas eficaces, proporcionadas y disuasorias. Tales sanciones podrán incluir sanciones de carácter monetario".

La evaluación del FAFT-GAFI ha concluido que "114. Argentina debe introducir la responsabilidad penal de las personas jurídicas en cuanto al FT".

A los efectos de abordar esta cuestión, el Proyecto de Ley contempla la responsabilidad penal de las personas jurídicas de la misma forma en que lo hizo la reciente Ley 26.683 respecto del delito de lavado de dinero, fijando como sanciones desde multas, suspensión de actividades y hasta perdida de beneficios fiscales o incluso de su personería jurídica.

Operaciones sospechosas de financiamiento del terrorismo.

Si bien la Ley 25.246 establece la obligación de reportar operaciones sospechosas tanto de lavado de dinero como de financiamiento de terrorismo, adolece de una definición precisa de éstas últimas ya que los criterios evaluatorios previstos por la norma -inusualidad, falta de justificación económica o jurídica, complejidad inusitada o injustificada- tienen más que ver con maniobras de lavado que con aportes al terrorismo.

En este sentido, la evaluación del FAFT-GAFI sostiene en este punto que "522. ... la manera en que la Ley 25.246 de ALA define a las operaciones sospechosas - inusuales, complejas, etc. - podría no englobar a todas las operaciones relacionadas al FT.", agregando que "524. Esta resolución -en referencia a la Resol. UIF 25/09- ha sido emitida para cubrir vacíos en la ley. Sin embargo, las deficiencias continúan existiendo ya que la Resolución de la UIF no constituye otro medio coercitivo (dado que el cumplimiento de sus disposiciones no está sujeto a sanciones o supervisión), y también porque hay que tomar en cuenta las deficiencias identificadas en la sección 2 de este informe en relación a la RE. II".

Agrega que "525. También se debe notar que las disposiciones de la Comunicación "A" 4273 del BCRA sobre la prevención del financiamiento al terrorismo difieren levemente de las disposiciones presentadas por la Resolución 125/2009 de la UIF sobre el alcance de las obligaciones de información sobre FT. La Comunicación "A" 4273 del BCRA dispone que los bancos y las instituciones de cambio de moneda extranjera deben informar a la UIF siempre que tengan sospechas o razones suficientes como para sospechar la existencia de productos relacionados o vinculados al terrorismo, a acciones u organizaciones terroristas o cada vez que encuentren señales de que organizaciones criminales vayan a usar al producto. Por tanto, no se limitan las obligaciones de información sobre FT a los casos definidos por el Código Penal. Las discrepancias entre las disposiciones de información de la ley de ALA, la resolución de la UIF y la Comunicación del BCRA hacen surgir serias preocupaciones sobre la posibilidad de que las diferentes expectativas de información puedan causar confusión para los sujetos obligados e inhibir su implementación efectiva".

A los efectos de subsanar esta deficiencia, el Proyecto de Ley define concretamente los patrones que definen la sospecha sobre una operación de presunta financiación del terrorismo: "aquellas que involucren a personas físicas o jurídicas incluidas en los listados de terroristas que emite el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, o a fondos, bienes u otros activos que sean de propiedad o controlados, directa o indirectamente, por las personas incluidas en la citada lista o respecto de las que se presuma están destinadas a la comisión de actos terroristas, a terroristas, a asociaciones ilícitas terroristas o a personas que financien el terrorismo".

Congelamiento de fondos

El tema del congelamiento de fondos es central en materia preventiva y en el contexto de asistencia legal mutua.

La Resolución 1267/99, adoptada por el Consejo de Seguridad de la ONU el 15 de octubre de 1999 y aprobada por Decreto del PEN 253/00, establece que los países miembro "b) Congelarán los fondos y otros recursos financieros, incluidos los fondos producidos o generados por bienes de propiedad de los talibanes o bajo su control directo o indirecto, o de cualquier empresa de propiedad de los talibanes o bajo su control, que designe el Comité establecido en virtud del párrafo 6 infra, y velarán por que ni dichos fondos ni ningún otro fondo o recurso financiero así designado sea facilitado por sus nacionales o cualquier otra persona dentro de su territorio a los talibanes o en beneficio de ellos o cualquier empresa de propiedad de los talibanes o bajo su control directo o indirecto, excepto los que pueda autorizar el Comité en cada caso, por razones de necesidad humanitaria".

A su vez, la Resolución 1373/01, aprobada por el referido Consejo de Seguridad el 28 de septiembre de 2001, exige que los países miembro "c) Congelen sin dilación los fondos y demás activos financieros o recursos económicos de las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos o faciliten su comisión; de las entidades de propiedad o bajo el control, directos o indirectos, de esas personas, y de las personas y entidades que actúen en nombre de esas personas y entidades o bajo sus órdenes, inclusive los fondos obtenidos o derivados de los bienes de propiedad o bajo el control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas y entidades asociadas con ellos".

Por su parte, la Convención Interamericana contra el Terrorismo dispone en su art. 5º que "1. Cada Estado Parte, de conformidad con los procedimientos establecidos en su legislación interna, adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. 2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 serán aplicables respecto de los delitos cometidos tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte".

En esta materia, si bien la Argentina ha tomado algunas medidas, lo ha hecho en forma incompleta y poco efectiva si tenemos presente la urgencia que el congelamiento de fondos impone cuando puedan estar involucrados en acciones terroristas.

Así, y si bien la Resolución UIF 125/09 obliga a los "sujetos obligados" a reportar a la UIF sin dilaciones aquellas operaciones sospechadas de constituir financiamiento del terrorismo, pudiendo incluso efectuar el reporte directamente al Juez competente, es en definitiva éste el único autorizado a emitir una orden de congelamiento en los términos del art. 23 del Código Penal de la Nación.

Por otra parte, la UIF solo se encuentra autorizada por la Ley 25.246 a solicitar igual medida a Juez competente, sin que exista reglado un procedimiento para dejar sin efecto la medida en aquellos casos en los que corresponda conforme los criterios de los instrumentos nacionales.

La Recomendación Especial III del FAFT-GAFI sobre "Congelamiento y Decomiso de Activos Terroristas" dispone que "Cada país deberá implementar medidas para congelar sin dilación los fondos u otros activos de los terroristas, de aquellos que financien el terrorismo y de las organizaciones terroristas, de acuerdo con las resoluciones de las Naciones Unidas relativas a la prevención y supresión de la financiación de los actos terroristas".

Si bien la reciente Ley 26.683 ha incluido el decomiso anticipado de bienes o fondos involucrados en los delitos de lavado de dinero, terrorismo y financiación del terrorismo, sin necesidad de condena previa, dicha recomendación ha sido considerada como "no cumplida" por el organismo internacional por no haberse avanzado sobre el congelamiento de fondos.

Así, el FAFT-GAFI ha señalado respecto de la Argentina en su evaluación que "132. Aunque la resolución 125/2009 de la UIF establece que los sujetos obligados deben presentar el reporte "sin demora", esto se aplica al reporte, no al congelamiento de los fondos relacionados con terroristas. No se impone una obligación directa de congelamiento a la institución financiera u otra persona que mantenga fondos relacionados con el terrorismo. La UIF, después de considerar la información que recibe, debe recurrir a un juez para obtener la orden de congelamiento a aplicar a los fondos mantenidos por una institución financiera u otros. No es necesario dar aviso a la persona designada involucrada. No obstante, la facultad de congelar depende de que se esté realizando una investigación policial o acción penal, y no se la puede ejercer sin antes obtener una orden emitida por un juzgado, en base a pruebas suficientes para fundamentar la relación con un delito de financiamiento del terrorismo, según lo define la ley Argentina. La sola aparición del nombre en la lista probablemente no constituya prueba suficiente. Esto significa que, en la práctica, no existe una distinción legal o política entre el congelamiento de activos relacionados con el terrorismo dentro del contexto de la S/RES/1267(1999) y el congelamiento de otros fondos provenientes del delito. Esto no es coherente con la Recomendación Especial III, que requiere el congelamiento de los activos de las personas/entidades designadas de acuerdo con la S/RES/1267(1999) hasta que se las quite de la lista del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, independientemente del resultado del procedimiento local. Esta es una seria deficiencia en el marco de ALA/CFT de Argentina ....136. Este procedimiento judicial a seguir no permitiría el congelamiento de fondos sin demora. A los efectos de la S/RES/1373(2001), la frase sin demora significa a partir de tener motivos razonables, o una base razonable, para sospechar o considerar que una persona o entidad es un terrorista, alguien que financia el terrorismo o una organización terrorista ....142. Argentina no ha implementado ningún procedimiento para considerar los pedidos de eliminación de las listas, para el descongelamiento de los fondos/ activos de personas/entidades eliminadas de las listas o para autorizar el acceso a fondos u otros activos congelados de acuerdo con la S/RES/1267(1999) cuando se haya determinado que son necesarios para gastos básicos, el pago de ciertos tipos de honorarios, gastos y cargos por servicio o para gastos extraordinarios, de acuerdo con la S/RES/1452(2002) ...153. Argentina debe contar con una reglamentación específica sobre la comunicación del congelamiento y descongelamiento para las instituciones financieras. Además Argentina debe implementar procedimientos efectivos y de conocimiento público para considerar los pedidos de eliminación de las listas, descongelamiento de los fondos/ activos de personas afectadas inadvertidamente por un mecanismo de congelamiento, y autorizar el acceso a fondos/ activos congelados de acuerdo con la S/RES/1452(2002)".

Frente a estas observaciones, y con el objeto de implementar un régimen eficaz de congelamiento de fondos que permita adecuarnos a la referida Recomendación, teniendo presente la gravedad que supone la presunta existencia de fondos involucrados con actos terroristas y la necesidad de una respuesta inmediata, respetando a su vez los derechos individuales y el debido proceso, el Proyecto de Ley faculta a la UIF a disponer el congelamiento de fondos frente al excepcional caso de un reporte de operación sospechosa de financiamiento del terrorismo, con inmediata comunicación al Banco Central de la República Argentina, la Comisión Nacional de Valores, la Superintendencia de Seguros de la Nación o a la autoridad específica de contralor que corresponda a los efectos de verificar la existencia de otros fondos, productos o servicios relacionados con la operación o sujeto reportado.

A su vez, y a los efectos de garantizar el correspondiente y oportuno control jurisdiccional, se dispone la inmediata intervención del Juez Federal competente, no obstante considerar que, por la gravedad que plantea el tema y la necesidad de una rápida actuación, resulta necesario otorgarle a la autoridad administrativa la responsabilidad aludida con carácter excepcional.

Asimismo, se establecen plazos breves para proceder a la validación judicial de la medida, transcurridos los cuales la medida deberá ser inmediatamente dejada sin efecto, aún cuando no medie revocatoria judicial alguna sino tan solo el transcurso de 72 hs. desde la orden de congelamiento sin notificación de la convalidación judicial.

Finalmente se prevén las excepciones a la medida o su cese que prevé la Resolución 1452/02 del Consejo de Seguridad de la ONU cuando se fondos necesarios para sufragar gastos básicos y necesarios.

Competencia, prorroga de jurisdicción y protección de testigos

El Proyecto de Ley establece expresamente la competencia federal respecto de los delitos de terrorismo y su financiación, prorroga la jurisdicción del juez competente a los efectos de que puede llevar a cabo medidas en extraña jurisdicción atendiendo a la urgencia que imponen estos casos y fija un régimen especial de protección de testigos en el entendimiento de que en este tipo de crímenes hay un riesgo mayor sobre éstos.

Conclusión

El presente Proyecto de Ley no debe ser evaluado solo como un mero y ciego cumplimiento a los estándares internacionales que rigen la materia sino como una iniciativa que busca atender un riesgo cierto y ya experimentado por el país que torna indispensable la comunión del esfuerzo de todas las naciones pacíficas.

Sin desconocer la necesidad de cumplir con aquellas pautas normativas que fija la comunidad internacional organizada a los efectos de evitar eventuales sanciones que sin lugar a dudas implicarán marginación y trabas en la operatoria comercial y financiera, la propuesta busca ubicar a la Argentina en una situación de liderazgo regional en el respeto y la protección de los derechos humanos frente a la amenaza terrorista.

Además, estoy convencido que la adecuación de la normativa local a las mejores prácticas internacionales nos permitirá reclamar con autoridad y acceder a la más estrecha colaboración internacional en la condena y esclarecimiento de los dos atentados terroristas sufridos en suelo argentino.

Y en este sentido no debe perderse de vista el principio de reciprocidad que inspira y alienta la colaboración de otras naciones, el que guarda íntima relación con la necesidad de adecuar principalmente la tipología penal vinculada al terrorismo con los instrumentos internacionales, toda vez que es nuestra propia Ley de Cooperación Internacional en Materia Penal la que, en su art. 68, restringe con criterio la asistencia legal mutua con otros Estados a aquellos casos en los que el hecho que motiva el pedido de colaboración constituya también delito en Argentina.

Y así, este requisito de la doble incriminación y lo limitado de los tipos penales actuales asociados al terrorismo limitan sin lugar a dudas la posibilidad de prestar y recibir asistencia legal, tan necesaria para el esclarecimiento este tipo de delitos transnacionales y la condena de sus autores.

En este punto, el FAFT-GAFI es claro al señalar que "se necesita doble incriminación para el congelamiento y secuestro de bienes según el artículo 68 y, por lo tanto, las limitaciones de los delitos de lavado de dinero y financiación del terrorismo limitan el alcance de la asistencia legal mutua que se puede ofrecer. En particular, el alcance sumamente limitado del delito de financiación del terrorismo (véase SR.II) en la Argentina limita la capacidad de la Argentina de proporcionar identificación, congelar, incautar y confiscar bienes relacionados con este delito. El requisito actual de doble incriminación para la ejecución de pedidos de congelamiento, incautación o confiscación plantea demás una limitación importante en la provisión de asistencia; con el propósito de asegurar una asistencia más efectiva en pedidos internacionales de congelamiento, incautación o confiscación por delitos de ALA/LFT, es necesario mejorar el alcance de los delitos de ALA/LFT en la legislación argentina en relación con los delitos que no están cubiertos actualmente en la Argentina".

La falta de una adecuada legislación penal que aborde convenientemente los delitos vinculados al terrorismo y su financiamiento, advertida por el FAFT-GAFI en su última evaluación, no solo constituye motivo suficiente para una sanción del organismo sino que repercute negativamente en la posibilidad de obtener cooperación internacional para el esclarecimiento de los atentados de los que fue víctima el país.

La globalización y el carácter transnacional de estos delitos torna razonable entonces que la comunidad internacional exija a los países la estandarización de su régimen penal de acuerdo a las Recomendaciones del FAFT-GAFI, del que el país es miembro pleno desde el 2000, y conforme el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo, ratificado por Argentina en 2005.

Aquellos países que no los cumplan, además de pasar a integrar desagradables listas "grises", se verán privados de una efectiva cooperación en materia de información y extradición de delincuentes, asistencia que nuestro país tanto reclama para esclarecer definitivamente el atentado a la AMIA.

Por las razones expuestas, y en la inteligencia de que este Proyecto permitirá adecuarnos a las exigencias internacionales y nos colocará a la vanguardia del combate al terrorismo a nivel regional, solicito a mis pares su acompañamiento.