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PROYECTO DE TP
Expediente 4975-D-2012
Sumario: PACTO FISCAL - LEY 24130 -. DEROGACION. QUEDA SIN EFECTO EL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES, SUSCRIPTO EL 12 DE AGOSTO DE 1992.
Fecha: 23/07/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 90
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTICULO 1°.- Deróguese la Ley
24.130, quedando sin efecto el acuerdo entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Provinciales, suscripto el 12 de agosto de 1992, incorporado a la
mencionada ley como Anexo I.
ARTÍCULO 2°.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Hasta 1890 las relaciones entre la
Nación y las provincias correspondían a la etapa de separación de fuentes. El
Gobierno Nacional obtenía la mayor parte de sus recursos del cobro de impuestos
al comercio exterior, recaudando otros tributos como autoridad local en la Capital
Federal y Territorios Nacionales. Asimismo, utilizaba como fuente de
financiamiento el endeudamiento externo.
Por su parte, las provincias financiaban
sus gastos mediante impuestos propios, los que recaían por lo general sobre el
patrimonio de las personas, como lo son los impuestos inmobiliarios y sobre la
transmisión gratuita de bienes, no existiendo en esa época prácticamente
transferencias o subsidios del Gobierno Nacional, por cuanto cada una de las
jurisdicciones se ajustaba estrictamente a la restricción presupuestaria que su
propia recaudación le imponía.
En dicha etapa fundacional, la
separación de fuentes respondió al criterio resultante del art. 75 inc. 1 de la
Constitución nacional, de modo que los derechos de importación y exportación
bastaban para sostener los requerimientos del Fisco, quedándole a las provincias
la facultad de recaudación de los impuestos internos.
Una segunda etapa (1890-1935) ha
sido denominada de concurrencia de fuentes. La creación de impuestos internos
indirectos, gravando el consumo tanto las provincias como la Nación, lo que llevó
a la existencia de un sistema de aplicación de diferentes alícuotas por diferentes
jurisdicciones sobre idénticos bienes.
La tercera etapa, o de Coparticipación
Federal de Impuestos, vigente a partir de 1935, se inicia a partir de la unificación
de diferentes impuestos internos, y otros que luego se irían incorporando hasta
constituir un régimen global de Coparticipación Federal, que se produjo con el
dictado de la Ley Nro. 20.221 (B.O. 28/03/73), con vigencia a partir del 1º de enero
de 1973. La vigencia de la Ley Nro. 20.221 expiró el 31 de diciembre de 1984,
produciéndose durante el período comprendido entre 1985 y 1987 inclusive, un
importante vacío legal que originó permanentes desinteligencias entre la Nación y
las provincias. Rigiendo actualmente el régimen instituido mediante la Ley 23.548,
el 7 de enero de 1988.
En septiembre de 1992
se publicó en el Boletín Oficial la ley 24.130 que ratificó el Acuerdo entre el
Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales, suscripto el 12 de agosto de ese
año, conocido como el "Pacto Fiscal I".
El Pacto que fuera suscripto por el
entonces Presidente de la Nación y los gobernadores: Eduardo Duhalde, Arnoldo
Castillo; Rolando Tauguinas; Mario Moine; Vicente Joga; Roberto Domínguez;
Rubén Marín; Bernabe Arnaudo; Rodolfo Gabrielli; Ramón Puerta; Horacio
Massaccesi; Roberto Ulloa; Jorge Escobar; Adolfo Rodríguez Saa; Néstor Carlos
Kirchner; Carlos A. Reutemann; Carlos Aldo Mujica; José Estabillo; Ramón
Ortega; Carlos Maestro; y los Vice-Gobernadores: Edgardo Grosso; Felipe Rodolfo
Sapag; y los Señores Ministros: José Luis Manzano; Domingo Felipe Cavallo; el
Secretario General de la Presidencia de la Nación, Eduardo Bauzá, tendría
vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993.
Con dicho Pacto, se procedió a la
detracción del 15% de la masa coparticipable para atender el pago de
obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten
necesarios, además se creó el fondo compensador de desequilibrios provinciales y
se estableció garantías de ingreso mensual mínimo, entre otros puntos
acordados.
Actualmente, existe un claro y real
reclamo sobre dicha detracción y otros puntos de los pactos fiscales, que se
reflejan en distintas iniciativas legislativas y en demandas judiciales de las
provincias que esperan el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.
Posteriores leyes y no acuerdos, irían
manteniendo en el tiempo la aplicación de dicho Pacto, claramente cuestionado y
que debilito el sistema de coparticipación federal de impuestos.
Tengamos presente que desde la
sanción de la ley 23.548, solo se suscribieron pactos temporales, que podríamos
aventurarnos a decir que se transformaron en permanentes, y poco o nada se
avanzó en el sentido que nuestra Constitución nacional indica.
Sobre esta situación
señala Garat (1) que: "la falta de acuerdos políticos para la reforma del régimen
transitorio de la ley 23.548, el incremento de los dos factores de riesgo de todo
equilibrio a alcanzar: el gasto previsional y el servicio de la deuda, mas la
indefinición respecto de cómo atender los derechos del nuevo sujeto de la relación
federal: la Ciudad de Buenos Aires, llevaron el debate al plano de las prorrogas
reiteradas del estatus alcanzado".
El artículo 75 inc. 2 de la Constitución
Nacional en cuanto al procedimiento de sanción de la ley dice:
"Una ley convenio,
sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la
remisión de los fondos.
La ley convenio tendrá
como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser
modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las
provincias."
La característica de la ley-convenio es
que, como instrumento, tiene de ley en cuanto emana del congreso con todos sus
atributos formales y sustanciales y tiene de contrato pues su vigencia está
condicionada a la aceptación ya sea por ley o resolución de las legislaturas
provinciales.
A dicho Masnatta (2) al
referirse a la naturaleza jurídica de la ley de coparticipación que se trata de "una
norma contractual de derecho intrafederal que se distingue de la generalidad de
las leyes" agregando que su criterio, "tiene alma de contrato y cuerpo de ley" para
concluir "desde que la base de la ley convenio es el acuerdo inicial de la
secuencia, lo que enfatiza su carácter contractual, no es admisible que el régimen
de coparticipación tributaria se modifique o altere por algunas de las partes
contratantes ni que tampoco obligue a quien no fue parte en el consenso inicial"
existiendo para la "posibilidad de la denuncia por las partes comprendidas".
Señala Corti (3) , la mayor claridad para
la comprensión del régimen financiero federal se obtiene cuando se parte de un
principio estructural, que no es inmediatamente visible y que hace a la
organización misma del Estado de Derecho, a la coherencia del orden jurídico
constitucional y que revela la unidad profunda de toda la actividad financiera
publica: el principio de suficiencia.
Según este principio los recursos
financieros que dispone una unidad política deben ser suficientes para sostener
los gastos públicos ligados a las funciones jurídicas que el propio orden jurídico le
impone a aquel órgano o unidad política.
Por lo cual, tanto el gobierno nacional
como las provincias deben disponer de recursos financieros suficientes para
cumplir sus cometidos constitucionales.
Este tipo de pactos tienen diversas
particularidades, que debilitaron el sistema de coparticipación federal. En este
pacto que buscamos derogar, como compensación a diversas concesiones, el
gobierno nacional se obligó a garantizar un piso mínimo en concepto de
coparticipación, suma luego elevada por el pacto siguiente, sistema que
continuará hasta el último de los pactos que habrá de firmarse, este ya durante la
presidencia de Duhalde, cuando aquella garantía fue eliminada.
Finalmente, recordemos
lo señalado por Jorge Capitanich y Axel Kicillof en el libro de su autoría: "La actual
distribución de los recursos no solo carece de sustento teórico claro, sino que
además no ha cumplido con los objetivos que se le atribuyen." (4)
Creemos que no podemos quedarnos
en el tiempo con pactos fiscales que perdieron su vigencia original, que fueron
manteniendo precariamente su validez con artículos puestos en distintas leyes,
como las de presupuesto, sin quedar clara su conveniencia.
Desde 1992 y durante 10 años, se
suscribieron pactos que se alejaron de un sistema de coparticipación federal de
impuestos y desconocieron el camino marcado por la Constitución nacional,
entendemos que es hora de finalizar con estos pactos fiscales y avanzar en una
nueva ley convenio.
Por estas y por las demás razones que
en oportunidad de su tratamiento expondré en el recinto, solicito la aprobación del
presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL |