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PROYECTO DE TP
Expediente 4968-D-2007
Sumario: COOPERATIVAS, LEY 20337.
Fecha: 18/10/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 142
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º - Modifíquese
los artículos 9, 12, 16, 99, 103 de la ley 20.337, los que quedarán
redactados de la siguiente manera:
Trámite
Artículo 9º - Tres copias
del acta de constitución firmadas por todos los consejeros y
acompañadas de la constancia del depósito en un banco oficial o
cooperativo de la vigésima parte del capital suscripto deben ser
presentadas a la autoridad local de aplicación.
Dentro de los sesenta
días de recibida la documentación, si no hubiera observaciones, o de
igual plazo una vez satisfechas éstas, la autoridad local de
aplicación autorizará a funcionar e inscribirá a la cooperativa, hecho
lo cual remitirá testimonios certificados a la autoridad nacional de
aplicación y otorgará igual constancia a aquella.
Modificaciones
estatutarias
Artículo 12.- Para la
vigencia de las modificaciones estatutarias se requiere su aprobación
por la autoridad local de aplicación y la inscripción en el registro
de ésta. A tal efecto se seguirá en lo pertinente, el trámite
establecido en el artículo 9.
Recursos contra
decisiones relacionadas con la autorización para funcionar,
modificaciones estatutarias y reglamentos
Artículo 16.- Las
decisiones de la autoridad local de aplicación relacionadas con la
autorización para funcionar, modificaciones estatutarias y
reglamentos, son recurribles administrativa y judicialmente conforme
los procedimientos fijados en cada jurisdicción.
Órgano
Artículo 99.- La
fiscalización pública está a cargo de la autoridad local de
aplicación.
Fiscalización especial
La fiscalización prevista
en esta ley es sin perjuicio de la que establezcan regímenes
específicos para determinadas actividades.
Artículo 2º Sustitúyase
el último párrafo del artículo 101 de la ley 20.337 el cual quedará
redactado de la siguiente manera:
El importe de las multas
ingresará al Fisco de las Provincias o al organismo recaudatorio de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según el domicilio de la cooperativa
multada. Lo recaudado tendrá por destino la promoción del
cooperativismo.
Artículo 3º - Modifícase
el capítulo XII "Del Instituto Nacional de Acción Cooperativa" de la
ley 20.337, el que quedará redactado de la siguiente manera:
CAPITULO XII
DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL
Carácter. Fin Principal.
Ámbito de actuación
Artículo 105.- El
INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA SOCIAL (INAES) es la
autoridad nacional de aplicación del régimen legal de las cooperativas
y tiene por fin principal concurrir a su promoción y desarrollo.
Funcionará como organismo
descentralizado del MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, con ámbito de
actuación nacional, de conformidad con los términos de esta ley.
Funciones
Artículo 106.- Sin
perjuicio de otras atribuciones que le pudiesen corresponder, a los
fines de esta ley ejerce las siguientes funciones:
1º- Asistir y asesorar
técnicamente a las cooperativas y a las instituciones públicas y
privadas en general, en los aspectos económico, social, jurídico,
educativo, organizativo, financiero y contable, vinculados con la
materia de su competencia;
2º- Apoyar económica y
financieramente a las cooperativas y a las instituciones culturales
que realicen actividades afines, por vía de préstamos de fomento o
subsidios, y ejercer el control pertinente en relación con los apoyos
acordados;
3º- Gestionar ante los
organismos públicos de cualquier jurisdicción y ante las
organizaciones representativas del movimiento cooperativo y centros de
estudio, investigación y difusión, la adopción de medidas y la
formulación de planes y programas que sirvan a los fines de esta ley,
a cuyo efecto podrá celebrar acuerdos;
4º- Promover el
perfeccionamiento de la legislación sobre cooperativas.
5º- Realizar estudios e
investigaciones de carácter jurídico, económico, social, organizativo
y contable sobre la materia de su competencia, organizando cursos,
conferencias y publicaciones y colaborando con otros organismos
públicos y privados;
6º- Establecer un
servicio estadístico y de información para y sobre el movimiento
cooperativo.
Apoyo a los sectores
menos desarrollados
Artículo 107.- Prestará
especial apoyo técnico a los sectores menos desarrollados del
movimiento cooperativo, considerando prioritariamente las limitaciones
socioeconómicas de los asociados, las necesidades regionales a que
respondan los proyectos cooperativos y la gravitación sectorial de
estos.
Estructura, composición y
recursos.
Artículo 108. - La
reglamentación determinará la composición, estructura y recursos con
los que contará el INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA
SOCIAL (INAES), debiendo privilegiar la estructura actualmente vigente
conforme se establece en los decretos 420/96, 1288/98, 721/2000 y
demás normas concordantes.
Artículo 109. -
Derogado.
Artículo 110. -
Derogado.
Artículo 111. -
Derogado.
Artículo 112. -
Derogado.
Artículo 113. -
Derogado.
Artículo 4º - Modifíquese
el artículo 117 de la ley 20.337, el que quedará redactado de la
siguiente manera:
Órgano local
competente
Artículo 117. - El órgano
local competente o autoridad local de aplicación, será el que las
provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establezcan para
entender en materia cooperativa en sus respectivas jurisdicciones.
Artículo 5º - La
autoridad nacional de aplicación continuará ejerciendo las facultades
de fiscalización y contralor público hasta tanto las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires determinen sus respectivas autoridades
locales de aplicación.
Artículo 6º - La presente
ley deberá ser reglamentada dentro de los 90 días de ser sancionada y
comenzará a regir a los 180 días de dictada la reglamentación
pertinente.
Artículo 7º - Comuníquese
al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En mayo
de 1973 se promulgó la ley 20.337, comúnmente denominada "ley de
cooperativas", que sin perjuicio de las importantes modificaciones que
ha tenido en el transcurso de los años, sigue siendo la ley que
actualmente rige en la materia.
Con motivo de la
transformación institucional que se produjo en nuestro país con la
reforma constitucional de 1994, se hace necesario realizar
modificaciones a dicha ley con el fin de adecuarla al nuevo régimen
autonómico de la Ciudad de Buenos Aires.
Para esto, se propone
eliminar el tercer párrafo del artículo 105 que establece que el
organismo determinado como autoridad de aplicación, ejercerá
competencia dentro del ámbito de la Capital Federal y demás lugares
con jurisdicción nacional.
Como es sabido el nuevo
artículo 129 de la Constitución Nacional y la no tan reciente
provincialización del territorio nacional de Tierra del Fuego, son
hechos que no merecen mayor explicación y que hacen evidente la
necesaria adecuación del texto legal. Misma situación se observa al
analizar el artículo 117 de la ley, donde se hace necesario incorporar
a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y reconocerle, conjuntamente con
el resto de las provincias, la potestad de determinar su propia
autoridad local de aplicación.
En
igual sentido, cabe recordar que la Constitución de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, dice en el último párrafo del artículo 48,
correspondiente al Título Segundo de Políticas Especiales: "...
Promueve el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, los
emprendimientos cooperativos, mutuales y otras formas de economía
social, poniendo a su disposición instancias de asesoramiento,
contemplando la asistencia técnica y financiera". Y en el artículo 80
sobre atribuciones de la Legislatura expresa en el inciso 25: "regula
la organización y funcionamiento de los registros: de la Propiedad
Inmueble, de Personas Jurídicas y del Estado Civil y Capacidad de las
Personas de la Ciudad y de todo otro que corresponda".
Sin perjuicio de ser esa
la principal motivación del proyecto bajo análisis, es indispensable
aprovechar la oportunidad que se nos presenta para enmendar el texto
legal en función de dos importantes cuestiones, que en virtud de su
relevancia, merecen una explicación más detallada.
I. Conflicto con el
federalismo.
La ley actual en su
capitulo XII reconoce al Instituto Nacional de Acción Cooperativa (hoy
denominado Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social -
INAES-) el carácter de autoridad de aplicación de la ley. En tal
carácter, y según lo estipulado en el artículo 106, se le otorga la
potestad de autorizar a funcionar a las cooperativas en todo el
territorio de la nación. Asimismo se le permite ejercer con el mismo
alcance territorial la fiscalización pública, por sí o a través de
convenio legal con el órgano local competente. El capitulo XI de la
ley 20.337 establece un régimen de fiscalización concentrado, con un
procedimiento administrativo especial y un sistema de control de
sobremanera centralizado que pretende actuar, de manera eficaz, en
todo el territorio nacional.
La objeción a estas
prerrogativas, no radica en la poca practicidad de establecer un
sistema de contralor de características centralizadas en un país de
territorios tan extensos como el nuestro, sino que la razón que me
motiva a proponer una modificación es de índole constitucional.
Del texto de la ley surge
claramente un conflicto de competencias entre los distintos órdenes
gubernamentales, nación y provincias.
Analizando la
distribución de competencias en el Estado federal, cabe señalar, que
la reforma constitucional no modificó la regla en la materia, actual
artículo 121, por el cual las provincias conservan todo el poder no
delegado por la Constitución al Gobierno federal. Según Gorostiaga,
esta regla debe entenderse en el sentido que las provincias tienen
poderes conservados e ilimitados, y el gobierno federal ejercita los
delegados en forma expresa e implícita y, por tanto, son poderes
limitados. (1)
Joaquín
V. González sostenía que "las legislaturas de provincia tienen
facultad para dictar todas las leyes necesarias y convenientes para
poner en práctica los principios, derechos y garantías acordados a los
habitantes de su territorio, como así también, las leyes generales o
particulares que requieran el ejercicio del poder de policía,
reservado a la soberanía provincial" (2)
Para clarificar sobre el
tema, es bueno recordar que el poder de policía conlleva dos funciones
que le son inherentes. Por un lado consiste en la potestad estatal
para reglamentar los derechos individuales a los fines de asegurar la
mejor convivencia social, pero por otro, el poder de policía tiene una
faz de tipo administrativo, que comprende aspectos preventivos y
represivos. (3) Ambas encuentran su fundamento constitucional en el
art. 14 de la Constitución Nacional, pues los derechos no son
absolutos sino relativos, conforme a las leyes que reglamentan su
ejercicio. A su vez, los artículos 19 y 28 de la Constitución
establecen los límites para el ejercicio de este poder estatal.
Asimismo es importante
destacar que la doctrina y la jurisprudencia son pacíficas al
reconocer que el ejercicio del poder de policía corresponde a los
estados provinciales. Desde este punto de vista, resulta indiscutible
la aplicabilidad de la doctrina de la Corte Suprema en virtud de la
cual el "poder de policía" corresponde, por vía de principio, a los
gobiernos locales (CSJ, Fallos 318-1077), facultad que se ha
considerado "inherente" a su autonomía y a "la responsabilidad
primaria que les compete en orden a las acciones conducentes al bien
de la comunidad para la que gobierna" (CSJ, caso "Chaves", del
19/12/2006).
En igual sentido el
actual artículo 75 inciso 30 de la Constitución Nacional reconoce que
las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de
policía e imposición.
A su
vez, el artículo 104 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
al referirse a las atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno, en
su inciso 11) reza: "ejerce el poder de policía, incluso sobre los
establecimientos de utilidad nacional que se encuentren en la ciudad".
Por tanto, las facultades
conferidas por los incisos 1 y 2 del artículo 106 de la ley 20.337 al
INAC (hoy denominado INSTITUTO NACINAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA
SOCIAL - INAES-) le permiten a éste, otorgar autorizaciones para
funcionar a las cooperativas en todo el territorio de la Nación,
proceder al retiro de dicha autorización, y aprobar las modificaciones
estatutarias y reglamentos de las mismas, desconociendo principios
básicos de nuestra estructura jurídico-institucional, al atribuir
funciones propias de las provincias a un organismo administrativo
nacional, vulnerando así el derecho de aquéllas para darse sus propias
instituciones y fiscalizar las mismas (4) . (Conf. arts. 5, 121, 129 y
75 inc. 30 de la Constitución Nacional.)
En efecto, con el
proyecto bajo análisis se propicia eliminar los incisos 1 y 2 del
artículo 106 vigente y reformar los artículos 9, 12, 16, 99 y 101 de
la ley 20.337 para adaptarlos a la modificación propuesta y a la
distribución de poderes prevista en la Constitución Nacional.
Sin perjuicio de lo
antedicho, y atento a las disímiles realidades jurisdiccionales, se ha
establecido una disposición transitoria que permite a la actual
autoridad de aplicación conservar en todo sus potestades hasta tanto
las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentren en
condiciones de ejercer el contralor respectivo.
II. Actualización de
la ley
En otro sentido, es
necesario proceder a la actualización de las disposiciones de la ley
20.337 en lo referido al hoy inexistente INSTITUTO NACIONAL DE ACCION
COOPERATIVA (INAC).
El capítulo XII de la ley
regula todo lo concerniente al INAC en su carácter de autoridad de
aplicación. En ese capítulo se describe y detalla su carácter de ente
descentralizado, su ámbito de competencia, funciones, composición de
sus autoridades, los deberes y atribuciones de las mismas y los
recursos con que cuenta para su funcionamiento.
.
Las sucesivas reformas
del Estado y las distintas modificaciones al organigrama de la
administración pública nacional modificaron en sustancia los alcances,
composición y ubicación del referido instituto. Hoy se lo denomina
INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIATIVISMO Y ECONOMIA NACIONAL (INAES),
sucesor del extinto INSTITUTO NACIONAL DE ASOCIACION COOPERATIVA Y
MUTUAL (INACyM) que tuvo su origen en fusionar el INAC con el antiguo
INSTITUTO DE ASOCIACION MUTUAL (INAM).
Actualmente el INAES
además de las potestades de contralor y asesoría en materia
cooperativa, posee también dentro del ámbito de su competencia todo lo
relacionado con la estructura mutualista.
Dado que la autoridad de
aplicación contemplada en la ley vigente resulta inexistente, se
propone la adecuación del articulado en cuestión conservando la
mayoría de las potestades y principios operativos del antiguo
instituto pero sin adentrar en sus nuevas funciones sobre el régimen
mutualista para no desnaturalizar la ley 20.337.
Por esta razón se propone
derogar aquellos artículos que hacen a su organización y estructura
funcional. Por cuestiones de técnica legislativa y para una mejor
adecuación con el régimen vigente, se recomienda remitir estos asuntos
al conjunto de normas que actualmente lo regulan.
En conclusión, la reforma
que se propicia contiene modificaciones tanto en cuestiones de forma
como de fondo. Aquellas son las referidas a la autoridad de aplicación
(ex - INAC) y la adecuación de la ley al nuevo marco normativo que la
regula. En lo que hace a las innovaciones desde el punto de vista
sustancial, por un lado están las referidas a perfeccionar el
reconocimiento de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires
(modificación de los artículos 105 y 117), y por otro lado, aquellas
que tienden a eliminar disposiciones de manifiesta
inconstitucionalidad en lo concerniente al régimen de contralor de las
entidades cooperativas (modificación del artículo 106 y demás normas
concordantes) asegurando que las jurisdicciones locales ejerzan, en lo
concerniente a esta materia, el poder de policía que la Constitución
Nacional les reconoce.
Por las razones
brevemente expuestas, es que se propone la modificación del capítulo
XII y demás artículos mencionados.
Dios guarde a V. H.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TONELLI, PABLO GABRIEL | BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS COOPERATIVOS, MUTUALES Y DE ORG.NO GUBERNAMENTALES (Primera Competencia) |