La Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVE:

Solicitar al Poder Ejecutivo nacional, instruya al Procurador General del Tesoro, a fin que emita dictamen, analizando lo actuado por los funcionarios responsables del Programa de Propiedad Participada de YPF S.A. que intervinieron en el dictado de la Resolución Conjunta Nº 481/93 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y Nº 462/93 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de fecha 17 de Mayo de 1993; la Resolución 72/95 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos; y de toda otra norma jurídica que instrumentó en forma incorrecta, desvirtuó o bien se apartó abiertamente de los propósitos tenidos en miras por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, al concebir y desarrollar el Programa de Propiedad Participada de Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A, ocasionando un grave perjuicio al erario público y a los legítimos beneficiarios del citado programa, y en su caso determine sus responsabilidades y la viabilidad de accionar judicialmente en su contra en procura de la reparación del daño ocasionado.

Señor presidente:

Es de público conocimiento que a partir de la sanción de la Ley 23.696 se dio inicio a lo que se llamó la "Reforma del Estado", que fue concebida como la instrumentación de un complejo proceso de cambio del rol del Estado en un contexto internacional de profundas y vertiginosas transformaciones económicas y políticas, ocurrido a lo largo de la década del ¢90.

La mencionada Ley 23.696 dejó sentada las bases para proceder a la privatización total o parcial de establecimientos o entidades cuya propiedad perteneciera total o parcialmente al Estado Nacional.

En lo que interesa a los efectos del presente proyecto, en el Capítulo II de la citada ley, se estableció que el Poder Ejecutivo nacional podría otorgar acciones en propiedad participada para la adquisición de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas sujetas a privatización, cuando los adquirentes sean, entre otras hipótesis, empleados del ente a privatizar. Esto debe relacionarse, a su vez, con los artículos 8 y 9 del referido cuerpo legal en virtud de los cuales se establece la necesidad de que la declaración de "sujeta a privatización" sea efectuada por el Poder Ejecutivo nacional y, posteriormente aprobada por ley.

A su turno se estableció en el capítulo III, que el capital accionario de tales empresas - declaradas sujetas a privatización- podrá ser adquirido total o parcialmente por medio de un Programa de Propiedad Participada. Se destaca como adquirentes, entre otros, a los empleados del ente a privatizar, sin distinción jerárquica.

De acuerdo a lo dispuesto por el Art. 23 de la norma subexámine, la entidad a privatizar según el programa instituido, debía constituirse bajo la forma de sociedad anónima.

En suma, la Ley condicionó la declaración de sujeta a privatización de la empresa, a su organización como sociedad anónima y la eventual instrumentación de los llamados programas de propiedad participada, (PPP).

En ese marco, el Decreto del Poder Ejecutivo nacional 2778/90 declara a YPF, por entonces Sociedad del Estado, sujeta a privatización y dispuso, a partir del 1 de enero de 1991, su transformación en Sociedad Anónima, sometiéndola a las prescripciones de la ley 19.550. Posteriormente, se designa al Ministro de Economía como autoridad de aplicación a quien se le transfiere la totalidad de las tenencias accionarias de la empresa y se le faculta para determinar la forma y las condiciones en que las acciones serían ofrecidas en el mercado. La ley 24.145 ratificó el Decreto, por lo que completó el trámite previsto en la ley 23.696.

Luego, las Resoluciones Ministeriales conjuntas Nros. 481/93 del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos y 462/93 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social "entendieron sujetos adquirentes del programa a quienes mantuvieran relación de dependencia al momento de la firma del acuerdo general de transferencia". Posteriormente, por Resolución N° 72/1995 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos se instruyó al Banco de la Nación Argentina con el fin de que procediera a distribuir las acciones clase C de YPF S.A. entre todos los empleados de dicha empresa que al 7 de julio de 1993 se encontraban en relación de dependencia en dicha sociedad anónima.

A julio de 1993, YPF S.A. tenía muy reducida su planta de personal en orden a que una vez efectuada su transformación a partir del 1 de enero de 1991, se ejecutó una política de drástica reducción de personal, procediéndose a despidos de miles de agentes e implementándose un sistema de retiros voluntarios con desafectación de tareas -una suerte de régimen de disponibilidad-, que disminuyó sustancialmente la planta de personal durante los años 1991 y 1992 fundamentalmente.

Como consecuencia de lo expuesto en el párrafo anterior, muchos miles de trabajadores -más de 30.000- resultaron excluidos del Programa de Propiedad Participada, atento la fecha de inclusión que determinaron los Ministerios de Economía y Trabajo, y muchos de ellos iniciaron acciones judiciales en virtud de interpretar que fueron arbitraria e ilegalmente excluidos del programa.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso "ANTONUCCI, Roberto c/YPF S.A. s/part. Accionariado obrero", dictó sentencia el

20 de noviembre de 2001, recogiendo particularmente las consideraciones vertidas en su dictamen por el Procurador General de la Nación, que las hace suyas y avanza en el análisis de la normativa que confronta los criterios interpretativos, utilizados por la autoridad de aplicación para distorsionar lo originariamente previsto como Programa de Propiedad Participada de Y.P.F. S.A..

Entre otros aspectos sostiene la Corte que la ley 23.696, "...expresa un verdadero sistema destinado a la transformación del Estado, donde se destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador; la ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones estableciendo para llevarlo a cabo, el procedimiento decisorio y el control de su ejecución (arts. 8 a 14 y 19 y 20), donde se destaca la íntima colaboración y responsabilidad compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, los medios e instrumentos jurídicos a utilizar para facilitar la privatización (arts. 10 y 15), los mecanismos de participación accionaria de sectores de la comunidad singularizados por el legislador (capítulo III), sin omitir la protección del trabajador de la empresa "sujeta a privatización".

Adentrada la Corte en el análisis de lo actuado por los Ministerios de Economía y Trabajo en cuanto a la decisión de la fecha de inclusión de los agentes que tendrían acceso al programa de propiedad participada sostiene,

"...Las resoluciones ministeriales conjuntas dictadas con posterioridad a la ley 24.145...entendieron sujetos adquirentes del programa a quienes mantuvieran relación de dependencia al momento de la firma del acuerdo general de transferencia. Por su parte, las resoluciones conjuntas N° 1507/94 del MEyOSP y N° 1270/94 del MTySS, aprobaron tal acuerdo, el formulario de adhesión al programa, el convenio de sindicación de acciones y el contrato de fideicomiso. Posteriormente, por resolución Nro. 72/95 del MEyOSP se instruyó al Banco de la Nación Argentina a fin de que proceda a distribuir las acciones clase C de YPF entre todos los empleados de dicha empresa que al 7 de julio de 1993 se encontraban en relación de dependencia. De otro lado, cabe resaltar que, como se puntualiza en la sentencia apelada, no se han demostrado en autos la suscripción del Acuerdo General de Transferencia previsto en los arts. 9, 10, 11 y concordantes del decreto 584/93. Esta aseveración se halla sustentada asimismo en los considerandos del decreto 628/97 que sobre el punto señala que la vigencia

de tal acuerdo general se encontraba sujeta a la condición de su aprobación por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, "condición no cumplida a la fecha" (11 de julio de 1997). Ello, sumado a las demás circunstancias apuntadas, constituye un elemento más que atenta contra su virtualidad jurídica."

Y la Corte Suprema pulveriza a las resoluciones ministeriales que establecieron la fecha de corte o acceso al P.P.P. de los trabajadores de YPF S.A. al sostener, "Que las disposiciones ministeriales referidas avanzaron sobre la reglamentación de los PPP de la ley 23.696, realizada por el Poder Ejecutivo Nacional en los decretos 2686/91 y en el decreto 584/93, al restringir el número de trabajadores que podían ser adherentes. Tal facultad no había sido delegada por el artículo 2° del decreto 2686/91. De tal modo, la intención posterior del decreto 628/97 de convalidar lo dispuesto en ellas no puede surtir efecto pues a la inoponibilidad que les signa su falta de publicación en el Boletín Oficial, se suma una ausencia de razonabilidad y un exceso en el ejercicio de las competencias ministeriales, todo lo cual conspira contra su adecuación al texto constitucional. Ello es así por cuanto, las leyes reguladoras del sistema no delegaron la determinación de qué debía entenderse por "personal de la empresa". Nótese que el derecho conferido al "personal de la empresa" de participar en el PPP mediante acciones de la clase "C" hasta un 10% del capital social, mencionado en la ley 24.145, aprobatoria del decreto 2778/90, quedó asimismo ratificado por la ley 24.474. El continuo uso de la expresión "personal de la empresa", tanto en el decreto 2778/90, como en las leyes 24.145 y 24.474 no puede tener otro significado, como ya ha sido expuesto, que el de referirse a los trabajadores existentes al momento de su privatización, con los alcances referidos en los considerandos precedentes. La literalidad de los textos reguladores del marco de propiedad participada previstos en el Art. 22 de la ley 23.696 hacen permanente referencia al empleado adquirente del ente a privatizar y no a quien reúne tal condición en un ente ya privatizado...".

Tanto de la sentencia citada como del dictamen del Procurador General de la Corte, queda claro que existen un cúmulo de cuestionamientos en relación a las resoluciones ministeriales referidas, habida cuenta su falta de publicidad, ausencia de razonabilidad, incongruencia respecto de los procesos que vinieron a implementar, exceso de competencias ministeriales, abuso de autoridad,

inobservancia de principios básicos de salvaguarda de derechos personales de los administrados, indebida administración y disposición del patrimonio público, todo lo cual se refleja en la producción, dictado y ejecución de tales normas.

Como consecuencia de las resoluciones mencionadas, se generó un grave perjuicio a miles de ex empleados de YPF S.E. y consecuentemente al Estado Nacional, que ahora debe reparar el daño ocasionado, pues:

a) Se restringió la cantidad de trabajadores que podían ser adherentes al programa, en un número notable, atento que decenas de miles de empleados habían sido desvinculados de la empresa antes del mes de julio de 1993, a través de procesos compulsivos, como fueron los despidos masivos y la implementación de un régimen inducido de retiros voluntarios, con puesta en disponibilidad y la implementación de cursos de capacitación.

b) Se posibilitó que los empleados de YPF S.A. que si bien hubieron ingresado con anterioridad al 1 de enero de 1991, en la ex YPF Sociedad del Estado, participaran en el programa de propiedad participada, percibiendo una suma muy superior a lo que les hubiera correspondido de haberse distribuido las acciones clase C en la cantidad de empleados que hubiera correspondido -vale decir los que se encontraban trabajando en YPF S.E. al 1 de enero de 1991-;

c) Se posibilitó que empleados de YPF S.A. contratados con posterioridad a enero de 1991 participaran del programa y se beneficiaran indebidamente, cuando conforme las previsiones de la ley 23.696 y su reglamentación les estaba vedado ello, por cuanto ya habían ingresado a una empresa privatizada.

Esta situación originó que se promovieran -según registros oficiales de la Subsecretaría de Servicios Financieros del Ministerio de Economía- 4612 causas contra el Estado Nacional por la exclusión del programa de propiedad participada de YPF, siendo una gran mayoría de ellas litisconsorcios activos facultativos, por lo que la cantidad de ex empleados de YPF S.A. que han accionado contra el Estado superan los 20.000, conforme la información oficial citada.

Atento la cantidad de sujetos perjudicados y lo expresado en el precedente

judicial emergente del fallo "Antonucci", quedó definitivamente sentada la necesidad del Estado de instrumentar sin mayores dilaciones, los mecanismos legales y administrativos apropiados, tendientes a satisfacer el pago de una indemnización a aquellos ex empleados de YPF S.E., que no hubieran podido acogerse al Programa de Propiedad Participada por causas ajenas a su voluntad, hayan o no iniciado juicios contra el estado.

De tal suerte, con la sanción de la Ley 25.471 se reconoce por parte del Gobierno Nacional una indemnización económica a favor de los ex agentes de YPF Sociedad del Estado, que no hayan podido acogerse al Programa Propiedad Participada.

A instancias de lo dispuesto en la ley 25.471 el Decreto Nº 1077/03, de fecha 5 de Mayo de 2003, en su Artículo 1º establece en la suma de $ 23.728, al 30 de Diciembre de 2002, el valor promedio para el cálculo de la indemnización que reconoce la Ley Nº 25.471 a cada uno de los ex - agentes encuadrados en su Artículo 1º, conforme a la metodología de cálculo que forma parte del Decreto, la que variará en más o en menos en cada caso en particular por aplicación de las pautas que determina el inciso a) del Artículo 2º de la citada ley.

Por su parte, la Resolución Conjunta Nº 120 de Jefatura de Gabinete de Ministros y Nº 509, del Ministerio de Economía y Producción, de fecha 20 de Noviembre de 2003, determina que sobre la base de un total de 30.915.513 acciones, existe una deuda total al mes de Julio de 1997 que ascendía a un monto indemnizatorio de $ 346.253.745, suma ésta a la que se le adicionó un interés del 121,575% por aplicación del Decreto 1077/03, equivalente a la tasa activa de la cartera general del Banco de la Nación Argentina entre el 1 de Julio de 1997 y el 31 de Diciembre de 2002, y en consecuencia se arribó a un monto indemnizatorio total al 31 de Diciembre de 2002 de $ 767.211.747. Asimismo, se establece en el Artículo 5º, que a fin de efectuar la cancelación de la indemnización económica se entregarán a opción del acreedor Bonos de Consolidación de Deuda en Moneda Nacional Cuarta Serie o Bonos de Consolidación de Deuda en Moneda Nacional Cuarta Serie 2%, a su valor técnico al 31 de Diciembre de 2002.

De lo establecido en esta Resolución surge que si todos los beneficiarios de

la indemnización económica dispuesta por Ley Nº 25.471 optarán por el Bono de Consolidación de Deuda en Moneda Nacional Cuarta Serie, el valor actualizado al 31 de Octubre de 2003, el monto indemnizatorio total ascendería a $ 777.453.552, en cambio, si los beneficiarios optaran por el Bono de Consolidación de Deuda en Moneda Nacional Cuarta Serie 2 %, el valor actualizado al 31 de Octubre de 2003, ascendería a $ 1.127.609.293.

Por último la Resolución 9/2004, de la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Economía y Producción, de fecha 18 de Febrero de 2004, en su Artículo 1º aclara que por un error involuntario originado en el valor técnico del Bono de Consolidación Cuarta Serie 2%, de la Resolución Conjunta Jefatura de Gabinete de Ministros Nº 120 y Ministerio de Economía y Producción Nº 509, de fecha 20 de Noviembre de 2003, donde dice $ 1.127.609.293 debe decir $ 802.298.544.

La fecha de iniciación del período para la opción entre los tipos de Bonos fue el 29 de Enero de 2004 y su finalización será el 28 de Enero de 2005 y el trámite se realiza en el Banco de la Nación Argentina.

Luego del análisis de los antecedentes del caso, ahora corresponde adentrarnos en el objeto del presente proyecto, que persigue fundamentalmente que el Poder Ejecutivo nacional encomiende al Procurador del Tesoro de la Nación el estudio de las responsabilidades que le caben a los funcionarios públicos intervinientes en el dictado de la normativa que generó este perjuicio al Estado Nacional, y en su caso accione judicialmente en procura de la reparación del daño sufrido por el erario público.

No escapa al suscripto que el tema de la responsabilidad civil de los funcionarios involucrados es de una relevancia institucional significativa pues, como señala Gordillo "la importancia de que el funcionario público o privado que perjudica a los usuarios, administrados y consumidores, sufra también las consecuencias de su hecho dañoso es decisiva, pues esto constituye un elemento fundamental para fijar límites concretos a la negligencia y arbitrariedad eventuales de las autoridades públicas o que ejercen funciones administrativas públicas" .

Pues, como señala un autor español, "el fundamento de la responsabilidad

de los titulares de los órganos de la Administración pública es incuestionable. Deben responder de sus actos al igual que cualquier persona. Y debe responder frente a la propia Entidad y frente a aquél a quien ocasionó el daño. Cuando la mala gestión dé lugar a daños efectivos, evaluables económicamente e individualizados, los administradores deben responder patrimonialmente como cualquier otro ciudadano, asumiendo personalmente la obligación de indemnizar. De modo que sólo recaiga esta carga sobre los ciudadanos en los supuestos de insolvencia de aquéllos, para evitar que quede sin reparar el daño" .

En el presente caso verificamos que la Corte Suprema de Justicia afirmó categóricamente en la causa "Antonucci" que las Resoluciones ministeriales que restringieron el número de trabajadores que podían ser adherentes al programa no sólo eran inoponibles a los afectados por su falta de publicación en el Boletín Oficial, sino que también tenían una "ausencia de razonabilidad y un exceso en el ejercicio de las competencias ministeriales, todo lo cual conspira contra su adecuación al texto constitucional.".

Lo dicho por el Alto Tribunal sin duda habilita la atribución de responsabilidad de los funcionarios juntamente con la del Estado pues, ello no sería posible en supuestos de responsabilidad estatal por actividad lícita, y conforme a esta atribución de responsabilidad corresponde se evalúe la procedencia del inicio de acciones judiciales tendientes a efectivizar esta responsabilidad en términos patrimoniales.

Del análisis de lo actuado, a mi criterio están presentes los presupuestos necesarios para la atribución de responsabilidad a los funcionarios responsables de haber restringido la participación de los adherentes del programa de propiedad participada, pues existió antijuridicidad en el dictado de la normativa cuestionada, que supone que los funcionarios intervinientes - en especial el Ministro de Economía, Doctor Domingo Felipe Cavallo, que tenía bajo su responsabilidad directa la implementación del programa-, no adecuaron su obrar a la Constitución -como lo señala la Corte-.

También existió un daño, del cual surge el deber del Estado de resarcir a los afectados -los empleados de la ex YPF Sociedad del Estado- que vieron

frustrado el derecho a acceder a las acciones de YPF en función del P.P.P..

Existe también relación de causalidad entre el perjuicio fiscal y la conducta generadora del daño. Prueba de ello es el hecho que si las Resoluciones hubieran sido conforme a derecho, el Estado no hubiese sido condenado en la causa ANTONUCCI, ni hubiera tenido que dictarse una ley para reconocer el derecho a ser indemnizados a los ex empleados afectados.

Por último, entiendo que medió una subjetividad antijurídica en el obrar de los funcionarios públicos participantes en el dictado de las resoluciones cuestionadas, pues el carácter de absoluto y manifiesto de la ilegitimidad señalada por la Corte, nos permite concluir que tales funcionarios tenían conocimiento de los vicios que contaminaban a tales resoluciones.

En el entendimiento que a los efectos de dilucidar la responsabilidad que le cabe a los funcionarios intervinientes en el proceso de distribución del PPP de YPF S.A., corresponde la intervención obligatoria del Procurador del Tesoro de la Nación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 92° de la reglamentación de procedimiento administrativo nacional, al estar comprometido el erario público, compromiso que en el presente caso adquiere ribetes de trascendencia inusual por la cantidad de afectados y el monto que debe resarcir el Estado y, al depender la Procuración del Tesoro directamente del Presidente de la Nación conforme lo establecido por la ley 24.667, procede formular una solicitud al Poder Ejecutivo para disponga la pertinente intervención.

En consecuencia, es que solicito a mis colegas, acompañen el presente proyecto de resolución.