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PROYECTO DE TP
Expediente 4542-D-2014
Sumario: MEMORANDUM DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ISLAMICA DE IRAN, SOBRE LOS TEMAS VINCULADOS AL ATAQUE TERRORISTA A LA SEDE DE LA "ASOCIACION MUTUAL ISRAELITA ARGENTINA - AMIA -". SE DECLARA NULO DE NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE POR INCONSTITUCIONAL.
Fecha: 10/06/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 63
El Senado y Cámara de Diputados...
DECLARACIÓN DE
NULIDAD DEL MEMORANDUM DE ENTENDIMIENTO ENTRE ARGENTINA E
IRAN
Artículo 1°: Declarar nulo de
nulidad absoluta e insanable por inconstitucional el "Memorándum de
entendimiento entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la
República Islámica de Irán sobre los temas vinculados al ataque terrorista a la
sede de la Amia", firmado el 27 de enero de 2013, en la Ciudad de Adis Abeba,
Etiopía, suscripto por ambos Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, Héctor
Timerman y Alí Akbar Salehi (según Mensaje del Poder Ejecutivo enviado al H.
Senado de la Nación el 7 de febrero de 2013, Expte. PE N° 296/12), de
conformidad con lo establecido por los arts. 18, 29, 109, 116, 118 y 75 inc. 22 de
la Constitución Nacional, art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
art. 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San
José de Costa Rica- y art. 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Artículo 2°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Señor presidente:
1. Marco fáctico
El ataque terrorista a la sede de la
AMIA en Buenos Aires, llevado a cabo el 18 de julio de 1994, ha sido el peor
atentado sufrido por nuestro país. Por ello, el cambio de estrategia internacional
en relación a la búsqueda de la verdad y la Justicia en el caso, protagonizado por
el Canciller al suscribir el "Memorándum de entendimiento entre el Gobierno de la
República Argentina y el Gobierno de la República Islámica de Irán", es de una
gravedad preocupante para todos los argentinos, en tanto inicia un camino que
puede llevar a la impunidad definitiva de los sospechosos iraníes que forman o han
formado parte del gobierno de ese país, como su actual Ministro de Defensa,
Ahmad Vahidi.
Luego de largos años de negarse a
prestar cualquier tipo de colaboración en la referida búsqueda de verdad y justicia
-observando una actitud encubridora respecto de funcionarios propios- el
gobierno iraní buscó con este acuerdo "cerrar el tema", buscó terminar este
conflicto sin pagar costo alguno, es decir, conseguir una especie de "protección"
por parte del Estado víctima. Pero no una protección en cuanto a garantías
procesales, sino una especie de "salvoconducto" que lo libere de todas las
acusaciones que se ciñen en su contra para poder avanzar en la celebración de
acuerdos sobre diversas materias, con importantes naciones, que su actual
"imagen" negativa le impide o dificulta celebrar.
Y nada menos que nuestro propio
gobierno colaboró con ese cometido, aún en desmedro de los intereses y la
soberanía de nuestro país, echando por tierra la postura que supo plnaterar
internacionalmente la propia Presidenta Cristina Fernández de Kirchner y su
antecesor, tal como surge de los argumentos desarrollados en el Mensaje del
Poder Ejecutivo enviado al H. Senado de la Nación el 7 de febrero de 2013 (Expte.
PE N° 296/12).
Lo cierto es que el acercamiento con
Irán empezó hace un par de años con la influencia de Hugo Chávez. Y,
lamentablemente, la Presidenta pudo haber tenido en miras la intención de
generar un vínculo comercial similar al que Venezuela mantiene hoy con el país
asiático.
Ante el anuncio de la retirada de
Estados Unidos de Afganistán, resulta razonable pensar que esta aparente
demostración de buena voluntad por parte del gobierno iraní resulta funcional a un
posible acuerdo de alianza con aquel país.
Así las cosas, el 27 de enero de 2013,
en la Ciudad de Adis Abeba, Etiopía, la República Argentina y la República Islámica
de Irán firmaron un Memorándum de entendimiento. Aquel fue aprobado por este
Congreso mediante la sanción de la ley Nº 26.843 y ratificado por el Poder
Ejecutivo Nacional. Sin embargo, el acuerdo no ha entrado en vigencia pues falta
ser enviada la última nota verbal, tal como se acordó en el artículo 6º del
documento. Sin embargo, habiendo pasado ya largo tiempo del acuerdo, ha
quedado en evidencia que la comisión-creada en el mismo- no ha actuado ni ha
efectuado tarea alguna.
En el mismo sentido,
la Presidente de la Nación -en ocasión de la apertura de las sesiones ordinarias
en la Asamblea Legislativa el 1° de marzo de 2014 - manifestó que Irán está
demorado con la aprobación del acuerdo. En tal sentido, a continuación expresó:
"Junten a sus mejores abogados y equipos jurídicos. Propónganme un instrumento
para obligar al fiscal que tome las declaraciones testimoniales a los acusados por el
atentado, pero no vengan con disparates como invadir Irán. Yo, como Presidenta,
me comprometo a denunciar este acuerdo y a llevar adelante lo que ellos
propongan"
En efecto, por las razones que serán
expuestas a continuación consideramos necesario que este Congreso declare la
nulidad absoluta e insanable del Memorándum celebrado con Irán y que,
conjuntamente, el Poder Ejecutivo retire la ratificación o, en su defecto, denuncie
el acuerdo internacional.
2. Las causas que
determinan la nulidad absoluta e insanable del Memorándum, las
distintas violaciones al corpus constitucional y el fallo que declaró su
inconstitucionalidad
La firma del Memorándum -junto
con la posterior sanción de la ley que lo aprobó y su ratificación-causa un grave
daño a la Argentina, al convertirla en un país incapaz de sostener seriamente una
postura o de mantener una política exterior de Estado, en un tema que la afecta
directamente, con la firmeza que la envergadura del caso amerita. Desconociendo,
además, el Derecho interno que forma el corpus constitucional e incluso Tratados
Internacionales de Derechos Humanos como el Pacto de San José de Costa Rica,
que tienen esa jerarquía.
En primer lugar, el memorándum
suscripto es nulo constitucionalmente, de nulidad absoluta e insanable, en tanto el
Poder Ejecutivo, en ningún caso, puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el
conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas (art. 109 C.N.),
norma que debe hacerse jugar armónicamente con las disposiciones del art. 29 de
la propia Carta Magna. Y, precisamente, eso es lo que está haciendo el P.E.N.
cuando en clara dimisión de parte de nuestra soberanía, se arroga facultades para
intervenir en el trámite de la causa penal sobre el atentado a la AMIA.
En el mismo sentido,
Alberto Nisman- fiscal de la causa AMIA- advirtió en su momento que el
Memorándum "es inconstitucional por su contenido". Dicha afirmación encuentra
sentido en el hecho de que el acuerdo aprobado por este Congreso viola el sistema
republicano, la división de poderes, el debido proceso, la independencia de la
Justicia y la igualdad ante la ley de los imputados.
Pese a que carece de competencia
para hacerlo, el gobierno nacional, mediante el compromiso internacional suscripto
cuya nulidad absoluta debe ser declarada, condiciona el avance de la causa judicial
a un "procedimiento" previo que conlleva una reevaluación de las probanzas
colectadas y valoradas por el Juez de la causa en los respectivos llamados a
indagatoria -así como el Fiscal en las respectivas requisitorias-. Ello, por parte de
terceros ajenos a los tribunales competentes, que además serían nacionales de
otros países, lo que entraña, a su vez, una dimisión de nuestra soberanía, en tanto
nos sometemos a una jurisdicción distinta a la vigente en nuestra ley penal. Lo
cual, como veremos, conlleva a la paralización del avance de la causa, lo que
públicamente muchos han denominado, como un nuevo caso de "punto
final".
Por otro lado, el P.E.N. tampoco tiene
facultades y/o competencia -como no las tiene el Congreso Nacional- para
afectar el derecho constitucional a la Justicia de los querellantes que el
memorándum pone en juego (arts. 18 y 75 inc. 22 C.N. y tratados
internacionales).
En tal sentido, lo que deviene como
incompatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al igual que
con otros Tratados Internacionales del mismo rango constitucional, son las
consecuencias jurídicas respecto del derecho a garantías judiciales de las víctimas.
Uno de los efectos de las medidas cuestionadas sería el de enervar el derecho de
la víctima a demandar en la jurisdicción criminal a los responsables de las
violaciones a los derechos humanos. En efecto, en buena parte de los sistemas
penales de América latina, como en el nuestro, existe el derecho de la víctima o su
representante a querellar en el juicio penal.
En consecuencia, el acceso a la
jurisdicción por parte de la víctima de un delito, deviene un derecho fundamental
del ciudadano y cobra particular importancia en tanto impulsor y dinamizador del
proceso criminal.
El artículo 1.1 de la
Convención obliga a los Estados parte 'a respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción...'
Y el Memorándum viene a impedir el
ejercicio del derecho de los peticionarios emanado del artículo 8.1 citado.
Asimismo, el artículo 25.2 dispone: los
Estados parte se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso; b) A desarrollar las posibilidades de recurso
judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
Por lo cual, con la aprobación del
Memorándum, la Argentina falta a la obligación de garantizar los derechos
consagrados en el artículo 25.1 y violaría la Convención.
En tal sentido, al interpretar el
alcance del artículo 1.1, la Corte Interamericana de Derechos Humanos manifestó
que 'la segunda obligación de los Estados parte es la de garantizar el libre y pleno
ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su
jurisdicción... Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir,
investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la
Convención...' Corte I.D.H. caso Velásquez Rodríguez, sentencia del 29 de julio de
1988. Serie C, 4, párrafo 172.
Es de advertir entonces que en ese
marco, la suscripción del Memorándum y su aprobación por el Congreso Nacional
implicó ceder indebidamente parte de nuestra jurisdicción (territorial) fijada por el
artículo 1° del Código Penal de la Nación y el art. 116 de la Constitución Nacional,
al disponer la creación de una Comisión especial, con sede en territorio iraní,
denominada "Comisión de la Verdad", encargada de "revisar detalladamente" la
evidencia existente respecto de cada uno de los acusados, luego de lo cual
elaborará un informe con recomendaciones "sobre cómo proceder con el caso en
el marco de la ley y regulaciones de ambas partes", y establecer asimismo, que
"Ambas partes tendrán en cuenta estas recomendaciones en sus acciones
futuras".
Así, recién cumplida esa instancia, "La
Comisión y las autoridades judiciales argentinas e iraníes se encontrarán en
Teherán para proceder a interrogar a aquellas personas respecto de las cuales
Interpol ha emitido una notificación roja", por lo que los eventuales interrogatorios
serían tomados en territorio iraní.
De lo que se colige que mediante la
firma de ese instrumento, nuestro Canciller acordó con el representante de la
República de Irán, que previamente a cualquier avance de la causa penal respecto
de los acusados sobre quienes Interpol ha emitido una notificación roja -a pedido
de la Justicia argentina-, nuestro país esperará que se cree la "Comisión de la
Verdad", que la misma estudie detalladamente las 200.000 fojas de la causa AMIA,
más los elementos que pudiera aportar la República de Irán, más los que la
Comisión requiriera y considerara necesarios que la Comisión elabore su informe
con recomendaciones.
Todo lo cual, se llevará a cabo de
acuerdo a los plazos y procedimiento que se dará la propia Comisión, sin límites de
tiempo preestablecidos, ni adecuación al procedimiento penal argentino.
Y respecto del informe
con dichas recomendaciones, si bien el Canciller se ha encargado de manifestar
públicamente que las mismas no son vinculantes, lo cierto es que el más que
escueto texto del Memorándum dice expresamente que "Ambas partes tendrán en
cuenta estas recomendaciones en sus acciones futuras", y no dice podrán tener en
cuenta, lo que implica que deben tenerlas en cuenta antes de continuar actuando
cualquiera de los poderes del Estado, incluso el Poder Judicial. Ante lo cual, un
eventual desconocimiento de alguna recomendación por parte de nuestro país
puede ser tomado como un incumplimiento de nuestro país y conllevar a sanciones
aplicables al Estado argentino por incumplimiento de un Tratado Internacional, de
ser aprobado el Memorándum como tal.
Dichas consecuencias para Irán no
pareciera ser muy relevante a esta altura y en el estado de cosas que se ha
encontrado durante años, puesto que se trata de un país en que el propio Canciller
ha manifestado "no confiar", con importantes internas propias, y que incluso,
niega la existencia del Holocausto. Asimismo, implica un riesgo futuro que para esa
nación pareciera más beneficioso correr, en tanto el único compromiso que
asumirían es, ante recomendaciones favorables a la toma de interrogatorios,
demostrar que "han hecho todo lo posible" por lograr que las audiencias se
celebren en su país (lo que no garantiza su éxito).
Además, no debe
soslayarse que las recomendaciones de la Comisión versarán nada menos que
"sobre cómo proceder con el caso", lo que nos hace preguntar entonces, qué
pasaría en el supuesto de que la Comisión, en contra de lo resuelto por nuestra
Justicia, recomiende no interrogar a los acusados hasta tanto no existan otros
elementos de prueba a los incorporados en la causa. Así, se devela como una lisa y
llana mentira la del Canciller -dicha en el plenario de Comisiones del H. Senado-
en cuanto a que no perdemos ni ponemos en riesgo nada, o que no se está
condicionando la actividad judicial en la causa, o que son meras recomendaciones
que los jueces pueden ni leer o que el Estado Argentino puede desconocer sin
más.
Sumado a lo cual, se
establece que esas recomendaciones serán dadas "en el marco de la ley y
regulaciones de ambas partes", por lo cual, resulta otra falsedad del Canciller
Timerman aquella que también asegurara enfáticamente, sobre que es una
obviedad que la ley penal y procesal que se aplica es la argentina.
Me permito recordar que, como fuera
señalado en oportunidad de declarar la nulidad insanable de los decretos de
indulto, la inconstitucionalidad radica en que contrarían lo dispuesto por el artículo
29 de la Constitución Nacional y los principios del derecho de gentes, receptado en
nuestro ordenamiento jurídico en el art. 118 de la Carta Magna. La
inconstitucionalidad de tales indultos resultó patente pues consagraba la
impunidad de quienes cometieron crímenes atroces, no susceptibles de ser
perdonados. Por otra parte, también resultan inconstitucionales por cuanto, en
algunos casos, el indulto recayó en personas que aún se encontraban procesadas,
invadiendo así competencias propias del Poder Judicial y asumiendo facultades
extraordinarias, conformándose la situación que el art. 29 veda y sanciona con la
nulidad absoluta. En definitiva, el mismo supuesto que de aprobarse el
Memorándum suscripto con la República de Irán, en tanto se iniciaría un camino
irreversible hacia la impunidad de los atroces crímenes cometidos aquel 18 de julio
de 2004.
De esta forma, se
configuraría el caso que el art. 29 intenta evitar, de acuerdo al cual son
insanablemente nulos los actos o disposiciones que impliquen la concesión,
asunción o ejercicio de facultades extraordinarias por parte de cualquiera de los
poderes del Estado. En virtud de esta norma se ha entendido que los actos que
implican la concesión o la asunción de la suma del poder público no son
amnistiables ni perdonables (y de un modo indirecto, este proceso puede concluir
en una amnistía "de hecho" de los acusados iraníes) porque implicarían conceder
facultades extraordinarias por las que "la vida, el honor y la fortuna de los
argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna". (conf. doctrina de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación los precedentes registrados en Fallos
234:16 y 309:1657; de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y
Correccional Federal de la Capital Federal los casos "Fernández, Marino A. y
Argemi, Raúl s/ tenencia de arma de guerra", Sala I, causa nro. 18.057; y
"Rolando Vieira, Domingo Manuel y otros s/ infracción arts. 189 bis y 292 del
Código Penal", Sala II, causa Nro. 3438).
En efecto, -y en sintonía con el
razonamiento expuesto- el pasado 15 de Mayo de 2014 la Cámara en lo Criminal
y Correccional Federal declaró la inconstitucionalidad del Memorándum de
entendimiento con la República Islámica de Irán y de la ley N° 26.843 que lo
aprobó, en la causa "AMIA s/ amparo-Ley 16.986". La Sala I del tribunal hizo
lugar a la acción de amparo interpuesta por las asociaciones AMIA y DAIA y revocó
el fallo del juez Rodolfo Canicoba Corral que había considerado que el acuerdo era
constitucional.
El fundamento
principal por el que los jueces del tribunal resolvieron declarar la
inconstitucionalidad versa, principalmente, en que el Memorándum aprobado viola
la división de poderes presente en nuestro sistema republicano. En este sentido,
el fallo señala que convalidar lo actuado por el Poder Ejecutivo "importaría admitir
la indebida intromisión del mismo en cuestiones ajenas a su competencia
constitucional y, en consecuencia, aceptar una violación flagrante a la división de
poderes ínsita en el sistema republicano de gobierno". Asimismo, la Cámara
Federal expresó que "El Memorándum se presenta como un tratado bilateral que,
de entrar en vigencia, generará derechos y obligaciones recíprocas entre la
Argentina e Irán respecto de una materia que atañe de forma exclusiva a la
competencia constitucionalmente asignada al Poder Judicial, condicionando de un
modo relevante el ejercicio independiente de la función jurisdiccional, la autonomía
del Ministerio Público y el derecho a la jurisdicción de las víctimas, con múltiples
conflictos e inconvenientes adicionales".
En su sentencia, la Cámara Federal
ordenó al Poder Ejecutivo que no realice acto de ejecución alguno del citado
acuerdo mientras transiten las eventuales vías recursivas que contra la decisión
puedan ser deducidas. Por otra parte, instó al juez de primera instancia-Rodolfo
Canicoba Corral- a que tome todas las medidas tendientes a reiterar los pedidos
de extradición y asistencia judicial solicitados a la República Islámica de Irán que
no fueron contestados hasta la fecha. Asimismo, le requirió a Interpol que
reexamine la solicitud de captura de los sospechosos y extreme los recaudos para
averiguar el paradero de los imputados y hacer efectivas las detenciones ya
ordenadas en la causa.
Por ello, corresponde también al
Congreso Nacional declarar nulo de nulidad absoluta e insanable por
inconstitucional el "Memorándum de entendimiento entre el Gobierno de la
República Argentina y el Gobierno de la República Islámica de Irán sobre los temas
vinculados al ataque terrorista a la sede de la Amia", firmado el 27 de enero de
2013, en la Ciudad de Adis Abeba, Etiopía, suscripto por ambos Ministros de
Relaciones Exteriores y Culto, Héctor Timerman y Alí Akbar Salehi (según Mensaje
del Poder Ejecutivo enviado al H. Senado de la Nación el pasado 7 de febrero de
2013, Expte. PE N° 296/12); todo ello de conformidad con lo establecido por los
arts. 18, 29, 109, 116, 118 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, y art. 18 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; art. 10 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 8.1. de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos-Pacto de San José de Costa Rica; art. 14.1. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
3. Las consecuencias de la
aprobación del Memorándum por el Congreso Nacional. El otorgamiento
de facultades extraordinarias y la traición a la patria. La creación de una
ley especial prohibida por la Constitución Nacional y Tratados
Internacionales de Derechos Humanos.
Un Tratado Internacional, de acuerdo
a su naturaleza, tiene fuerza de ley e incluso tiene mayor jerarquía que una ley
nacional, aunque no tiene jerarquía suficiente como para derogar normas del
corpus constitucional y tratados internacionales de Derechos Humanos.
Mediante la aprobación por el Poder
Legislativo del Memorándum en cuestión, se comprometió al Estado argentino -y
no sólo el gobierno argentino-. Su vigencia podría extenderse en el tiempo más
allá de los gobiernos, y ningún tribunal argentino podría desconocer en sus fallos
las recomendaciones de la 'Comisión de la verdad' creada por el mismo. Y de
hacerlo, paradójicamente, podría generar sanciones por incumplimiento de un
Tratado que no tiene jerarquía constitucional y que, a su vez, adolece de una
manifiesta inconstitucionalidad por violación a los arts. 18, 29, 109, 116, 118 y 75
inc. 22 C.N. y art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 8.1. de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa
Rica- y art. 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
El Poder Ejecutivo no tenía
competencia para firmar el memorándum, en tanto suprime el régimen jurídico
argentino y las instancias judiciales argentinas, afectando la división de poderes y
violando derechos constitucionales y garantizados por tratados internacionales de
Derechos Humanos, de acceso real a la Justicia. Y, por lo mismo, tampoco tenía
competencia el Poder Legislativo para aprobarlo. Por eso, como se ha dicho,
corresponde declarar la nulidad absoluta e insanable del acto celebrado en tal
sentido, para no incurrir en nuevas y más graves violaciones a las normas
fundamentales que nos rigen.
Al aprobarlo el Parlamento, se
propició un claro supuesto de traición a la patria, previsto por el art. 29 de la
Constitución Nacional.
Volviendo a hacer un
paralelismo histórico, resulta oportuno considerar que en el proyecto aprobado el
12 de agosto de 2003 sobre nulidad de las leyes de punto final y obediencia
debida, se repitió lo que se dijera con respecto a los decretos de indulto, en cuanto
a que: "Se llegó a acuñar una extraña serie de decretos de perdón que ni siquiera
frenaron su intención ante los casos que aún no habían sido finiquitados por el
Poder Judicial; a éste le fueron sustraídas las causas en el inocultable afán de
impedir el esclarecimiento y atribución de responsabilidades". "Los decretos de
indulto desconocen la obligación de los Estados de perseguir y castigar en virtud
de los compromisos asumidos mediante la celebración de pactos internacionales
(Convención contra la Tortura, la del Genocidio y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, Resolución 3074 de la Asamblea Gral. De la ONU)". "El
Procurador Becerra coincide en que el art. 29 de la Constitución impone un límite
constitucional al dictado de una amnistía o cualquier clase de perdón...no pueden
ser amnistiados ni perdonados". "Toda norma o acto que implique renunciar a la
investigación y sanción, o su amnistía o perdón, se contraponen a los principios
morales básicos receptados en el jus cogens"". "El informe N° 28/92 de la
Comisión Interamericana de DDHH interpreta estos hechos como violatorios de la
Convención Americana de DDHH (refiere el Decreto 1002/89 porque era el único
dictado a ese momento)".
El efecto de la sanción de las leyes y
el decreto fue el de extinguir los enjuiciamientos pendientes contra los
responsables por pasadas violaciones de derechos humanos. Con dichas medidas,
se cerró toda posibilidad jurídica de continuar los juicios criminales destinados a
comprobar los delitos denunciados; identificar a sus autores, cómplices y
encubridores; e imponer las sanciones penales correspondientes. Los
peticionarios, familiares o damnificados por las violaciones de derechos humanos
han visto frustrado su derecho a un recurso, a una investigación judicial imparcial
y exhaustiva que esclarezca los hechos. Lo mismo podría ocurrir hoy.
En efecto, la cuestión gira en torno a
que la sanción de la ley N° 26.843 -al igual que las leyes de obediencia debida y
punto final- impide a los órganos de administración de justicia el ejercicio de la
acción penal ante la comisión de determinados hechos que constituyeron graves
violaciones de los derechos humanos.
Por otro lado, es de advertir que al
ser aprobado por el Congreso, se ha creado una ley especial en la materia,
prohibida por el art. 18 de la C.N. y por los tratados de derechos humanos, en
atención al desconocimiento, para el caso, de las garantías y principios ya
mencionados, que serían indebidamente suprimidos sólo para el caso en
particular.
4. La irrazonabilidad
del acto de gobierno también determina la nulidad absoluta del
mismo.
Sumado a todo lo expuesto, debemos
destacar la palmaria irrazonabilidad del acto de gobierno oportunamente aprobado
por este Honorable Congreso, en tanto, ante el eventual avance de cualquier
medida recomendada por la Comisión, en contra de uno de los acusados, como
adelantamos, aún existen altas probabilidades que los acusados se nieguen a
declarar. En consecuencia, resulta otra falsedad del Poder Ejecutivo el argumento
-débil por cierto- con el que ha intentado convencer respecto a que la
aprobación del Memorándum garantizaría que todos los iraníes imputados
declaren.
Dicho supuesto quedó
en evidencia cuando el diario Teherán Time publicó declaraciones del vocero del
canciller iraní, quien manifestó que "el Gobierno de Irán no permitirá que sus
funcionarios sean interrogados por ningún Juez que no sea iraní y bajo ninguna
Ley que no sea la iraní", obligando al Canciller Timerman a desactivar una de las
falacias que había echado a correr a fin de lograr consenso, reconociendo en
oportunidad de brindar explicaciones ante el plenario de comisiones del H. Senado,
que si bien su par salió a desmentir esa manifestación, lo cierto y probable (como
ocurre en la mayoría de las causas penales en nuestro país, destacó) es que los
acusados decidan finalmente negarse a contestar el interrogatorio o a prestar
colaboración alguna. Dicha situación nos pondría en el peor de los mundos, mucho
tiempo y renunciamientos después, habiendo desactivado capturas internacionales,
impotentes ante la imposibilidad de tomar medida alguna, sin haber obtenido
ningún avance.
Y, aún en el mejor de los casos, -de
que alguno o algunos de los acusados decidiera declarar y aportar información- al
no existir acuerdo de extradición suscripto entre ambas naciones, la Justicia
argentina no podría avanzar con la causa a fin de celebrar el Juicio oral porque los
imputados seguirían en estado de ausencia, los interrogatorios no coincidirían
técnicamente con una declaración indagatoria, y las defensas podrían plantear
nulidades de pretender incorporarse los mismos a la causa, hasta invocar la
violación a la garantía de Juez natural.
Así, luego de grandes
esfuerzos y renunciamientos señalados, aún en la hipótesis de que sean
recomendados los interrogatorios por parte de la Comisión, y que la República de
Irán decida colaborar y brindar las condiciones para llevarlos a cabo, existen altas
probabilidades de que "nos volvamos con las manos vacías", y son casi
inexistentes las probabilidades que podamos avanzar mediante el Memorándum,
en el descubrimiento de la verdad y en la aplicación de Justicia al caso.
Por todo ello, la suscripción del
Memorándum no se trata sólo de una decisión de política exterior opinable en el
marco del ámbito de oportunidad, mérito y conveniencia, respecto de la cual se
puede estar a favor o en contra sino que, además, implica un evidente mal
desempeño de sus funciones del Canciller Timerman y de la Sra. Presidenta de la
Nación, con graves consecuencias en el caso y proyecciones internacionales
negativas para nuestro país, en tanto permite observar una preocupante debilidad
de la Argentina en la defensa de sus posturas, y termina garantizando la
impunidad de los atentados a la Amia y a la embajada de Israel.
5. La facultad del
Congreso de declarar la nulidad de una norma, por
inconstitucionalidad.
La "nulidad absoluta e insanable"
refiere a una declaración que tiene por no sucedidos o inexistentes hechos que
realmente se han producido.
En este caso, sostenemos que esta
facultad que tiene el Congreso de declarar la nulidad del Memorándum y de la ley
N° 26.843 encuentra sustento en su inconstitucionalidad.
Luego, el reformador del 94 condenó
las conductas de quienes interrumpieren la observancia de la Constitución por
actos de fuerza contra el orden constitucional y el sistema democrático,
reprobando esos actos con la tacha de insanablemente nulos (art. 36).
De todo lo expuesto en los puntos
precedentes se deduce que las disposiciones cuestionadas del Memorándum
suscripto por el P.E.N. son inconstitucionales y no valieron nunca como acto
jurisdiccional válido.
Es por ello que consideramos
razonable e imperativo que este Poder Legislativo, además de rechazar su
aprobación, también ejerza esta función y declare la inconstitucionalidad y nulidad
absoluta e insanable del instrumento.
En visión retrospectiva la sanción de
nulidad, desde la mismísima carta constitucional, no es una novedad en el derecho
público nacional. Ya los padres fundadores, cuando incluyeron el artículo 29 de
nuestra Ley de Leyes, declararon que los actos que conceden poderes tiránicos
(facultades extraordinarias, suma del poder público, sumisiones o supremacías)
llevan consigo una nulidad insanable.
Asimismo, esa manifestación del
Congreso tiene también un efecto político determinante: declarar cuál es el estado
de cosas, para el propio Congreso, con relación a la doctrina de la concesión de la
suma del poder público, y en qué medida considera limitada su propia
competencia.
Si bien existe acuerdo en reconocer la
atribución del Poder Judicial para ejercer el control de constitucionalidad de las
normas sometidas a su conocimiento y, en su caso, establecer su inaplicabilidad al
caso concreto, nada hay en el texto constitucional que excluya al Poder Legislativo
de ejercer también un control constitucional sobre normas dictadas por otro Poder
que deba validar, y aún sobre sí mismo. Por el contrario, está obligado a
hacerlo.
El control judicial de
constitucionalidad no se encontraba expresamente previsto en el texto de la
Constitución de 1853 y constituye una creación pretoriana desarrollada en nuestro
país a partir de los casos "Elortondo" y "Sojo", siguiendo el precedente
norteamericano "Marbury vs. Madison". Recién a partir de la reforma constitucional
de 1994 se incluyó explícitamente la posibilidad de que los jueces declaren la
inconstitucionalidad de una norma, al regular la acción de amparo en el artículo
43.
De la necesidad de que exista un
órgano que ejerza control sobre el Congreso Nacional, para mantenerlo dentro de
su esfera de atribuciones y como garantía de los derechos y garantías de las
personas, no se desprende de ninguna manera que éste no pueda ejercer control
sobre sus propios actos (en este caso, sobre las leyes que dicta), y declarar la
inconstitucionalidad de aquellas leyes que no se compadecen con la Constitución
Nacional, o sobre actos de otro Poder.
Por el contrario, el orden de
supremacía constitucional establecido en el artículo 31 de la Carta Magna, así
como los compromisos contraídos por el Estado argentino al suscribir los tratados
internacionales de derechos humanos, imponen la obligación del Poder Legislativo
de eliminar del ordenamiento jurídico, normas contrarias a la Constitución.
En efecto, en la Argentina, el control
de constitucionalidad puede ser ejercido por varios órganos del Estado. Tanto el
Poder Judicial, como el Legislativo y el Ejecutivo, así como los otros órganos
estatales creados por la Constitución Nacional que no se encuentran propiamente
insertos en ninguno de ellos, pueden y deben efectuar un análisis de
constitucionalidad sobre las normas y los actos. Ello, en virtud del orden de
supremacía establecido por el artículo 31 de la Constitución Nacional. Por eso se
dice que se trata de un sistema concurrente o complejo de control de
constitucionalidad (conf. Sagüés, Derecho Procesal Constitucional - Recurso
Extraordinario, T. I, Ed. Astrea, Buenos Aires, p. 95; Quiroga Lavié, Derecho
constitucional, p. 474).
En la lógica de la división de poderes
y los controles mutuos, es entendible que quienes diseñaron nuestro ordenamiento
institucional hayan pensado en que el Poder Judicial debía controlar las normas
que el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo dictaran, a fin de proteger derechos
individuales frente a violaciones que éstos últimos pudieran cometer. Se justifica
como parte de la función que cumple en el sistema de pesos y contrapesos
diseñado en el régimen republicano adoptado por nuestra Constitución. A su vez,
resulta una garantía para los individuos que pueden obtener protección de sus
derechos frente a actos de otros poderes que violenten el orden
constitucional.
Sin embargo, como se dijo, de
ninguna norma constitucional surge que el resto de los poderes no puedan
efectuar un control de constitucionalidad de los actos que de ellos emanan, sino
que, por el contrario, el Congreso de la Nación y el Poder Ejecutivo deben
hacerlo.
Considerando que el control de
constitucionalidad que pueden ejercer los jueces es limitado en sus alcances,
queda manifiesta la necesidad de que exista un pronunciamiento que deje sin
efecto las normas que resultan inconstitucionales, para todos los casos.
Por ello, el sistema que mejor se
compatibiliza con las exigencias de una democracia constitucional como la nuestra,
es el que permite el control de constitucionalidad de las normas y actos a distintos
órganos: un sistema de control constitucional concurrente o complejo.
Y, como se advirtiera, éste es el
sistema adoptado por la Argentina, en el cual el resguardo constitucional no está
monopolizado por el Poder Judicial, sino que también lo ejercen, en distinta
medida, el Poder Legislativo, el Ejecutivo y otros órganos estatales.
En definitiva, el Congreso no sólo se
encuentra facultado, sino que se encuentra obligado a realizar el control de
constitucionalidad sobre sus actos y sobre actos de otros órganos como el Poder
Ejecutivo en determinados casos como los decretos de necesidad y urgencia, o
como la suscripción de un Memorándum cuya aprobación como Tratado
Internacional impulse el mismo.
A esta altura este contralor
parlamentario de constitucionalidad es muy común, ya sea que se ejerza sobre los
actos del Poder Ejecutivo mencionados como sobre sus propias leyes e iniciativas.
En efecto, basta con leer los fundamentos de gran cantidad de proyectos
legislativos que promueven la modificación, derogación y hasta nulidad de leyes y
decretos invocando su inconstitucionalidad, existiendo un antecedente
paradigmático en el caso de las leyes de impunidad, denominadas Punto Final (Ley
N° 23.492) y Obediencia Debida (Ley N° 23.521), y los indultos por Decretos N°
1002/89, 1004/89, 1005/89, 2741/90, 2745/90 y 2746/90, cuyas nulidades fueron
declaradas por este parlamento y ha sido traído a colación.
6. Razones que
ameritan el retiro de la ratificación o en su defecto la denuncia del
Memorándum por parte del Poder Ejecutivo
De manera conjunta con la
declaración de la nulidad absoluta e insanable es necesario que el Poder Ejecutivo
efectúe el retiro de la ratificación o, en su defecto, la denuncia del Memorándum
suscripto entre la República Argentina y la República Islámica de Irán.
Independientemente de que este
Congreso declare que el acuerdo arribado entre ambos Estados es nulo de nulidad
absoluta e insanable, sería oportuno que el Poder Ejecutivo retire su ratificación o,
de no ser posible, denuncie el tratado en cuestión.
Cabe recordar que la celebración de
un tratado, conforme lo establecido por la Convención de Viena sobre los derechos
de los tratados, está sujeto a las siguientes etapas: la conformación del texto y la
manifestación del consentimiento en obligarse.
Para concretarse la última etapa se
requiere la firma -que normalmente corresponde al Poder Ejecutivo- y la
ratificación, que depende de los sistemas jurídicos internos de cada país.
Según Diez de Velazco, los sistemas
internos de ratificación se pueden dividir, en la práctica, en cuatro grandes grupos:
1) De competencia exclusiva del Poder Ejecutivo 2) De competencia exclusiva del
cuerpo legislativo 3) De competencia del ejecutivo, previa aprobación obligatoria
del legislativo 4) De competencia conjunta del legislativo y el ejecutivo. Nuestro
país adoptó el tercer sistema.
En consecuencia, la Argentina ha
aprobado y ratificado el tratado. Sin embargo, cabe destacar que el tratado no
entró en vigencia puesto que no se ha intercambiado la última nota verbal, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Memorándum.
Por ello, a través del presente
proyecto de ley venimos, en primer lugar, a declarar la nulidad del acuerdo y, en
segundo lugar, a intimar al Poder Ejecutivo a que efectúe el retiro de la ratificación
del tratado internacional o, en su defecto, su denuncia. Ello así, pues, -tal como
hemos desarrollado- entendemos que el Memorándum es inconstitucional.
En virtud de lo expuesto
precedentemente, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| JAVKIN, PABLO LAUTARO | SANTA FE | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |
| JUSTICIA |