Proyectos »
PROYECTO DE TP
Expediente 4427-D-2008
Sumario: LEY DE AMPARO INDIVIDUAL Y AMPARO COLECTIVO: REGLAMENTACION DEL ARTICULO 43 DE LA CONSTITUCION NACIONAL.
Fecha: 21/08/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 104
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY DE AMPARO INDIVIDUAL Y
AMPARO COLECTIVO
CAPITULO I
Disposiciones generales
ARTICULO 1°.-Procedencia. La
acción de amparo procede contra todo acto, hecho u omisión de órganos o
agentes del Estado Nacional o sus entes autárquicos y descentralizados o de
particulares que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace,
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos y garantías reconocidos por
la Constitución Nacional, un tratado o una ley, incluyendo aquellos derechos de
incidencia colectiva, con excepción de la libertad individual tutelada por el hábeas
corpus y la acción de protección de los datos personales o habeas data.
ARTICULO 2º.-Legitimación
Activa. Está legitimada para deducir acción de amparo individual, toda persona
física o jurídica, afectada en los derechos y garantías señalados en el artículo 1º.
En caso de amparo colectivo están
legitimados para interponer esta acción:
a) Los afectados;
b) El Defensor del Pueblo;
c) El Ministerio Público;
d) Las asociaciones inscriptas
conforme a la ley aplicable según su radicación, cuyos fines propendan, en forma
directa o indirecta, a la protección de los derechos de incidencia colectiva, la lucha
contra cualquier forma de discriminación, la defensa de los derechos de los
usuarios y consumidores, la protección del ambiente y los derechos humanos en
general.
ARTICULO 3º.-Plazo. El plazo
para interponer la acción de amparo contra actos, hechos u omisiones de
autoridades públicas o particulares es de cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir
de la fecha en que el afectado tuvo conocimiento fehaciente de la lesión. En el
supuesto de perjuicios periódicos, el plazo comienza a correr respecto de cada
uno de éstos. Vencido el plazo caduca la acción, sin perjuicio de la interposición
de las acciones ordinarias que correspondieren.
ARTICULO 4º.-Procedimientos
administrativos. La existencia de recursos o procedimientos administrativos
interpuestos no obstaculiza la procedencia de la acción de amparo.
La interposición de la demanda de
amparo suspende el plazo para la promoción de las acciones y recursos
administrativos o judiciales.
ARTICULO 5º.-Competencia
territorial y material. Es competente para conocer en la acción de amparo el juez
de Primera Instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o
pueda tener efecto, o el del domicilio del demandado, a elección del actor.
Cuando un mismo acto, hecho u
omisión afecta el derecho de varias personas vinculadas en una misma relación
jurídica, en una jurisdicción territorial, entiende en todas esas acciones el juzgado
que hubiese prevenido, disponiéndose en su caso la acumulación de procesos.
En los procesos de amparo colectivo,
el juez debe verificar si existen acciones anteriores que alcancen en forma total o
parcial al mismo grupo y que tengan el mismo objeto o que sin tener el mismo
objeto, la cuestión sometida a debate pueda dar lugar a sentencias contradictorias.
En estos casos las actuaciones deben ser remitidas al juez que previno.
Son aplicables las reglas sobre
competencia en razón de la materia, establecidas en los códigos y leyes
procesales de la Nación.
En todos los casos, cuando existan
dudas razonables respecto de cuál es el juez competente y se acredite la urgencia
en la resolución de la medida cautelar solicitada, el juez requerido debe conocer
en la acción a efectos de resolver esta petición y someter la causa al juez
competente inmediatamente.
ARTICULO 6º.-Impulso de oficio.
Cuando se trate de amparos colectivos y la acción persiga un interés público
manifiesto, el juez debe impulsar de oficio y con la mayor celeridad el proceso.
ARTICULO 7º.-Medidas
cautelares. Son admisibles todas las medidas cautelares que resulten necesarias
para asegurar el resultado de la sentencia definitiva a dictarse en el proceso de
amparo, inclusive las que supongan un anticipo de tutela judicial. Dichas medidas
pueden ser solicitadas antes o durante la sustanciación del amparo.
El juez interviniente debe determinar la
índole de la contra cautela para cubrir los daños y perjuicios que de su
otorgamiento pudieran derivarse.
Deberá resolver sobre su procedencia
dentro del plazo de dos (2) días.
Cuando la medida cautelar otorgada
consista en la suspensión de actos y afecte el funcionamiento de un servicio
público o a la administración, puede el juez dejarla sin efecto.
ARTICULO 8º.-Caducidad de
instancia. Se producirá la caducidad de la instancia del proceso y de sus
incidentes cuando no se instare el curso del procedimiento dentro del plazo de
cuarenta y cinco (45) días.
La caducidad puede ser declarada de
oficio o a pedido de parte.
Cómputo. Dicho plazo se
computará desde la fecha de la última petición de las partes o resolución o
actuación del juez, que tenga por efecto impulsar el proceso. El plazo correrá
durante días inhábiles salvo los que correspondan a la feria judicial.
Para el cómputo de los plazos se
descontará el tiempo en que el proceso hubiere estado suspendido por acuerdo de
las partes o por disposición de juez siempre que la reanudación del trámite no
quedare supeditada a actos procesales que debe cumplir la parte a quien incumbe
impulsar el proceso.
CAPITULO II
Procedimiento
ARTICULO 9º.-Demanda. La
demanda debe interponerse por escrito y contendrá:
a) El nombre, apellido, domicilio real y
procesal del accionante;
b) La individualización en lo posible del
autor del acto, hecho u omisión contra el que va dirigida la acción. En el caso de
que el acto, hecho u omisión se atribuya a autoridad pública nacional, se indicará
el Ministerio, Secretaría o ente contra el que se dirige la acción;
c) La relación circunstanciada de los
hechos que hayan producido o estén en vías de producir la lesión del derecho o
garantía constitucional, emanado de un tratado o previsto en la ley;
d) La petición en términos claros y
precisos;
e) El ofrecimiento de la prueba de que
intenta valerse.
No será admisible el reclamo de daños
y perjuicios en la acción de amparo, ni la acción contra autos o resoluciones
judiciales dictadas en el curso de un juicio.
En caso de amparo colectivo, además
de los requisitos anteriores, se debe identificar el grupo afectado, indicando la
relación o situación jurídica que los une.
ARTICULO 10.-Ofrecimiento de
Prueba. Con el escrito de interposición, contestación o informe, las partes deben
acompañar la prueba instrumental de que dispongan, o individualizarla si no se
encuentra en su poder, indicando asimismo los demás medios de prueba de que
pretendan valerse.
El número de testigos no puede
exceder de cinco (5) por cada parte, siendo carga de éstas hacerlos comparecer y
a su costa a la audiencia de prueba, sin perjuicio de requerir el uso de la fuerza
pública en caso de necesidad.
La prueba de absolución de posiciones
sólo se admite cuando la acción se promueve contra particulares, en cuyo caso
debe acompañarse el pliego con el escrito de demanda.
ARTICULO 11.-Intervención de
terceros. La intervención de terceros en las acciones de amparo puede ser
rechazada in limine por el juez interviniente cuando resulte manifiesto el carácter
obstructivo o dilatorio de la intervención que se solicita, en orden a la celeridad
que requiere el dictado de la sentencia.
En los procesos de amparo colectivo
sólo puede intervenir en calidad de tercero quien acredite alguno de los siguientes
supuestos:
a) Que introduzca argumentaciones
jurídicas o cuestiones no receptadas previamente en las posiciones asumidas por
las partes en el proceso de amparo;
b) Que aporte hechos o elementos
probatorios no ofrecidos o introducidos previamente por las partes en el proceso
de amparo.
El juez debe correr traslado de la
pretensión por cinco (5) días a cada parte y debe dictar resolución dentro de los
cinco (5) días posteriores a la contestación de los traslados o al vencimiento del
plazo para cumplir con dicho trámite, admitiendo o rechazando la intervención
pretendida.
Salvo en cuanto a los plazos antes
indicados, regirán las normas para la intervención de terceros establecidas en el
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
En los procesos de amparo colectivo el
juez debe dar intervención al Ministerio Público, quien debe tomar participación
necesaria.
ARTICULO 12.-Reconducción.
Cuando la acción deba tramitar por las normas de otro proceso, el juez debe
reconducir el trámite en el plazo de diez (10) días. Si la parte no adecuase su
demanda en ese término, se archivarán las actuaciones.
ARTICULO 13.-Defectos
formales. El juez debe proveer de inmediato las medidas necesarias para
subsanar los defectos formales. Si lo considera necesario, puede intimar al
presentante para que en el término perentorio que le fije, que no puede exceder de
los dos (2) días, aclare los términos de su demanda o corrija defectos, los cuales
deben señalarse concretamente en la misma resolución. Lo hará bajo
apercibimiento del rechazo de la acción. Esta resolución será notificada
personalmente o por cédula.
ARTICULO 14.-Contestación de
la Demanda. Informe. El juez correrá traslado de la demanda por el término
máximo de cinco (5) días, prorrogable hasta cinco (5) días en razón de la
distancia, teniendo en cuenta los criterios de ampliación vigentes para las
acciones ordinarias.
En la contestación se observarán, en lo
aplicable, los requisitos prescriptos para ese acto procesal en el Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación.
Cuando la acción se inicie contra un
acto, hecho u omisión de autoridad pública, el juez debe requerir a la autoridad
que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y
fundamentos de la medida impugnada, y en su caso, que acompañe las
actuaciones administrativas que existieren. El informe debe ser presentado dentro
del plazo de quince (15) días.
En caso de amparo colectivo,
corresponde al demandado comunicar la existencia de acciones colectivas que
alcancen en forma total o parcial al mismo grupo y que teniendo el mismo objeto o
no, se encontraren radicadas en la misma jurisdicción y la cuestión sometida a
debate pueda dar lugar a sentencias contradictorias. Si no lo hiciera, el actor se
beneficiará de la sentencia recaída en el otro proceso aún cuando su amparo
fuera rechazado.
ARTICULO 15.-Prohibiciones. Es
improcedente la recusación sin causa y no pueden articularse incidentes, ni
reconvención, ni excepciones previas, salvo la de incompetencia.
ARTICULO 16.-Apertura a
prueba. Si el juez considerase necesaria, pertinente y útil la prueba ofrecida por
las partes, abrirá el proceso a prueba debiendo sustanciarse la misma dentro del
plazo de cinco (5) días, o en el plazo mayor que fundadamente determine.
Si las circunstancias especiales del
caso lo justifican, el juez puede imponer o distribuir la carga de la prueba,
ponderando cual de las partes está en mejor situación para aportarla. Esta
resolución debe dictarse en el mismo auto que ordena la producción de la prueba.
Puede, asimismo, disponer las
medidas para mejor proveer que crea convenientes.
ARTICULO 17.-Audiencia. El juez
podrá convocar a las partes y, en su caso al Ministerio Público a audiencias en
cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte.
ARTICULO 18.-Sentencia.
Producida la prueba, vencido el plazo para hacerlo o declarada la cuestión de puro
derecho, el juez debe dictar sentencia dentro del plazo de tres (3) días.
ARTICULO 19.-Sentencia.
Contenido. La sentencia que admita la acción debe contener:
a) La mención concreta de la autoridad
pública o del particular contra cuyo acto, hecho u omisión se concede el amparo;
b) La determinación precisa de la
conducta que se ordena cumplir, con las especificaciones necesarias para su
debida ejecución;
c) El plazo para el cumplimiento de lo
resuelto.
ARTICULO 20.-
Inconstitucionalidad. Al dictar sentencia en la acción de amparo los jueces
podrán declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el
acto u omisión lesiva, previa vista al Ministerio Público por un plazo máximo de
tres (3) días.
La declaración de la
inconstitucionalidad de oficio se considera como introducción de la cuestión
federal.
ARTICULO 21.-Efectos de la
sentencia. La sentencia firme hace cosa juzgada respecto del objeto del amparo,
dejando subsistente el ejercicio de las acciones que pudieran corresponder a
cualquiera de las partes para la defensa de sus derechos.
La sentencia firme que rechace por
cuestiones formales la acción de amparo sólo hace cosa juzgada formal, dejando
subsistentes las acciones o recursos que correspondan.
En los procesos colectivos, la
sentencia alcanza a todo el grupo afectado en la jurisdicción territorial del juez de
primera instancia interviniente, y será oponible al vencido, en beneficio de quienes,
a pesar de no haber intervenido personalmente en el juicio, compartan la situación
jurídica o de hecho con los que interpusieron la acción. En caso de rechazo de la
acción, cualquier legitimado que no haya intervenido en el proceso, puede intentar
otra acción con idéntico objeto, si se valiere de nueva prueba.
La sentencia recaída en el amparo
colectivo no obsta a la presentación de acciones de amparo individuales sobre el
mismo objeto, por los legitimados que no intervinieron personalmente en el
proceso colectivo, dentro del plazo establecido en el artículo 3º.
ARTICULO 22.-Recursos. En el
proceso de amparo sólo son apelables la sentencia definitiva, la resolución que
reconduzca el proceso, la que disponga o rechace medidas cautelares y la que
rechace la intervención de terceros.
El recurso debe ser deducido y
fundado en el plazo perentorio de tres (3) días. En el plazo de un (1) día el juez o
tribunal interviniente decide acerca de la procedencia o no del recurso. En caso de
concederlo lo hará con efecto devolutivo, salvo que el cumplimiento de la
resolución pueda ocasionar un gravamen irreparable, en cuyo caso, con carácter
excepcional, se podrá otorgar con efecto suspensivo. El recurso interpuesto por el
rechazo de la intervención de terceros suspenderá el trámite del proceso, salvo
que la demora pudiera ocasionar un gravamen irreparable.
Se sustancia con un traslado por el
plazo perentorio de tres (3) días a la parte contraria.
Contestado el traslado o vencido el
plazo para hacerlo se eleva inmediatamente el expediente al tribunal de alzada el
que debe resolver en el plazo de cinco (5) días.
ARTICULO 23.-Queja. Contra la
decisión que deniega el recurso de apelación procede la queja ante el tribunal de
alzada, el que debe interponerse y fundarse dentro de los dos (2) días de
notificada la resolución.
En el mismo término debe la alzada
resolver sobre su concesión o denegación.
ARTICULO 24.-Recurso
Extraordinario Federal. Las sentencias que dicten los tribunales superiores de la
causa se consideran definitivas a los efectos del recurso extraordinario federal. El
plazo para su interposición es de cinco (5) días y se correrá traslado a la contraria
por el mismo término.
Sustanciado el recurso, el tribunal debe
expedirse dentro del plazo de cinco (5) días. Su interposición no suspende la
ejecución de la sentencia. Admitido el recurso se debe elevar inmediatamente a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien debe dictar sentencia dentro de los
treinta (30) días.
En el caso de interponerse recurso de
queja por rechazo del recurso extraordinario el plazo para expedirse sobre su
admisibilidad es de quince (15) días.
CAPITULO III
Disposiciones especiales para el
amparo colectivo
ARTICULO 25.-Relación entre la
acción colectiva y las acciones individuales. La acción colectiva no genera
litispendencia respecto de las acciones individuales. Corresponde al demandado
informar en el proceso de amparo individual sobre la existencia de un amparo
colectivo con el mismo objeto bajo apercibimiento de que, de no hacerlo, el actor
individual se beneficie de la cosa juzgada colectiva aun en el caso de que la
demanda individual sea rechazada.
Los efectos de la cosa juzgada
colectiva no benefician a los actores de los amparos individuales si éstos no
requieren la suspensión del proceso individual en el plazo de diez (10) días desde
el conocimiento efectivo del proceso colectivo.
ARTICULO 26.-Publicidad. En los
casos de amparo colectivos, promovida la acción, se dará publicidad a la misma
por tres (3) días como mínimo, por medio de edictos, radio, televisión y cualquier
otro medio gratuito que el juez estime conveniente. La publicidad de la demanda
debe contener una relación circunstanciada de sus elementos en cuanto a
personas, tiempo y lugar, así como la información para acceder al Registro de
Amparos Colectivos.
La publicidad que se practique en radio
y televisión debe realizarse en los términos del artículo 72, inciso f ) de la Ley
22.285.
También deberá darse a conocer el
contenido de la sentencia y del acuerdo conciliatorio, en su caso.
ARTICULO 27.-Registro. Créase
el Registro de Amparos Colectivos, en el que se deben registrar todos los
procesos iniciados a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, a los que se
asigne el trámite de acción de amparo colectivo. El registro tendrá la organización
y funcionamiento que fije la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El Registro debe habilitar un sistema
de consultas al público en general, a través de una página de internet que debe
ser de acceso fácil, gratuito y contener, como mínimo, el texto completo de la
demanda, de la sentencia, del acuerdo conciliatorio, de las resoluciones que
acepten o rechacen medidas cautelares, y toda la información notificada por el
juez de la causa.
ARTICULO 28.-Ejecución de
sentencia. Cualquier miembro del grupo afectado alcanzado por la sentencia
puede requerir su ejecución.
CAPITULO IV
Disposiciones finales y
transitorias
ARTICULO 29.-Costas. Las costas
del proceso se imponen a quien resulte vencido. Puede eximirse de costas en todo
o en parte a quien haya tenido razón plausible para litigar.
Si estando en curso la tramitación de
un amparo se dicta resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o
suspenda la actuación impugnada, el juez podrá imponer las costas al
demandado.
ARTICULO 30.-Sellados. Las
actuaciones del proceso de amparo colectivo están exentas del pago de sellados,
tasas, depósitos y de cualquier otra carga, salvo cuando mediare declaración de
temeridad o malicia. En las actuaciones del proceso de amparo individual, estarán
a cargo del vencido, y serán satisfechas luego de que quede firme la sentencia.
ARTICULO 31.-Plazos. Los plazos
de esta ley se computan en días hábiles judiciales, salvo fundada habilitación
judicial. Los términos son de carácter perentorio.
ARTICULO 32.-Normas
Supletorias. Son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación para el juicio sumarísimo.
ARTICULO 33.-Derogación.
Derógase a partir de la vigencia de la presente, la Ley 16.986; el inciso 2º del
artículo 321 y el inciso 6º del artículo 498 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación (Ley 10.903 y modificatorias).
ARTICULO 34.-Disposición
Transitoria. Las sentencias que admiten un amparo colectivo dictadas en
procesos en que no se aplica esta ley pueden ser ejecutadas por cualquier
miembro del grupo en los términos del artículo La Corte Suprema de Justicia de la
Nación debe reglamentar el funcionamiento del Registro previsto en el artículo 27
dentro de los ciento veinte (120) días posteriores a la promulgación de esta ley.
ARTICULO 35.-Difusión. El Poder
Ejecutivo deberá realizar durante el año siguiente a la promulgación de esta ley,
un programa de difusión que incluya campañas masivas de educación y
divulgación sobre los derechos e intereses de incidencia colectiva y del
procedimiento para hacerlos efectivos.
ARTICULO 36.-Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley tiene el
objeto de reglamentar las disposiciones constitucionales que consagran el amparo
individual y colectivo en nuestro ordenamiento jurídico interno (Constitución
Nacional, art. 43, primer y segundo párrafo).
Esta propuesta toma en consideración
la iniciativa de mi autoría, Exp. 1435-D-05, así como proyectos de diputadas/os de
diversas bancadas, entre ellos los de los/as Sres/as Diputados/as Romero,
Vanoss, Baladrón y Ferri. Estos proyectos fueron consensuados en el Dictamen
registrado en la O.D.224/06. Esta iniciativa recoge la Aprobación obtenida por
unanimidad de la Cámara de Diputados el 10 de mayo de 2006.
1. Introducción
Bien conocido por todos es el origen
jurisprudencial de la acción de amparo, con los casos fallados por la Corte
Suprema "Siri" y "Kot", en 1957 y 1958, respectivamente. La Ley Nº 16.986,
dictada por el gobierno de facto en 1966, reglamentó la acción de amparo,
intentando encorsetar y restringir esta garantía. Así, se previó su procedencia
únicamente frente a actos de particulares, se negó la posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de normas en el marco del amparo, se previó un plazo
sumamente exiguo de caducidad de la acción, se impidió su procedencia cuando
existiera un recurso administrativo o cuando se pueda ver afectado un servicio
público, etc. De esta forma, la legislación restó efectividad a la garantía y negó su
valor para una adecuada protección de quienes sufren una violación manifiesta a
sus derechos constitucionales. Nuevamente, fue la labor pretoriana la encargada
de ensanchar los estrechos límites de la ley de amparo para asegurar la vigencia
de los derechos constitucionales afectados.
Desde que la Argentina consagró
constitucionalmente herramientas de protección de derechos como el "amparo" y
el "amparo colectivo" se abrió un nuevo universo de posibilidades para la
satisfacción efectiva de derechos, la mejora del acceso a la justicia de los
habitantes, y para la eficiencia del sistema de justicia. Esta consagración
constitucional, sumada a la regulación legal de otras herramientas de reclamo
colectivo (ej: acción del consumidor (1) ), permitió el diseño de un mejor sistema de
protección de derechos, creando condiciones aptas para su desarrollo y
cumplimentando obligaciones contraídas en el orden internacional (2) (3) .
Efectivamente, la reforma de la
Constitución Nacional de 1994 incorporó expresamente la garantía del amparo,
individual y colectivo, al texto constitucional, adoptando una posición más
garantista e introduciendo varios criterios que implican una derogación tácita de
varias disposiciones de la Ley Nº 16.986. Entre las normas devenidas
inconstitucionales, cabe mencionar el artículo 1º, que sólo prevé la procedencia de
la acción contra actos de autoridades y para proteger derechos constitucionales,
mientras que el artículo 43 de la C.N. establece que procede también contra actos
de particulares y para la defensa de "derechos y garantías reconocidos por esta
Constitución, un tratado o una ley". Si bien el Código Procesal Civil prevé una
acción sumarísima contra actos de particulares (inciso 2) del artículo 321), ninguna
razón de ser tiene un tratamiento separado y diferente, frente al claro texto de la
Constitución. También han devenido inconstitucionales los incisos a) y d) del
artículo 2º de la Ley. El primero de ellos, en cuanto impide su admisibilidad cuando
existan recursos administrativos, y el segundo de los incisos mencionados, porque
impide a los jueces declarar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
Sobre estos temas nos referiremos más adelante.
Sin embargo, se considera que la
modificación o derogación de estas normas no es suficiente para dar cabal
cumplimiento al mandato constitucional, ya que el decreto-ley 16.986 manifiesta
una concepción completamente opuesta a la adoptada por nuestros
constituyentes, y por tanto se precisa una regulación nueva, que brinde una
protección efectiva a los derechos conculcados. En este sentido, en la causa
"Guezamburu, Isabel c. Instituto de Obra Social" CNFed. Civil y Com. Sala I
(12/10/95), el voto del Juez Pérez Delgado expresa que "estamos en presencia de
un nuevo régimen constitucional, que agota la cuestión en los aspectos esenciales
de esta tutela jurisdiccional de los derechos y garantías. Por lo tanto, un texto legal
que ha reglamentado el amparo sobre la base de un distinto soporte
constitucional, no se puede considerar vigente frente a un nuevo texto de la
Constitución que lo ha regulado de modo autosuficiente".
A título de ejemplo, se generó una
amplia discusión doctrinaria y tribunalicia con respecto a la constitucionalidad o no
del inciso d) del artículo 2º de la ley de amparo, que prevé un plazo de caducidad
de la acción de 15 días hábiles. Más allá de la posición que se tome en esta
materia, lo que quedó en evidencia es que (aún cuando se considere que la norma
no devino inconstitucional con la reforma de 1994) la ley de facto fija criterios
sumamente restrictivos, que nada tiene que ver con la voluntad protectora y
garantista del texto constitucional.
En cuanto al amparo colectivo, nunca
ha sido reglamentado por el Congreso Nacional, lo que trajo aparejados algunos
inconvenientes prácticos. Si bien la regulación constitucional del amparo colectivo
incluyó disposiciones "ostensiblemente procesales" (4) , la falta de una
reglamentación legislativa razonable sobre este instituto dejó abierta una brecha
interpretativa muy grande para los jueces, que a través de sus sentencias
debieron delinear los alcances del mismo: (1) la legitimación activa, (2) la
legitimación pasiva, (3) los derechos e intereses susceptibles de protección, (4) los
límites a su procedencia, (5) el trámite; (6) los efectos de las sentencias, etcétera.
La jurisprudencia en este sentido ha sido oscilante en algunos aspectos y clara en
otros, pero, de todos modos, no ha sido suficiente a los efectos de lograr una
mayor certeza sobre el alcance del instituto y menos aún para evitar problemas
prácticos de implementación. Como sostuvo la doctrina, "la incorporación del
párrafo segundo del artículo 43 de la Constitución Nacional, en el año 1994,
generó una situación de desorganización jurídica en torno a la extensión de los
efectos que ha de otorgarse a acciones allí contempladas, de la que aun no se ha
tomado conciencia". (5)
El Congreso no debe resignar su
facultad de reglamentar razonablemente las disposiciones constitucionales. Sin
perjuicio de reconocer la importancia del reconocimiento judicial de la operatividad
de la acción, son múltiples las razones por las cuales debe resultarnos preferible
que sea dicha institución la que reglamente la garantía constitucional del amparo
colectivo y no los jueces a través del dictado de sus sentencias (6) .
2. El amparo colectivo y el
acceso a la justicia de los habitantes
Son muchos los beneficios de contar
con una ley que regule razonablemente el amparo colectivo, entre ellos:
a) Permite una mayor
protección de los derechos vulnerados
De acuerdo con nuestro diseño
institucional, los jueces tienen el poder y el deber de proteger los derechos de los
habitantes. De esta forma, cuando se efectúan hechos, actos o se dictan normas
que violentan los derechos legales y constitucionales, los jueces deben proveer un
remedio eficaz para la resolución de estas situaciones disvaliosas. La relación
entre el litigio judicial y la vigencia de los derechos es patente. De esta forma, la
creación de herramientas legales como el amparo colectivo consagrado
constitucionalmente (art. 43, 2do párrafo) y el presente proyecto de ley (que tiene
el objetivo de reglamentar razonablemente dicha cláusula constitucional) es
fundamental a los efectos de aumentar las posibilidades de acceder al sistema de
justicia en aras de lograr un mayor índice de satisfacción de derechos y
necesidades.
Hasta el momento, la utilización de la
disposición constitucional que garantiza el amparo colectivo ha sido funcional a
una mayor protección de derechos legales, constitucionales e internacionalmente
reconocidos. De esta forma, se han impulsado numerosos casos de derechos
colectivos: derechos de personas o grupos desaventajados; de usuarios y
consumidores; de defensa y fortalecimiento de instituciones; derechos
medioambientales; u otros destinados a garantizar ciertas precondiciones básicas
para el ejercicio democrático que no se encuentran satisfechas o al fortalecimiento
institucional (7) .
Como sostiene Nino, los jueces son
controladores del procedimiento democrático y ese control debe ejercerse de
forma tal de garantizar aquellos presupuestos que hacen a la democracia
normativamente valiosa: oportunidades de participación igualitaria en la discusión
-lo que necesariamente involucra el respeto a derechos básicos que funcionan
como precondiciones de esta participación (8) -; autonomía de las partes
involucradas; ampliación del debate y concentración en principios sociales
intersubjetivos; libertad de decisión y expresión, reducción de los déficits de
representatividad; etcétera (9) . El amparo colectivo se ha instituido como un
mecanismo idóneo para la persecución de estos objetivos, consistentes en la
satisfacción de los principios que hacen al proceso de deliberación colectiva un
proceso valioso y preferible a cualquier otro alternativo. De esta forma, el amparo
colectivo permite incluir puntos de vista hasta entonces "silenciados" en el debate
público, mediante la visualización de una demanda que, de otra forma, se
mantendría oculta.
b) Reduce obstáculos
generales de acceso a los mecanismos institucionales destinados a prevenir
y resolver conflictos (10)
El amparo colectivo actúa de diferentes
formas en favor del acceso a la justicia de los habitantes:
- Evita la sobrecarga de
tareas en el ámbito jurisdiccional (11)
La excesiva judicialización individual de
problemáticas que podrían tomar una dimensión colectiva, se traduce
corrientemente en ineficiencias por parte de los órganos judiciales y en una
prestación de justicia no equitativa (12) . Constituye un absurdo el hecho de que los
jueces deban abocarse al tratamiento de miles de causas individuales idénticas (o
sin diferencias sustanciales que permitan trazar una distinción razonable) por el
solo hecho de que no existe una herramienta capaz de unificar estas causas en un
solo reclamo colectivo (13) .
Así, la reglamentación legal del amparo
colectivo constituye una herramienta superadora de este tipo de inconvenientes,
destinada entre otras cosas a colectivizar determinadas demandas de protección
de derechos, con el objeto de liberar a los tribunales de la tarea de ocuparse de
reclamos individuales que podrían condensarse en un único proceso.
Actualmente la justicia esta colapsada
(14) . Ningún tribunal, de ningún fuero, escapa a esta situación. La propia Corte
Suprema de Justicia (15) debe resolver más de 14.000 causas anuales, resignando
por esta causa el cumplimiento efectivo de su función principal consistente en ser
el intérprete final de la Constitución Nacional. En este sentido, como señala
Quiroga Lavié, es anacrónico que el servicio de justicia desperdicie esfuerzos en
tantos juicios, en jurisdicciones diferentes, con intereses o relaciones jurídicas
equivalentes (16) . Si existe una herramienta jurídica que permite la defensa -en un
solo proceso- de todas las personas que estén en la misma situación procesal, sin
duda habrá de preferírsela (17) .
- Permite superar
problemas relacionados con los costos económicos del litigio judicial
Es claro que un obstáculo importante
para el acceso a la justicia de los habitantes es el costo económico de los
procesos judiciales creados para resolver conflictos. La utilización de estos
mecanismos involucra el pago de tasas o impuestos, honorarios de profesionales
intervinientes, costos de la producción de pruebas, etcétera (18) . Obviamente, los
factores económicos resultan impeditivos para el acceso a la justicia de los
sectores más empobrecidos.
En este sentido, el amparo colectivo
permite entablar demandas representativas de todos aquellos grupos de personas
que, consideradas individualmente, no podrían acceder ante la imposibilidad de
pago de los costos de estos procesos (19) . En los litigios de defensa de intereses
colectivos, una única demanda y un único proceso iniciado puede lograr decisiones
con efectos generales para un conjunto de personas.
- Supera problemas
relacionados con la falta de incentivos para demandar
Como es sabido, muchas violaciones a
los derechos no son llevadas ante la justicia. Ello responde, entre otras razones, a
que muchas veces el monto de las prestaciones en juego no justifica el costo que
implica asumir en estos casos un reclamo individual. En estos casos, la violación a
los derechos individuales no parece económicamente destacable, pero el efecto de
las violaciones individuales sobre el patrimonio del posible demandado es altísimo.
Por esta razón, el amparo colectivo constituye una herramienta fundamental de
protección de derechos ante afectaciones de características como las descritas,
donde "Las acciones individuales hacen imposible pleitos en los cuales existen
muchos perjudicados por pequeños montos y demandados poderosos" (20) .
Las acciones individuales hacen
imposible pleitos donde hay muchos perjudicados por pequeños montos y
demandados muy poderosos
Como se señala, en este tipo de casos
también el amparo colectivo "fortalece la posición negociadora del actor, ya que el
actor individual es generalmente mucho más débil que el demandado" (21) . El
amparo colectivo crea actores capaces de demandar causas hasta entonces
ininteligibles en términos de derechos exigibles.
- Permite la defensa de
aquellos individuos o grupos que no conocen sus derechos y los
mecanismos existentes para hacerlos valer
El litigio colectivo permite representar
a individuos y grupos poblacionales cuya demanda, por desconocimiento o
imposibilidad de accionar, de otra forma quedaría marginada. Como señala
Berizonce "la asistencia jurídica organizada que se brinde idealmente a todos los
que la necesiten, no sería bastante para asegurar el acceso a la Justicia. Quedan
todavía las invisibles pero formidables barreras culturales, particularmente el
desconocimiento del derecho y la ignorancia de los mecanismos judiciales" (22)
.
3. El amparo colectivo en la
Constitución Nacional: regulación
La reforma constitucional del año 1994,
en materia de garantías, incorporó al amparo colectivo en su art. 43, segundo
párrafo:
"Podrán interponer esta acción contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos
de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización"
Como señala Sabsay: "se trata de una
ampliación del amparo individual o clásico. Esta extensión involucra a dos
elementos de la relación susceptibles de suscitar el ejercicio del amparo; ellos son:
los derechos afectados o restringidos y los sujetos legitimados para su
interposición. En cuanto a lo primero la nueva norma constitucional avanza sobre
la regulación legal de la acción y en consonancia con los derechos consagrados
en los nuevos artículos 41 y 42 (23) , amplía el ámbito de esta garantía para que
sea utilizada en la defensa de los derechos del medio ambiente y del consumidor.
Asimismo, irrumpe en la consideración de la problemática de la discriminación,
como causal pasible de ser invocada para el acceso a la jurisdicción" (24) .
"De esta forma, el amparo colectivo
representa una herramienta legal funcional a la protección de los derechos de
tercera generación o de incidencia colectiva (expresión a la que recurre el propio
constituyente en la redacción de la citada disposición). Detrás de esta categoría de
derechos subyace una gama variada de intereses difusos, cuya violación afecta a
la ciudadanía en su conjunto o por lo menos a una importante porción de ella, sin
desconocer la posibilidad de que existan afectados particulares de resultas de
haber sufrido un daño directo en sus personas o en sus patrimonios" (25) .
Como ha señalado el Tribunal de 1º
Instancia Civil, Com y Minas de Mendoza No 4 (2/VIII/86), en una sentencia que
constituye uno de los antecedentes más concretos de la creación de acciones
colectivas de reclamo (26) :
"es procedente recurrir a
la acción de amparo para brindar efectiva protección a los intereses colectivos e
impedir que la acción u omisión del Estado o de los particulares hagan ilusoria la
efectividad de las garantías constitucionales (...), para resolver la cuestión acerca
de la legitimación de quienes requieren protección jurisdiccional para los intereses
colectivos por su pertenencia indiferenciada a un número indeterminado de
personas, las técnicas clásicas de protección jurisdiccional se revelan ineficaces,
tal vez porque están imbuidas de un criterio excesivamente individualista y
patrimonial de la juridicidad".
4. El presente proyecto de
ley
En el presente acápite se presentan
algunas de las características principales del proyecto y su respectiva justificación.
En este sentido, se centrará el análisis en cuestiones relativas a (a) procedencia
de las acciones de amparo individual y colectivo; (b) derechos, intereses y
garantías susceptibles de protección mediante estas herramientas procesales; (c)
legitimación activa; (d) procedimiento; y (e) efectos de las sentencias -amparo
colectivo-.
- Procedencia
En las disposiciones generales del
proyecto se sostiene que:
"La acción de amparo
procede contra todo hecho, acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace,
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos, intereses o garantías,
individuales o de incidencia colectiva, explícita o implícitamente reconocidos por la
Constitución Nacional, tratados o leyes de la Nación, con excepción de los
derechos, intereses o garantías tutelados por el habeas corpus o el habeas data.
Se considera que la
omisión es arbitraria cuando:
a) el obligado no
se expidió dentro del plazo establecido para hacerlo
b) el plazo
establecido no ha vencido pero la demora impida al afectado el goce del derecho,
interés o garantía
c) no exista plazo
pero la inacción impida al afectado el goce del derecho, interés o garantía.
La presente fórmula es respetuosa de
las disposiciones constitucionales que rigen las acciones de amparo individual y
colectivo. Reproduce los aspectos sustanciales regulados en el marco supra legal:
procedencia contra hechos, actos u omisiones de autoridades públicas y de
particulares; actualidad o inminencia de la lesión, restricción, alteración o
amenaza; y el requerimiento de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Por otro lado,
avanza el proyecto en la determinación del alcance del concepto de "omisión", que
se ha prestado a diferentes interpretaciones a lo largo de la historia de la
utilización de estos institutos. De esta forma, se reduce la discrecionalidad judicial
a la hora de analizar la existencia de este último supuesto.
Se establece expresamente que existe
omisión arbitraria, a los fines del amparo, cuando el plazo establecido no ha
vencido pero la demora impida al afectado el goce del derecho, interés o garantía.
Esta disposición está destinada a regular aquellos casos en los cuales, si bien el
plazo fijado normativamente no ha vencido, cualquier demora puede redundar en
la afectación de un derecho de difícil o imposible reparación ulterior. Esta
disposición pone un claro límite al accionar de las autoridades públicas y los
particulares, privándolos de oponer como excusa la existencia de plazos no
vencidos cuando la inacción causa la afectación de un derecho constitucional
involucrado.
Por su parte, dispone el proyecto que
la acción de amparo colectivo no será admisible cuando (artículo 2):
a) Existe otro medio judicial que
permita obtener de forma más idónea la protección del derecho, interés o garantía
de que se trate;
b) La decisión de la causa requiere
mayor amplitud de debate y prueba;
c) El hecho, acto u omisión emana
de un órgano en ejercicio de facultades jurisdiccionales.
De esta forma, se reducen las causas
de inadmisibilidad respecto de la ley de amparo 16.986 (27) en el caso del amparo
individual y se regulan por vez primera respecto del amparo colectivo.
Por su parte, el proyecto resuelve
legalmente una discusión ya saldada constitucional y jurisprudencialmente: la
innecesariedad de agotar una vía administrativa o un recurso de esta índole en
forma previa a la presentación de la acción de amparo colectivo (artículo 4 del
proyecto (28) ). Como sostiene Courtis, "la reforma constitucional de 1994 también
ha aligerado al amparo ´individual´ o ´clásico´ de algunas cortapisas procesales
impuestas por la ley previa o por alguna jurisprudencia restrictiva -eliminando, por
ejemplo, el agotamiento previo de los recursos administrativos como requisito para
la interposición de la acción de amparo-" (29) (30) .
Respecto del inciso b) de este artículo,
debe aclararse que, según lo dispuesto por el artículo 70 del proyecto presentado,
no regirá en los procesos de amparo colectivo "hasta tanto no se regule un
proceso ordinario colectivo". De lo contrario, todos aquellos casos que involucren
derechos, intereses y garantías constitucionales de incidencia colectiva que
requieran una mayor amplitud de debate y prueba quedarían sin ningún tipo de
regulación y, por ende, de protección hasta tanto no se regule un procedimiento
ordinario colectivo que permita entablarlos. Por esta razón, sólo cuando el
Congreso Nacional haya creado una vía ordinaria idónea para la tramitación de
aquellos casos que requieran mayor amplitud de debate y prueba, comenzará a
regir la disposición del artículo 2. b) de este proyecto.
- Derechos protegidos
De acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 1º del proyecto, los derechos, intereses o garantías, individuales o de
incidencia colectiva, explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución
Nacional, tratados o leyes de la Nación, son pasibles de ser protegidos a través de
las acciones de amparo individual o colectivo, según el caso. Se exceptúan de
esta regla general los derechos, intereses o garantías tutelados por el habeas
corpus o el habeas data, bajo el entendimiento de que estas últimas acciones
constituyen medios judiciales más idóneos para su protección.
En lo que respecta al amparo colectivo,
el artículo 31 enumera una serie de criterios para identificar derechos o intereses
de incidencia colectiva tutelables por vía de esta acción.
Los criterios utilizados son: la
necesidad de protección de bienes colectivos jurídicos de carácter indivisible; la
titularidad necesariamente colectiva de un bien o derecho, o su goce o ejercicio
necesariamente colectivo; el alcance colectivo del remedio requerido para prevenir
o reparar el hecho, acto u omisión ilícitos; y la afectación que un mismo hecho,
acto u omisión ilícitos produzca a una categoría o grupo de individuos.
El primero de los criterios mencionados
se refiere a los casos en los que el bien jurídico es indivisible, por ejemplo, la
afectación al medio ambiente. El segundo de los criterios se refiere a aquellos
supuestos en los que la titularidad del derecho es colectiva, como por ejemplo, los
derechos a la propiedad comunitaria de las tierras de las comunidades indígenas.
Como tercer criterio se incluye el remedio necesariamente colectivo, pensándose
en los casos en que, si bien el reclamo puede ser individual, la respuesta en el
caso necesariamente es colectiva en el sentido de que excede a la petición
individual, por ejemplo, cuando se requiere la construcción de una rampa para
permitir el acceso a personas con capacidades diferentes. El último de los criterios
mencionados apunta a los casos en que se debe prestar especial atención a
razones de economía procesal; como por ejemplo, la conveniencia de tratar todos
las afectaciones en un único proceso; la existencia de incentivos o desincentivos
para realizar acciones individuales; etc. Los típicos ejemplos de este último
supuesto, son las afectaciones a los derechos económicos de los usuarios, que
considerados individualmente pueden ser insignificantes, pero que considerados
colectivamente pueden adquirir gran dimensión.
Por su parte, el mismo artículo
enumera una serie de derechos e intereses de incidencia colectiva -enumeración
no taxativa-. Al respecto, sostiene el artículo 31:
En particular, son
derechos e intereses de incidencia colectiva los relacionados con:
1. La salud
pública;
2. La protección
de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano;
3. La protección
del patrimonio público y del cultural;
4. La correcta
comercialización de mercaderías, la competencia leal, el control de monopolios, la
publicidad e información veraz y suficiente;
5. El acceso a los
servicios públicos y a una prestación uniforme, eficiente y oportuna;
6. La defensa del
usuario y del consumidor; en tanto no se trate de situaciones exclusivamente
referidas al sujeto reclamante;
7. La protección
contra hechos, actos u omisiones que tengan por objeto o por resultado la
discriminación basados, entre otros, en motivos tales como raza, color, etnia,
linaje, origen o condición social, nacionalidad, nacimiento, religión, idioma, estado
civil, ideología, opinión política o gremial, género, edad, posición económica,
discapacidad, características genéticas, salud, caracteres físicos, ocupación
laboral, antecedentes penales, u orientación, identidad o preferencia sexual.
8. El acceso a la
información pública.
La presente
enumeración no es taxativa".
De esta forma, el presente artículo
arroja luz sobre aquellos derechos que pueden ser protegidos a través del amparo
colectivo, no sólo porque enumera una serie de criterios orientadores para el
reconocimiento de estos derechos, sino porque ofrece a su vez una lista no
taxativa de ellos. La definición de esta clase de derechos motivó innumerables
discusiones en doctrina y jurisprudencia, a partir de la falta de claridad de la norma
constitucional en este sentido.
La propia terminología utilizada, al
apartarse de otros conceptos que se habían introducido en los últimos años, ha
dado lugar a mayores discusiones con respecto a qué derechos se deben
considerar comprendidos en la protección. En tal sentido, creemos que "nos
encontramos frente a una creación constitucional original, superadora de los
distintos conceptos que habían articulado el debate previo, y que sobre esta base
debe ser interpretado y desarrollado este fenómeno jurídico. Es un hecho
demostrativo de que el concepto de derechos de incidencia colectiva no debería
reducirse a los términos que se utilizaban antes de la reforma, la circunstancia de
que si los constituyentes hubieran querido mantener las (complejas y poco
operativas) categorías dogmáticas utilizadas por la doctrina previa a la reforma así
lo hubieran hecho. La nueva denominación hace pensar que se buscó instaurar un
término nuevo, que permita avanzar por sobre las discusiones previas. Cada vez
que se introducen conceptos constitucionales novedosos las interpretaciones que
se hagan sobre ellos deben incluir esa voluntad renovadora. En definitiva, y tal
como expresa Gordillo, las viejas categorías han perdido fuerza ante la creación
superadora del texto constitucional (31) " (32) .
En sentido concordante, enseña Balbín
que "luego de la reforma constitucional de 1994, el modelo tradicional tripartito,
que distinguía entre derechos subjetivos, intereses legítimos e intereses simples
ha entrado claramente en crisis. La introducción de un nuevo concepto -los
derechos de incidencia colectiva...ha dado origen a la necesidad de reformular
estos criterios a efectos de adaptarlos a esta nueva realidad jurídica" (33) .
Por dicha razón, la disposición del
artículo 31 es sumamente valiosa y se encuentra plenamente justificada en razón
de la necesidad de clarificar discusiones que motivaron toda clase de resoluciones
interpretativas -muchas veces contrapuestas-. Los criterios adoptados siguen los
lineamientos jurisprudenciales principales y mayoritarios, especialmente los de la
Corte Suprema.
Existe acuerdo en que constituyen
derechos colectivos o de incidencia colectiva, aquellos que recaen sobre bienes
públicos indivisibles. Los casos que entrarían en esta categoría son los de medio
ambiente, patrimonio cultural, seguridad pública, etc (34) . En tal sentido, se ha
definido el derecho de incidencia colectiva (aunque utilizando una terminología
que no compartimos) de la siguiente forma:
"El interés difuso,
llamado también fragmentario, colectivo o supra-individual, ha sido caracterizado
como aquel que no pertenece a una persona determinada o a un grupo unido por
un vínculo o nexo común previo, sino que corresponde a un sector de personas
que conviven en un ambiente o situación común. Es decir, se trata de un bien que
pertenece a todos y al grupo, pero que es indivisible, por lo que la satisfacción
respecto de uno de ellos importa la de todos" (35) .
Además, también se ha reconocido la
existencia de incidencia colectiva cuando el bien en cuestión resultaba fáctica y
jurídicamente divisible (36) . Esta solución surge de la propia norma constitucional,
que reconoce la procedencia de la acción en casos de usuarios y consumidores, y
contra cualquier forma de discriminación, casos que pueden litigarse también en
forma individual.
La jurisprudencia de la Corte Suprema
también es clara al respecto, al disponer que existen derechos que pueden ser
reclamados en forma individual pero que en determinadas situaciones pueden
representar también derechos de incidencia colectiva (37) . "De manera que, pese a
que las pretensiones pudieron traducirse en reclamos individuales, sin embargo,
ello no fue óbice para que se reconocieran como derechos de incidencia colectiva
en razón de la uniformidad y convergencia de la causa de su pretensión" (38) .
El presente proyecto también
comprende la posibilidad de protección de estos derechos. No sólo reserva dicha
protección frente a casos que involucran intereses o bienes indivisibles, sino
también frente a aquellas pretensiones convergentes o uniformes, incorporando de
esta forma el amplio desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre el tema, a pesar
de que en sentido estricto puedan ser divisibles fáctica y jurídicamente hablando
(39) . Sólo de esta forma, el amparo colectivo puede constituirse en una
herramienta idónea para superar los obstáculos al acceso a la justicia antes
descriptos: (1) evitar la sobrecarga tribunalicia, (2) crear un sistema de justicia más
eficiente; (3) lograr la adecuada representación de grupos desaventajados, (4)
representar a individuos que por desconocimiento acerca de los derechos vigentes
y los mecanismos de exigencia no accionarían contra actos u omisiones lesivas,
(5) defender colectivamente causas que consideradas en términos individuales no
ofrecerían los incentivos suficientes para accionar, etcétera. Bajo interpretaciones
restrictivas acerca del alcance del concepto "derechos de incidencia colectiva" la
vía del amparo colectivo frustraría la mayor parte de los objetivos que tiene en
mira, reduciéndose a una herramienta inútil y a una disposición constitucional
vacua dentro del sistema de protección de derechos.
- Legitimación activa
El artículo 18 del proyecto regula la
legitimación activa en el caso del amparo individual. En este sentido, dicha acción
"puede deducirse por toda persona física o jurídica, por sí o por apoderado, que se
considere afectada conforme lo establecido en el artículo 1º..." (art. 18). A su vez,
"...puede también ser deducida, en las mismas condiciones, por las asociaciones
que sin revestir el carácter de personas jurídicas vean afectado algún derecho,
interés o garantía protegido por el artículo 1º" (art. 18). Finalmente, el mismo
artículo faculta a un tercero a presentar la acción cuando el titular del derecho
lesionado estuviere imposibilitado de ejercerla por sí mismo. Se advierte que en
este aspecto no hubo modificaciones sustanciales respecto a la ley vigente.
Respecto de la legitimación activa en el
caso del amparo colectivo, el artículo 33, en perfecta consonancia con lo
establecido constitucionalmente, establece que:
"Están legitimados para
interponer esta acción:
a) Cualquier
afectado.
b) El Defensor del
Pueblo, de oficio o a pedido de los afectados.
c) Las asociaciones que
tengan entre sus objetivos o finalidades la defensa del derecho o interés de
incidencia colectiva afectado y que acrediten el cumplimiento de alguno de los
siguientes recaudos:
1. Estar integradas
por algunos de los sujetos afectados;
2. Estar ligadas
territorialmente al lugar en que tenga o pudiera tener efectos la afectación;
3. Dedicación
previa a la defensa del derecho o interés de incidencia colectiva en juego;
d) Las entidades
públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, o que tengan
por función la defensa de los derechos o intereses colectivos afectados.
Señala al respecto Courtis que es
"claro del texto constitucional hoy vigente que entre el régimen del amparo
individual y colectivo existen al menos diferencias de legitimación: en el caso del
amparo individual, sólo está legitimado quien invoque la afectación de un derecho
individual (40) . En el caso del amparo colectivo, la interpretación de la cláusula
constitucional ha requerido el esfuerzo de justificar los rasgos comunes de lista de
derechos señalados, y de la diversidad de sujetos legitimados, a efectos de
comprender el alcance de la legitimación del "afectado", el defensor del pueblo y
las asociaciones que tengan como objeto la defensa del derecho en cuestión. De
acuerdo con la tendencia hermenéutica que ha terminado por imponerse, lo que
caracteriza al listado de derechos mencionados en el párrafo citado es su alcance
o proyección colectiva, sea por el carácter indivisible del bien jurídico tutelado -el
medio ambiente, la competencia-, sea por la posible afectación masiva o grupal
de un derecho a partir de un mismo hecho -por ejemplo, en los casos de
discriminación por la pertenencia a grupo social determinado, o en los casos de
daño masivo en las relaciones de consumo. Por ello, se ha interpretado que por
"afectado" debe entenderse cualquier miembro de la clase o grupo de personas
afectadas" (41) .
"En el mismo sentido, se interpreta la
concesión de legitimación para defender derechos de incidencia colectiva a
organizaciones de la sociedad civil como un intento de reforzar la defensa de esos
derechos cuando exista poco incentivo individual para que los afectados
particularmente reclamen judicialmente -sea porque el daño es individualmente
poco significativo, aunque considerado de manera agregada sea relevante, sea
porque existen motivos que desalientan el ejercicio de acciones individuales, como
el interés por guardar la confidencialidad de una situación, la vulnerabilidad de la
víctima, su carácter de persona indocumentada, etcétera" (42) .
Así, en el caso del amparo colectivo, el
presente proyecto faculta a (1) cualquier afectado, es decir, todo aquél que de
algún modo vea lesionado un derecho, interés o garantía de incidencia colectiva,
entendidos según la base de los criterios constitutivos enumerados en el artículo
31; (2) el Defensor del Pueblo; (3) las asociaciones; (4) y determinadas entidades
públicas.
Respecto de las asociaciones (artículo
33, inciso c), el proyecto establece algunas previsiones a los fines de garantizar
una correcta representación de los intereses de incidencia colectiva afectados, y
desanimar toda intervención maliciosa por parte de organizaciones cuyos fines,
lejos de proteger intereses constitucionalmente protegidos, están dados por el
entorpecimiento de los procesos y la falsa representación de grupos afectados. De
esta forma, el proyecto exige por parte de estas instituciones el cumplimiento de
alguno de los recaudos tales como: (1) estar integradas por algunos de los sujetos
afectados, que en principio ofrecería un criterio adecuado para evaluar el grado de
representatividad que la asociación pudiere tener respecto del interés y del grupo
protegido; (2) estar ligadas territorialmente al lugar en que tenga o pudiera tener
efectos la afectación, criterio que permite evaluar la representatividad y permite, a
su vez, ofrecer una posibilidad cierta de contralor por parte de otras asociaciones,
personas físicas o entidades públicas de control que funcionen dentro del territorio
respecto de la labor de la parte actora; (3) dedicación previa a la defensa del
derecho o interés de incidencia colectiva en juego, a los efectos de que el juez y la
ciudadanía puedan evaluar los antecedentes de la asociación y su idoneidad para
representar y defender los derechos e intereses en juego.
- Procedimiento (43) :
tramitación, publicidad y participación de otros legitimados.
- Algunas reglas comunes a los
procedimientos de amparo individual y colectivo.
Entre las reglas comunes incluidas en
el proyecto, se destacan algunas que tienden a incorporar en la normativa vigente
diversos criterios que la jurisprudencia acertadamente fue estableciendo.
Así, en materia de
medidas cautelares, se introduce expresamente la procedencia de la medida
innovativa, o de cualquier otra idónea para garantizar la eficacia de la futura
sentencia. Para ello, fueron considerados antecedentes jurisprudenciales de la
Corte Suprema, entre ellos, el leading case "Camacho Acosta", en el cual la Corte,
en el marco de un proceso de daños y perjuicios, dictó una medida innovativa
ordenando al demandado el pago de una prótesis (44) . Más recientemente, en el
caso "Sánchez, Norma Rosa c/ Estado Nacional y otro s/ acción de amparo", la
Corte nuevamente hizo lugar a una medida cautelar innovativa, y ordenó a los
demandados que le provean a la actora, en forma urgente, un sistema para
fijación lumbosacra, como así también los fondos necesarios para la internación y
para la realización de los estudios y compra de insumos para la intervención
quirúrgica (45) .
El proyecto propone también la
posibilidad de que el juez disponga la inversión de la carga probatoria cuando sea
el demandado quien se encuentre en mejor posición de probar el hecho litigioso.
Nuevamente, se receptan criterios doctrinarios y jurisprudenciales ampliamente
difundidos y aceptados, incluso por la Corte Suprema (46) .
En cuanto a la obligación de dictar
sentencia cuando la cuestión se volvió abstracta, en el caso BA s/ autorización en
el que la actora solicitó autorización judicial para inducir el parto de un feto
anencefálico, la Corte Suprema resolvió la cuestión a pesar de que el parto ya se
había producido, es decir, podía sostenerse que la cuestión era abstracta. Ello, en
virtud de que entendió que el caso era susceptible de repetición. Así, sostuvo la
Corte "Que no empece a la admisibilidad del recurso que haya tenido lugar el
parto respecto del cual se solicitó la autorización denegada por el tribunal a quo
(conf. certificación de fs. 359). En efecto, la Suprema Corte de la Provincia de
Buenos Aires ha resuelto el asunto con fundamento en la interpretación que ha
llevado a cabo de las normas constitucionales e infraconstitucionales de
naturaleza federal mencionadas, estableciendo la doctrina legal que, con arreglo a
lo dispuesto en el art. 163, inc. 3, ap. a, de la constitución provincial, y en el art.
279 del Código Procesal Civil y Comercial de. la Provincia de Buenos Aires,
deberán aplicar los tribunales inferiores locales.
Como lo ha subrayado este Tribunal,
dada la rapidez con qué se produce el desenlace de situaciones como la de autos,
es harto difícil que, en la práctica, lleguen a estudio del Tribunal las importantes
cuestiones constitucionales que aquéllas conllevan sin haberse vuelto abstractas.
De ahí que para remediar esta situación frustratoria del rol que debe poseer todo
tribunal al que se le ha encomendado la función de garante supremo de los
derechos humanos, corresponde establecer que resultan justiciables aquellos
casos susceptibles de repetición, pero que escaparían a su revisión por
circunstancias análogas a las antes mencionadas (cont Fallos: 310:819,
considerandos 6° y 7° del voto de la mayoría y de la disidencia, y especialmente el
considerando 7° del voto concurrente y jurisprudencia de la Suprema Corte
norteamericana allí citada. Asimismo: "Carroll y. Princess Mine", 393 U.S. 175, p
178/179, y sus citas; Fallos: 316:4fl, considerando 6°' del voto de los jueces
Cavagna Martinez, Boggiano, Belluscio y Petracchi)." (47)
- Trámite del amparo colectivo
Como mencionamos anteriormente,
mediante el amparo colectivo pueden protegerse bienes y derechos con
independencia de su divisibilidad o indivisibilidad. Sin embargo, el presente
proyecto impone obligatoriamente la vía del amparo colectivo cuando en las
acciones establecidas se invoquen derechos o intereses de incidencia colectiva
sobre bienes que sean indivisibles (48) (artículo 32).
Mediante esta previsión se ordena
finalmente el proceso de amparo colectivo. La consecuencia de que el trámite
impuesto, ante el reclamo por bienes indivisibles, sea el regulado por este
proyecto permite dotarlo de un mayor grado de transparencia y representatividad,
y tiende a una mejor defensa de los derechos e intereses en juego. De esta forma,
se evitan consecuencias propias de que una sola persona afectada, asuma la
representatividad de un grupo o clase sin que los individuos pertenecientes a este
grupo u otras organizaciones puedan participar del proceso.
Las reglas de procedimiento
establecidas en el proyecto tienden a resolver los mayores inconvenientes
derivados de la falta de regulación existente: (1) la carencia de reglas claras
acerca de la tramitación de procesos colectivos; (2) la representación imperfecta
de individuos o grupos, por parte de asociaciones u otros individuos; (3) los
efectos de las sentencias y su alcance (beneficiarios, alcance territorial, etcétera,
que siempre están atados a la legitimación de los accionantes (49) ).
Desde la consagración constitucional
del amparo colectivo, los jueces comprendieron las implicancias de este tipo de
procesos y la necesidad de dotarlos de una serie de previsiones con el objeto de
transparentarlos, democratizarlos y permitir un mayor grado de representatividad y
de defensa en juicio. Así, "por iniciativa pretoriana de la judicatura, en varias
ocasiones se integró la litis con nuevos actores o se dio participación a quienes
podían verse afectados por la resolución. Es evidente que los procesos colectivos
pueden involucrar más intereses de los que aparecen ab initio representados
como actor y demandado. Ello ha motivado presentaciones espontáneas y
convocatorias por parte de los tribunales. Por ello resulta importante que estos
procesos tengan la publicidad suficiente, además de requerir mayor amplitud en
algunos de los términos procesales y otros parámetros tradicionales que definen al
proceso, los cuales permitan integrar la litis debidamente" (50) .
Sin embargo, estos esfuerzos
jurisprudenciales fueron disímiles y arribaron a soluciones procesales de
diferentes tipos. De esta forma, la tramitación de procesos colectivos estuvo
librada a un criterio judicial sumamente arbitrario y discrecional. Si bien algunos
jueces se hicieron cargo de la complejidad de estos procesos, no se logró
establecer jamás un conjunto de normas claras que permitan ordenarlos (51) .
En resumidas cuentas, el presente
proyecto establece un proceso destinado a garantizar una adecuada protección de
los justiciables, mediante requisitos de publicidad, la participación de diferentes
legitimados, la posibilidad de unirse al proceso de diferentes formas, la obligación
del Defensor del Pueblo de controlar la legalidad de los juicios, etcétera. En este
sentido, se establece entre otras previsiones:
- La creación de un Registro de Amparos
Colectivos y la regulación de su labor dentro del proceso
El artículo 58 del proyecto crea el
"Registro de Amparos Colectivos", en el que se deben registrar todos los procesos
a los cuales se asigne trámite de acción de amparo colectivo. El registro tendrá la
organización y funcionamiento que fije el Defensor del Pueblo. El Registro debe
habilitar un sistema de consultas del público en general, entre otros medios, a
través de una vía telefónica y una página de Internet que debe ser de acceso fácil
y gratuito y contener, como mínimo, el texto completo de la demanda, de la
sentencia, del acuerdo conciliatorio, de las resoluciones que acepten o rechacen
medidas cautelares, y toda la información notificada por el juez de la causa.
Una vez admitida la demanda, el juez
debe solicitar al Registro de Amparos Colectivos que informe sobre la existencia
de acciones pendientes o ya resueltas anteriormente, que alcancen, en forma total
o parcial, al mismo grupo afectado y que tengan el mismo objeto o, sin tener el
mismo objeto, la cuestión sometida a debate en cada proceso pueda dar lugar a
sentencias contradictorias (art. 38 (52) ). Por su parte, los jueces deben notificar a
este Registro todas las resoluciones a las cuales hace referencia el presente
proyecto y otras relevantes para el proceso que se estime conveniente (art. 59). La
asistencia es recíproca, puesto que el Registro debe remitir dentro del plazo de
dos (2) días a los jueces toda la información que estos requieran (art. 60). El
Registro debe a su vez asegurar el acceso a la información que posea a los
particulares que lo solicitaran, en los términos que determine la reglamentación
(art. 60).
Como señaló la doctrina, se hizo
evidente "la necesidad de algún mecanismo que permita, al menos a los jueces
competentes en materia de amparos, tener conocimiento de la existencia de las
acciones de amparo presentadas ante los otros estrados federales para así evitar
el doble juzgamiento y cumplir con el mandato legal de acumular las causas en el
juzgado que previno. De otra manera, y dadas las características de nuestro
sistema de control difuso de constitucionalidad, es muy probable que se repitan
situaciones de sentencias contradictorias sobre el mismo caso, como ya ha
sucedido antes en relación con los juicios de amparo que fueron iniciados en todo
el país en demanda de la inconstitucionalidad del "rebalanceo telefónico", dando
lugar a lo que la Corte dio en llamar, un verdadero "escándalo jurídico" (53) . Una
situación idéntica se planteó con relación a acciones interpuestas por asociaciones
de usuarios y consumidores contra la dolarización de las tarifas de los
aeropuertos, que dieron origen a órdenes judiciales simultáneas y contradictorias
que ordenaron medidas cautelares que disponían, por un lado, aplicar la tarifa en
dólares, y, por otra parte, prohibían aplicarla en dólares y ordenaban su
pesificación.
A su vez, se ha dicho que "la creación
de un registro especial para conocer los juicios iniciados (como en el caso de los
procesos universales)...impediría entablar distintas demandas sobre la misma
causa y sus posibles resoluciones contradictorias" (54) .
El desarrollo de la tecnología
informática brinda posibilidades óptimas para facilitar un sistema de registro y
consulta del público sencillo y económico, que permita el acceso de cualquier
persona a través de internet.
El artículo 51 del proyecto regula los
efectos de las sentencias y el alcance e la "cosa juzgada". Sostiene dicho artículo:
"La sentencia sólo hace
cosa juzgada cuando resuelve el fondo de la cuestión, dejando subsistente el
ejercicio de las acciones que puedan corresponder con independencia del
amparo.
La sentencia alcanza a
todos los miembros del grupo afectado, salvo cuando la cosa ordenada sea
divisible, en cuyo caso la sentencia que rechace el amparo únicamente alcanza a
los miembros del grupo afectado que se encuentren dentro de la jurisdicción
territorial en la que se dicte.
Cuando se presenten
acciones individuales y colectivas sobre el mismo objeto, la sentencia favorable
recaída en el amparo colectivo beneficia siempre a todo el grupo, con
independencia del rechazo de un amparo individual. La sentencia favorable
recaída en un amparo individual debe cumplirse, con independencia de que en el
amparo colectivo se rechace el pedido. La sentencia que resuelva el fondo de la
cuestión rechazando un amparo colectivo, no obsta la presentación de acciones
de amparo individual sobre el mismo objeto".
Es claro que conforme el régimen
instaurado relativo a los efectos de las sentencias y el alcance de la cosa juzgada,
resulta necesaria la creación del "Registro de Amparos Colectivos". De esta forma,
según lo normado por el presente proyecto, en caso de que exista un proceso
pendiente (que pueda alcanzar, en forma total o parcial, al mismo grupo afectado y
que tenga el mismo objeto o, sin tener el mismo objeto, pueda motivar sentencias
contradictorias), el juez debe notificar esta circunstancia al actor y archivar las
actuaciones. Por su parte, si hubiera sentencia firme en otro proceso que haga
cosa juzgada sobre el objeto del amparo colectivo presentado o haya resuelto el
tema en debate, el juez debe notificar esta circunstancia al accionante y archivar
las actuaciones. Finalmente, si no existiera proceso pendiente o cosa juzgada, el
juez debe dar trámite a la acción. Todas estas disposiciones surgen del artículo 38
(55) del presente proyecto y están destinados a resolver las discrepancias
enumeradas en los párrafos anteriores, vinculadas con la posibilidad de dictado de
sentencias contradictorias.
Debe entenderse finalmente que el
Registro no sólo es un requisito indispensable para ordenar los juicios colectivos y
permitir a los jueces intervinientes evitar riesgos de superponer procesos, tramitar
causas erróneamente o dictar sentencias contradictorias; sino que también es una
garantía a favor de toda la ciudadanía ya que permite el acceso a toda la
información relevante a los fines de conocer las acciones entabladas, quienes las
entablaron, las representaciones invocadas, la defensa ejercida, etcétera (56) . De
esta forma, los ciudadanos pueden acceder a toda la información necesaria para
sumarse a procesos en los cuales se invoquen sus intereses, derechos o
garantías, y para calificar el grado de representatividad de las demandas
interpuestas, entre otras cosas.
- El establecimiento de un proceso que
garantiza una adecuada defensa en juicio mediante la intervención de
diferentes actores y una efectiva publicidad de los actos relevantes
Publicidad (arts. 40, 50 y
otros)
Según el proyecto (art. 39) el juez debe
delimitar la composición del grupo de personas o categoría representados,
indicando con precisión las pautas necesarias para individualizar los sujetos a
quienes se extenderán los efectos de la sentencia. A tal fin, el juez debe tener en
cuenta la individualización del grupo propuesta por el actor.
A su vez, dispone el
artículo 40 que una vez delimitado el grupo afectado, se debe dar
publicidad de la acción en el Boletín Oficial y a través de televisión y/o
radio, de acuerdo con las dimensiones del grupo involucrado,
distribución geográfica de sus integrantes y características del reclamo,
por el plazo que el juez establezca, el que nunca puede ser inferior a tres
(3) días consecutivos. Con independencia de las obligaciones
anteriormente señaladas, el actor puede ofrecer dar a publicidad la
demanda en otros medios de comunicación masivos, a su exclusivo
cargo, sin perjuicio del derecho de reclamar su costo al demandado
condenado en costa (art. 40) (57) .
Por su parte, el artículo 50 regula la
publicidad de la sentencia que recaiga en procesos colectivos. Dispone este
artículo que:
"...La sentencia que
admita la acción debe contener la mención concreta de la autoridad o particular
contra cuyo hecho, acto u omisión se concede el amparo; la determinación precisa
de la conducta a cumplir, con las especificaciones necesarias para su debida
ejecución; y el plazo para el cumplimiento de lo resuelto. En estos casos, también
debe prevenir al demandado que no debe incurrir en hechos, actos u omisiones
iguales o semejantes a los que dieron mérito para acoger la acción.
La sentencia debe
notificarse por cédula al Registro de Amparos Colectivos y publicarse en la forma
establecida en el artículo 40, en lo que fuera pertinente" (el resaltado no forma
parte de la redacción original).
Finalmente, el artículo 64
establece que la publicidad que se practique en los medios públicos de
comunicación administrados por el Estado Nacional será gratuita (58) , y
que la realizada en los medios privados de comunicación, a pedido del
actor, se debe realizar en los términos del artículo 72, inciso f) de la Ley
Nº 22.285. Esta norma dispone que "los titulares de los servicios de
radiodifusión deberán realizar transmisiones sin cargo ... Para difundir
mensajes de interés nacional, regional o local cuya emisión disponga el
Comité Federal de Radiodifusión, hasta un minuto y treinta segundos por
hora".
El requisito de publicidad
es uno de los aspectos centrales de este proyecto, dada su estrecha
vinculación con el cumplimiento de un derecho constitucional tal como el
de defensa en juicio. De esta forma, la única manera de satisfacer el
mandato constitucional de defensa en juicio es mediante el
establecimiento de previsiones que permitan conocer a los grupos
representados, a las asociaciones, al Defensor del Pueblo y a las
entidades públicas de control habilitadas, la existencia de procesos que
de una forma u otra los involucran. En virtud de que, en algunos casos,
los efectos de las sentencias dictadas alcanzan a todas aquellas personas
"representadas" por los legitimados por este proyecto para presentar
amparos colectivos (59) , debe establecerse un sistema que permita en
mayor medida una adecuada representación, la posibilidad de
impugnarla o la posibilidad de mejorar y ampliar los argumentos vertidos
por aquel legitimado que se adjudicó la representación de un grupo.
Como se ha sostenido en
doctrina, debe establecerse una adecuada publicidad de la demanda, la
que debe ser sin cargo en los medios de comunicación estatales y aún en
los privados, valiéndonos de la Ley de Radiodifusión, teniendo en cuenta
la importancia que estos mensajes pueden revestir a nivel nacional,
provincial o local. A través de ella, los distintos legitimados podrían
tomar conocimiento de la acción iniciada e incorporarse al proceso (60)
.
Participación de otros actores dentro
del proceso (arts. 41, 43, 42, entre otros)
No sólo el requisito de publicidad
permite superar toda objeción constitucional derivada de una falta de "defensa",
sino que este requisito funda y posibilita muchos otros establecidos en la presente
ley, a saber: intervención de terceros; intervención de asistentes oficiosos;
intervención obligatoria del Defensor del Pueblo en determinados supuestos,
principalmente.
Intervención de terceros
El artículo 41 establece las formas por
las cuales pueden intervenir terceros, es decir, aquellos legitimados que
consideran que sus derechos o intereses no se encuentran debidamente
representados o defendidos. Estos deben formular su pedido por escrito, con los
requisitos de la demanda, en lo pertinente. El juez, dentro del plazo de tres (3)
días, debe admitir o rechazar su intervención. Esta resolución es recurrible por el
interesado.
La admisión de quienes consideren
que no están representados por las partes del proceso, o sus derechos no se
encuentran bien defendidos, es importante para asegurar su derecho de defensa
en juicio e incluso su acceso a la justicia. Un caso significativo en tal sentido es el
iniciado por la Fundación 25 de marzo contra el Estado Nacional (61) , en el cual
solicitaba la prohibición de la fabricación, importación y comercialización de
distintos métodos anticonceptivos utilizados por las mujeres. Distintas
organizaciones y personas intentaron intervenir en el proceso, invocando los
derechos de las mujeres a utilizar tales anticonceptivos y señalando que su
posición no se encontraba representada por ninguna de las partes, a pesar de que
se verían alcanzados por los efectos de la sentencia. Sin embargo, el juzgado
interviniente rechazó la intervención de todos ellos, afectando su derecho de
acceso a la justicia y de defensa.
Debe resaltarse que, según el artículo
citado, los terceros pueden intervenir en calidad de parte con las mismas
facultades procesales que las restantes partes del proceso, pudiendo requerir la
misma pretensión, o una distinta o contraria. Su presentación no retrotrae el
proceso ni suspende su curso, lo que resulta fundamental a los fines de no crear
dilaciones en un proceso destinado a proteger intereses, derechos y garantías
constitucionales lesionadas con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta.
Asistentes oficiosos -amicus curiae- (62)
El artículo 44 regula la
participación de asistentes oficiosos en el proceso. Dispone el
artículo:
"Cualquier
persona física o jurídica de derecho público o privado puede presentarse
en cualquier instancia judicial, con anterioridad a la audiencia, en calidad
de asistente oficioso y presentar un amicus curiae a fin de expresar una
opinión fundamentada sobre el tema en debate. Su participación no es
vinculante para el juez y no genera honorarios.
El
asistente oficioso debe constituir domicilio legal, preferentemente
dentro del perímetro de la jurisdicción territorial del respectivo juzgado
o tribunal, y presentar un informe detallado y por escrito conteniendo,
en caso de informes especializados, la metodología utilizada y la
información de respaldo para confeccionar su informe".
Participación del Defensor del
Pueblo
Sin perjuicio de la legitimación
reconocida al Defensor del Pueblo en el artículo 33, el artículo 43 del proyecto
establece las condiciones en que se hará efectiva la participación del Defensor del
Pueblo. Dice el artículo que "cuando interponga una acción cualquiera de las
personas legitimadas y el juez interviniente lo considerare adecuado para proteger
de forma más eficaz los intereses de los supuestos afectados, debe solicitar la
participación en el proceso de la Defensoría del Pueblo en calidad de parte.
Cuando se invoquen derechos o intereses de incidencia colectiva sobre bienes
jurídicos de carácter indivisible, la participación del Defensor del Pueblo es
obligatoria, quien puede adherir a la posición de cualquiera de las partes, o
sostener una distinta o contraria".
De esta forma, el presente artículo
determina la participación del Defensor del Pueblo para resguardar en forma
efectiva los intereses afectados y la legalidad del proceso (63) ; participación que
será obligatoria cuando se discutan casos colectivos sobre bienes indivisibles
dados los particulares efectos de las sentencias recaídas en este tipo de casos y
el alcance de la cosa juzgada sobre los temas debatidos (64) .
- Efectos de las sentencias
(65) . Cosa Juzgada. Ejecución de sentencias
Como ya se ha mencionado, los
efectos de las sentencias en este tipo de procesos colectivos pueden dividirse de
la siguiente manera (art. 51, proyecto de ley):
- La sentencia sólo hace cosa
juzgada cuando resuelve el fondo de la cuestión (66) .
- Cuando la orden judicial se
estableciera sobre un bien indivisible, la sentencia alcanza a todos los miembros
del grupo afectado.
- Si la cosa ordenada es divisible, la
sentencia que rechaza el amparo únicamente alcanza a los miembros del grupo
afectado que se encuentren dentro de la jurisdicción territorial en la que se
dictó.
- Cuando se presenten acciones
individuales y colectivas sobre el mismo objeto, la sentencia favorable recaída en
el amparo colectivo beneficia siempre a todo el grupo, con independencia del
rechazo de un amparo individual (67) . La sentencia favorable recaída en un amparo
individual debe cumplirse, con independencia de que en el amparo colectivo se
rechace el pedido. La sentencia que resuelva el fondo de la cuestión rechazando
un amparo colectivo, no obsta la presentación de acciones de amparo individual
sobre el mismo objeto.
La doctrina se ha preocupado por la
posible afectación al derecho de defensa en juicio que se pudiera ocasionar al
extender los efectos de las sentencias a personas que no han participado del
proceso. Así, se ha resaltado la posibilidad de esta objeción constitucional a la
hora de aplicar los efectos de las sentencias a individuos "representados" por la
parte que promovió la acción colectiva, sin que estas personas "representadas"
hayan efectivamente formado parte del proceso. Se ha dicho que "en el caso de
obtener una sentencia denegatoria por falta de prueba suficiente o ausencia de
legitimación apropiada, los efectos de la cosa juzgada sólo debe alcanzar a los
demandantes, concediéndoles a los otros legitimados la posibilidad de litigar
nuevamente por la misma causa" (Ver PADEC, "Hacia la reglamentación del
actual sistema de acciones colectivas", Op. Cit.). Sin embargo, sólo serían
aplicables este tipo de objeciones en escenarios en los cuales todo lo relativo a los
procesos colectivos está librado a la discrecionalidad judicial, sin reglas
procedimentales claras que permitan garantizar una efectiva representación y
participación ciudadana de todos los potenciales afectados. Por el contrario, esta
objeción pierde eficacia en escenarios como el establecido mediante el presente
proyecto, en el cual existen numerosas disposiciones que tienden a satisfacer una
defensa adecuada de las partes en pugna y que habilitan la adopción de una
solución intermedia.
En este orden de ideas, los efectos de
las sentencias regulados por el artículo reseñado se encuentran plenamente
justificados por la serie de garantías que se han enumerado a lo largo de los
fundamentos de este proyecto. La participación del Defensor del Pueblo (a
petición del juez y obligatoria cuando se discutan casos sobre bienes indivisibles),
la posibilidad de intervención de terceros (sumado a la extensión de plazos en
caso de terceros radicados en jurisdicciones diferentes a la de tramitación del
procedimiento) y de asistentes oficiosos, la regulación de una efectiva difusión y
publicidad de las demandas interpuestas y de los aspectos relevantes de los
procesos, el deber del juez de notificar por cédula la presentación y admisión de la
acción a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés de
incidencia colectiva afectado, constituyen garantías que tienden a asegurar una
defensa adecuada de los derechos e intereses de incidencia colectiva afectados, y
permiten establecer soluciones legislativas que extiendan los efectos de las
sentencias en determinados supuestos.
No obstante, en aquellos casos en que
lo ordenado por el juez sea divisible y la sentencia sea desfavorable al amparista,
la sentencia únicamente alcanzará a quienes se encuentren en la jurisdicción
territorial del juez de la causa. Esta solución se justifica por las mayores
dificultades que existen para quienes se encuentran en otras jurisdicciones de
intervenir en estos procesos y asegurar de esta forma la mejor defensa posible de
sus derechos. Dentro de este orden de ideas, cuando el bien es indivisible se
establece la intervención obligatoria del Defensor del Pueblo, para fortalecer la
representación y defensa que efectúe el actor.
Finalmente, en concordancia con lo
expuesto anteriormente, el artículo 52 establece que cualquier miembro del grupo
afectado alcanzado por la sentencia puede requerir su ejecución. El juez
interviniente es competente para la ejecución de la sentencia.
Se agradecen los aportes efectuados
para la elaboración del presente proyecto a los Dres. Christian Courtis y Jorge
Barraguirre, y al Centro de Estudios Sociales y Legales (CELS), y la Asociación
Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).
Por las razones expuestas, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |