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PROYECTO DE TP


Expediente 4417-D-2014
Sumario: PROTECCION DEL DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL PACIFICA; AMNISTIA DE PERSONAS IMPUTADAS EN EL MARCO DE LA PROTESTA SOCIAL PACIFICA. REGIMEN.
Fecha: 05/06/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 60
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Protección del derecho a la protesta social pacífica. Amnistía de personas imputadas en el marco de la protesta social pacífica.
CAPITULO I. PRINCIPIOS GENERALES.
Artículo 1: El objeto de la presente ley es la protección del derecho a la protesta social pacífica, entendido como esencial para el buen funcionamiento del sistema democrático y es consecuencia del derecho a la libertad de expresión, libertad de asociación, el derecho a peticionar ante las autoridades, de reunión, de resistencia y de autodeterminación de los pueblos, además de ser la condición necesaria para el acceso a la justicia social.
Artículo 2: Esta ley se rige por los principios de no judicialización y no criminalización de la protesta social, y la resolución alternativa de conflictos que puedan suscitarse en el marco del legítimo ejercicio de este derecho. Son parte integrante de la presente ley, "La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión" de la OEA y la Opinión Consultiva 6/86 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Artículo 3: Cualquier regulación que dicte el estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en aras de regular este derecho, debe cumplir con los siguientes requisitos, bajo sanción de nulidad:
a) Que tenga por fin la protección del derecho a la libertad de expresión y de reunión.
b) Que no tenga como consecuencia la supresión de cualquiera de los derechos indicados por esta ley.
c) Que no tenga como consecuencia la criminalización de la protesta social pacífica, su represión o impedimento directo o indirecto de la misma.
d) Que se trate de una restricción expresamente autorizada por los Pactos Internacionales suscriptos por la República Argentina y en las condiciones particulares en que la misma ha sido permitida;
e) Que los fines para los cuales se establece la restricción sean legítimos;
f) Que las restricciones estén dispuestas por las leyes y se apliquen de conformidad con ellas.
g) Las acciones desplegadas por los manifestantes en el marco de la protesta social pacífica no tendrán consecuencias penales, debiéndose implementar modos alternativos de resolución de conflicto que se especifican en el anexo I de la presente ley, cuando las circunstancias referidas en el mismo anexo lo exijan, tales como la protección, seguridad e integridad de las personas, los grupos especiales, o el ordenamiento y reconducción del tránsito con el mismo objetivo.
h) El mero corte pacífico de una calle o ruta, o la toma pacífica de una fuente de trabajo o espacio público o privado, así como otras acciones adoptadas en el marco del ejercicio de la protesta social, no constituyen delito en la medida que no exista una intimación judicial fehaciente dictada por juez competente en materia penal que indique el delito imputado mediante una sentencia en la que se haga una ponderación exhaustiva de si las conductas no están dentro del derecho de protesta social de los participantes, correspondiendo la carga probatoria en contrario, al órgano de acusación. Aún en tales casos, para el cumplimiento de las órdenes de desalojo o dispersión se procederá con los criterios mínimos que son anexo del presente.
Estos principios se aplican tanto a leyes, decretos, reglamentos, actas, alocuciones y a toda otra forma de regulación estatal de la protesta social, así como a los procedimientos a aplicarse frente a eventuales conflictos que puedan suscitarse en el marco de una protesta social.
No podrán invocarse el "orden público" o el "bien común" como medios para suprimir los derechos cuya protección son objeto de esta ley.
Artículo 4: El Estado Nacional, Provincial y de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, tienen la obligación de crear programas de concientización e integrar en los programas educativos materiales, metodologías y contenidos relativos a la importancia del pluralismo, la libertad de expresión, el ejercicio del derecho a peticionar ante las autoridades, a la libre asociación y demás derechos asociados al objeto de esta ley.
CAPITULO II. CRITERIOS MÍNIMOS SOBRE LA ACTUACIÓN POLICIAL EN MANIFESTACIONES PÚBLICAS.
Artículo 5: Establécese para la actuación de las Fuerzas de Seguridad en manifestaciones públicas, la sujeción a los "Criterios mínimos sobre la actuación de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en manifestaciones públicas" elaborados en el marco de la Primera Reunión Plenaria 2011 del Consejo de Seguridad Interior, que como Anexo I forma parte integrante de la presente ley. Los criterios enunciados en el Anexo I de la presente ley son interpretados con carácter prescriptivo.
CAPÍTULO III. AMNISTÍA PARA LOS ACTIVISTAS POLÍTICOS
ARTÍCULO 6: Se declara la amnistía de todas las personas incursas en delitos cometidos en el marco de protestas, movilizaciones y reivindicaciones sociales, gremiales y políticas, producidas a partir del 10 de diciembre del año 2001 y hasta la sanción de la presente ley.
Se excluyen los delitos de homicidio, lesiones graves y cualquier otro que implique el ejercicio directo de violencia física sobre las personas.
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 7: El Poder Ejecutivo reglamentara la presente ley en un plazo de sesenta (60) días de promulgada.
Artículo 8.- Comuníquese, etc.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


En las últimas décadas, especialmente en el ámbito latinoamericano, se fueron desarrollando las bases doctrinales de un derecho a la protesta social que recoge los lineamientos acuñados por el derecho internacional de los derechos humanos en diversos pactos y la experiencia de las luchas sociales. El acogimiento legal del derecho a la protesta social surge pues de la conjunción de una serie de derechos reconocidos por los pactos y luego desarrollados por los diferentes órganos internacionales.
Desde este concepto también se verificó la denuncia por parte de los movimientos sociales de la práctica estatal de criminalizar la protesta social, sin duda heredadas de las dictaduras cívico militares que forjaron buena parte de la cultura autoritaria sustentada en la doctrina de la seguridad nacional que impregnó las instituciones estatales en el sub continente, con ella la concepción del "enemigo interior", el subversivo , término que subsiste en algunas legislaciones locales y leyes orgánicas de la policía.
A su vez la subsistencia de facultades otorgadas a la policía en normas contravencionales (por ejemplo en relación a las reuniones y las manifestaciones públicas) y en las leyes orgánicas de algunas policías provinciales torna incierto el ejercicio de este derecho fundamental y es por esto que se hace necesaria una garantía concreta, que identifique claramente el rol de cada uno de los poderes del Estado convocados ante la protesta social. En el marco de la seguridad democrática, mantener estos términos bajo la forma de facultades de las fuerzas afecta no sólo el principio de legalidad, sino como se dijo el sistema democrático en su conjunto.
El concepto de criminalización de la protesta social es utilizado para referirse al uso de los delitos y penas de los códigos penales y contravencionales al activismo político legítimo, con el objeto de debilitar y desorganizar a los movimientos sociales y sus demandas. En apariencia colisionan el derecho de protesta (en especial cuando la protesta involucra medios de acción directa: cortes de ruta, calles, marchas, tomas pacíficas u ocupaciones, huelgas) con derechos individuales (libertad de circulación, derecho de propiedad).
El abordaje desde el sistema penal no analiza el ejercicio de los derechos políticos, sino que aplica la lógica de los bienes protegidos y en ese sentido amparará los derechos individuales por sobre los derechos políticos colectivos e individuales, sin tener en cuenta la protección especial de la que estos últimos gozan en el ámbito internacional y constitucional. Es por eso que se considera que el abordaje punitivo que se ha adoptado en muchos casos, es inadecuado para este tipo de situaciones y se hace exigible la amnistía de las personas que se han visto criminalizadas por el legítimo ejercicio de su derecho.
De acuerdo a un informe realizado sobre la situación de América Latina en torno al derecho a la Protesta Social en la Argentina, "la mayoría de los delitos utilizados para penalizar a los luchadores sociales son delitos contra le seguridad pública y el orden público como la interrupción del tránsito (art. 194) y la sedición (arts. 229, 231 y concordantes del mismo Código) a pesar de que el derecho de reunión y el derecho de expresión pública no tienen la misma jerarquía que una molestia transitoria en el acto de circular" (1) .
En la misma línea, los informes sombra presentados al segundo reporte universal, también expresaron preocupación cuando la represión se ejerce contra determinados grupos, particularmente contra aquellos que desarrollan estrategias de reivindicación de sus derechos a la vivienda, a la tierra y al territorio (2) .
La criminalización de la protesta social, tomó un nuevo cariz, durante la implementación del neoliberalismo durante los años noventa, a partir del surgimiento de nuevos actores en la arena política que resistían organizada y pacíficamente, su implementación.
Esta nueva militancia se desplegó a través de formas de activismo democrático como la recuperación de las fuentes de trabajo, las tomas pacíficas, los piquetes, los acampes, la resistencia a los desalojos y los escraches frente a las políticas de impunidad que pretendían ser impuestas irreversiblemente por el poder político y que iban a la par del más feroz neoliberalismo económico y social.
Desde luego también se expresaban a través de las manifestaciones pacíficas, que en muchos casos fueron sofocadas mediante su violenta represión como ocurrió en el llamado argentinazo del 19 y 20 de diciembre de 2001, durante la implementación del estado de sitio, por el entonces Presidente De la Rúa. O como en caso del asesinato por parte de las fuerzas de seguridad de la provincia de Buenos Aires, de los dos jóvenes militantes: Darío Santillán y Maximiliano Kosteki, el 26 de junio de 2002 en la llamada Masacre de Avellaneda.
Bajo el concepto de protesta social orbitan el derecho a la autodeterminación de los pueblos, la libertad de expresión, la libertad de opinión, el derecho a reunión, el derecho a asociarse, el derecho a peticionar ante las autoridades, el derecho a la diversidad y constituye la esencia misma del pluralismo democrático, es así que su criminalización impide no sólo el ejercicio de los derechos políticos sino también produce un desequilibrio en el orden en que descansa el estado social de derecho, afectando su legitimidad, al punto que garantizar la protesta social es garantizar la continuidad democrática.
Ya en su visita a la Argentina en el año 2000, el Relator Especial sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión, de las Naciones Unidas Frank La Rue solicitó que se tomen todas las medidas necesarias, incluso las legislativas, para evitar que manifestantes pacíficos sean detenidos e imputados de delitos (3) .
Es por ello que el Comité de Derechos Humanos (ONU) interpretó el alcance específico del art. 19 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, mediante su Observación General 34 (Derecho a la libertad de opinión y expresión), que determina que las restricciones impuestas por un Estado al ejercicio de la libertad de expresión no pueden poner en peligro este derecho. Las restricciones al ejercicio de la libertad de expresión deben estar fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; o b) la protección de la seguridad nacional, orden público o salud o moral públicas. Estas disposiciones deben cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad.
La resolución 2679 (XLI-O/11) de la OEA, reiteró la importancia de la libertad de expresión para el ejercicio de la democracia y reafirmó que los medios de comunicación libres e independientes son fundamentales para la misma, para la promoción del pluralismo, la tolerancia y la libertad de pensamiento y expresión, y para la facilitación de un diálogo y un debate libre y abierto entre todos los sectores de la sociedad, sin discriminación de ningún tipo.
Hacia el año 2011, y en el marco de un política de democratización de las fuerzas de seguridad que implementó el gobierno nacional, desde el poder ejecutivo se elaboró un protocolo de Criterios Mínimos sobre la Actuación de los Cuerpos Policiales y las Fuerzas de Seguridad en Manifestaciones Públicas, dada la importancia del ejercicio de este derecho en el contexto democrático en el marco del cual muchas veces las personas están exigiendo el cumplimiento de la propia Constitución Nacional, si bien se ha observado una mayoritaria adhesión por parte de las provincias a partir de los acuerdos federales, la madurez del proceso debiera ser sellada con el acogimiento de estos principios en una legislación federal como la que se propone.
El texto prioriza "la vigencia de los derechos humanos, la preservación de la vida, los Códigos de Conducta aprobados por las Naciones Unidas e incluso el Acuerdo para la Seguridad Democrática, suscripto por referentes de casi todas las fuerzas políticas argentinas. El acta-acuerdo (4) propone criterios muy concretos frente a las manifestaciones públicas. En el marco del modelo de seguridad democrática estas funciones debieran ser traducidas en acciones más concretas relativas a una función "ordenadora" del espacio público, con el fin de que se pueda ejercer el derecho a reunión y de protesta social, y no se vean afectados los derechos de terceros.
Los criterios mínimos a los que hacemos referencia se nutren del "Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley" aprobado en 1979 por la Resolución 34/169 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. También señalar que -en virtud de la ley nacional 24.059 de seguridad interior (art. 22): "los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que integran el sistema de seguridad interior no podrán ser empeñados en acciones u operaciones no previstas en las leyes de la Nación. Por otra parte, los aludidos cuerpos y fuerzas deberán incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Código de Ética Profesional establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas" (en rigor se trata del Código de Conducta al que se alude al principio de la nota): el objetivo es el respeto y protección de los participantes y reducir las afectaciones que puedan causarse en derechos de terceros y bienes públicos; garantizar el control del tránsito y reducir hechos de violencia con los manifestantes, en virtud de lo cual se prohíbe la portación armas de fuego, municiones de poder letal y pistolas lanza gases; entre otros criterios. Además se velará por el respeto de grupos que requieran una protección especial de sus derechos, tales como niños, jóvenes, mujeres, ancianos, pueblos originarios y personas con capacidades diferentes y se garantiza la actividad periodística.
Porque la garantía del derecho a la protesta social es la piedra angular del sistema democrático solicito a los Señores diputados aprueben este proyecto.
Proyecto

ANEXO

"Criterios Mínimos sobre la Actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad en Manifestaciones Públicas"
Alcances
1.- El objetivo fundamental de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que actúen en concentraciones o manifestaciones públicas es el respeto y protección de los derechos de los participantes, así como reducir las afectaciones que la concentración o manifestación cause o pudiera causar en los derechos de las personas que no participan de ella y en los bienes públicos. En el cumplimiento de estos objetivos las fuerzas de seguridad otorgarán preeminencia a la protección de la vida y la integridad física de todos los involucrados.
2.- Se establecerán pautas para la intervención policial tanto en manifestaciones programadas como en manifestaciones espontáneas. Asimismo, las pautas deberán comprender tanto a manifestaciones de gran envergadura, como también a otras de menor escala, diferenciando las intervenciones a realizarse en uno y otro caso, cuando ello fuera conveniente.
3.- Cuando corresponda, se establecerán pautas para la coordinación de operativos con los restantes cuerpos policiales o fuerzas de seguridad federales y/o con los cuerpos policiales provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incluyendo en ellas lo concerniente a las comunicaciones durante los operativos.
4.- Se regularán todas las etapas de la actuación policial y de las fuerzas de seguridad (organización, comienzo, desarrollo, desconcentración y evaluación), teniendo en cuentas las diferentes etapas que atraviesa una concentración o manifestación pública (concentración, desarrollo y desconcentración).
5.- Se incluirán disposiciones tendientes a garantizar un adecuado de control del tránsito en las inmediaciones de las manifestaciones a fin de minimizar los inconvenientes para personas ajenas a ellas y, de manera concomitante, reducir las posibilidades de que se susciten hechos de violencia entre éstas y los manifestantes.
Restricciones y medidas de control
6.- Se agotarán todos los recursos e instancias para garantizar una resolución de los conflictos que no implique daños para la integridad física de las personas involucradas y no involucradas en la manifestación. Con este fin, se establecerán medidas tendientes a garantizar que frente a situaciones conflictivas, la intervención de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad sea progresiva, comenzando necesariamente por el diálogo con los organizadores de la manifestación.
7.- Se preverá que la negociación con los manifestantes no podrá estar a cargo de quien conduzca el procedimiento en el plano operativo. Esta negociación tendrá por objetivo identificar las demandas de los manifestantes para su canalización al área que corresponda, así como también procurar el uso responsable del espacio público, limitando los inconvenientes para quienes resulten ajenos a la manifestación.
8.- En casos de manifestaciones con amplia concurrencia o previamente programadas, cuando se trate de conflictos prolongados o cuando existan circunstancias por las que puedan preverse riesgos potenciales para los derechos de los participantes de la protesta o de terceras personas u otras circunstancias que lo requieran, el poder ejecutivo deberá designar e identificar al funcionario político responsable de la coordinación de las acciones vinculadas con el operativo de control y de hacer cumplir estrictamente las normas sobre uso de la fuerza y comportamiento policial.
En idénticas circunstancias, además del responsable político, se deberán designar uno o más funcionarios públicos que actuarán como enlace y cuyas funciones serán: facilitar el diálogo entre diversos actores involucrados en la manifestación, recibir denuncias relacionadas con el incumplimiento de los cuerpos policiales y/o las fuerzas de seguridad, a las normas legales y reglamentarias, promover la urgente resolución de estas irregularidades y colaborar con el responsable político mencionado en el párrafo anterior.
9. Se prohibirá la participación en estos operativos de aquellos funcionarios policiales o de seguridad que se encuentren bajo investigación -administrativa o judicial- o que hayan sido sancionados por irregularidades en su desempeño en el contexto de manifestaciones públicas y/o por uso excesivo de la fuerza. La selección del personal destinado para intervenir en el contexto de manifestaciones públicas contemplará la experiencia y capacitación de los funcionarios. Al mismo tiempo, debe tratarse de personal idóneo y con aptitudes éticas, intelectuales, psíquicas y profesionales mínimas.
10.- Se establecerá claramente la prohibición de portar armas de fuego para todo el personal policial y de las fuerzas de seguridad que por su función en el operativo pudiera entrar en contacto directo con los manifestantes. El personal de la fuerza policial o de seguridad que intervenga en los operativos de control de manifestación pública no dispondrá de municiones de poder letal. La utilización de pistolas lanza gases queda prohibida. Se considerará como una falta disciplinaria grave la utilización de armamento o munición no provista por la institución correspondiente. Las postas de goma sólo podrán ser utilizadas con fines defensivos en caso de peligro para la integridad física de algún miembro de las instituciones de seguridad, de manifestantes o de terceras personas. En ningún caso se podrá utilizar este tipo de munición como medio para dispersar una manifestación.
Los agresivos químicos y anti tumultos sólo podrán ser utilizados como última instancia y siempre previa orden del jefe del operativo que será responsable por abusos tanto por falta de causa o exceso en su utilización. En tales casos, el empleo de la fuerza quedará restringido exclusivamente al personal especialmente entrenado y equipado para tal fin.
11.- Establecerán la obligatoriedad, para todo el personal policial y de las fuerzas de seguridad interviniente en los operativos, de portar una identificación clara que pueda advertirse a simple vista en los uniformes correspondientes.
12.- Se preverán todos los resguardos y controles necesarios para asegurar el respeto, en todas las etapas del operativo, de lo establecido por la Ley de Inteligencia Nacional Nº 25.520, el Decreto Reglamentario PEN 950/2002 y sus modificatorias.
13.- Dispondrán que: a) en el caso de operativos programados o, b) cuando el desarrollo de una manifestación en relación con la cual no se haya previsto un operativo específico, dé lugar a la intervención de los cuerpos especiales, se procederá a la individualización y registro de todo el personal interviniente, así como también del armamento y la munición provistos; los vehículos, los equipos de truncking y de telefonía celular que se utilizarán, consignando en cada caso los datos del personal que los tendrá a su cargo.
14.- Se estipulará que la responsabilidad de la organización y desarrollo del operativo, por una parte, y su control, por otra, recaerán sobre diferentes funcionarios policiales.
15.- Se establecerán los canales a través de los cuales deberán realizarse todas las comunicaciones entre el personal policial interviniente en los operativos, el Departamento Central de Policía (o equivalente) y con funcionarios políticos y/o judiciales. Asimismo, se dispondrán las medidas necesarias para el registro de todo lo actuado y el resguardo de este material, en particular las modulaciones policiales realizadas por truncking, las conversaciones mantenidas a través de la telefonía celular y los registros fílmicos.
16.- En operativos programados, se preverá la imposición de barreras físicas para cuando ello contribuya a salvaguardar la integridad de los manifestantes, efectivos policiales y terceros no involucrados, preservar en un determinado punto la concentración, obstaculizar otras áreas de la vía pública, y/o a aumentar la eficiencia en la demarcación de los espacios de circulación de los manifestantes (concentración y desconcentración) sin afectar derechos de otros actores.
17.- Se dispondrá que, siempre que las evaluaciones acerca de los riesgos para el personal interviniente no lo desaconsejen, el personal, equipos y transportes correspondientes a los cuerpos especiales (policía montada, canes, infantería, etc.) se mantendrán a una distancia prudente de la manifestación y sólo se involucrarán en las actividades policiales cuando las condiciones exigieran su intervención.
18.- Se prohibirá expresamente la utilización de móviles (patrulleros, camiones celulares, etc.) que no se encuentren debidamente identificados. En ningún caso se permitirá la utilización de automóviles sin los emblemas correspondientes a la institución a la que pertenecen. Si hubiera detenidos, éstos sólo podrán ser trasladados en patrulleros o vehículos específicos para el traslado de detenidos.
Derechos de las personas involucradas
19.- Se resguardarán los derechos de los funcionarios intervinientes en su condición de trabajadores, en atención a lo cual contemplarán las acciones necesarias para su adecuada alimentación o racionamiento, así como también la provisión de servicios sanitarios y atención médica profesional teniendo en cuenta la duración prevista del operativo y las condiciones en las que éste se desarrollará.
20.- Se velará por el respeto de grupos que se encuentren presentes o cercanos a la manifestación y que requieren de una protección especial de sus derechos -de acuerdo a lo estipulado por la legislación nacional y tratados internacionales- tales como niños, jóvenes, mujeres, ancianos, migrantes, pueblos originarios y personas con capacidades diferentes.
21.- Los efectivos de las instituciones de seguridad deben respetar, proteger y garantizar la actividad periodística. Los periodistas, invocando su sola condición, incluyendo pero no limitándose a reporteros gráficos o camarógrafos, no podrán ser molestados, detenidos, trasladados o sufrir cualquier otra restricción de sus derechos por el sólo hecho de estar ejerciendo su profesión durante la realización de manifestaciones públicas. Asimismo, los efectivos de las fuerzas policiales y de seguridad deben abstenerse de realizar acciones que impidan el registro de imágenes o la obtención de testimonios en esas circunstancias.
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CARLOTTO, REMO GERARDO BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
SEGARRA, ADELA ROSA BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
HARISPE, GASTON BUENOS AIRES FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
SEGURIDAD INTERIOR
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
17/06/2014 INICIACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría
12/08/2014 CONTINUACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO HARISPE (A SUS ANTECEDENTES)
Diputados SOLICITUD DE SER ADHERENTE DEL DIPUTADO RAIMUNDI (A SUS ANTECEDENTES)