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PROYECTO DE TP


Expediente 4393-D-2008
Sumario: CODIGO DE MINERIA: MODIFICACION SOBRE TRABAJOS DE LAS MINAS Y CONCESIONES Y LA CONSERVACION Y PROTECCION AMBIENTAL.
Fecha: 20/08/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 103
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


MODIFICACION DEL CODIGO DE MINERIA
ARTÍCULO 1º: Modifíquese el Artículo 17 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 17º.- Los trabajos de las minas no pueden ser impedidos ni suspendidos sino cuando así lo exija la seguridad pública, la conservación de las pertenencias, la salud o existencia de los trabajadores y la conservación o protección del ambiente."
ARTÍCULO 2º: Modifíquese el Artículo 147 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 147: Si la conducción de las aguas corrientes ofrece perjuicios al cultivo del fundo, a establecimientos industriales ya instalados o en estado de construcción o al ecosistema regional, la servidumbre se limitará a la cantidad de agua que, sin ese perjuicio, pueda conducirse."
ARTÍCULO 3º: Modifíquese el Artículo 161 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 161: El propietario de una mina es responsable de los daños causados a terceros, tanto por los trabajos superficiales como por los subterráneos, aunque estos daños provengan de accidentes o casos fortuitos. Los daños no podrán reclamarse después de transcurrido un (1) año a partir de que el afectado tuvo conocimiento cierto de los mismos. En el supuesto de perjuicios continuados, el plazo comienza a correr al momento del cese total de los mismos. Todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren establecer las normas de protección del ambiente aplicables y las disposiciones penales."
ARTÍCULO 4º: Modifíquese el Artículo 218 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 218: La concesión de la mina caducará:
a. Cuando las inversiones estimadas a que se refiere el Artículo precedente, no tuvieren el destino previsto en dicha norma.
b. Cuando dichas inversiones fueren inferiores a una suma igual a QUINIENTAS (500) veces el canon anual que le corresponda a la mina de acuerdo con su categoría y con el número de pertenencias.
c. Por falta de presentación de la estimación referida en el Artículo precedente.
d. Por falta de presentación de las declaraciones juradas exigidas por el mismo artículo.
e. Por falsedad en tales declaraciones.
f. Cuando no se hubieren efectuado las inversiones proyectadas.
g. Cuando el concesionario hubiere introducido modificaciones a las inversiones estimadas sin aviso previo, reduciendo el monto de las mismas.
h. Cuando hubiere desafectado bienes comprendidos en las inversiones ya practicadas, reduciendo el monto de las estimadas.
i. Por falsedad u ocultación de información o datos en los Informes de Impacto Ambiental.
En los casos de los incisos a), b), c) y d), la caducidad se declarará si el concesionario no salva el error o la omisión dentro de los TREINTA (30) días de la intimación previa que debe practicarle la autoridad minera.
En los casos de los incisos e), f), g), h) e i) se dará previa vista de lo actuado al concesionario por QUINCE (15) días para su defensa.
Los recursos contra las declaraciones de caducidad se concederán con efecto suspensivo.
En ningún caso de caducidad, el concesionario podrá reclamar indemnización alguna por las obras que hubiere ejecutado en la mina, pero tendrá derecho a retirar con intervención de la autoridad minera, los equipos, máquinas, herramientas y demás bienes destinados a la explotación y al tratamiento y beneficio de los productos, que pudieren separarse sin perjudicar a la mina, así como también el mineral ya extraído que se encontrare en depósito. No podrá usarse de este derecho si existieren acreedores hipotecarios o privilegiados."
ARTÍCULO 5º- Modifíquese el Artículo 219 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 219: En cualquier caso de caducidad la mina volverá al dominio originario del Estado y será inscrita como vacante, en condiciones de ser adquirida como tal de acuerdo con las prescripciones de este Código.
Cuando la caducidad fuera dispuesta por falta de pago del canon minero, será notificada al concesionario en el último domicilio constituido en el expediente de concesión. El concesionario tendrá un plazo improrrogable de CUARENTA Y CINCO (45) días para rescatar la mina, abonando el canon adeudado más un recargo del VEINTE POR CIENTO (20%) operándose automáticamente la vacancia si la deuda no fuera abonada en término. Si existieran acreedores hipotecarios o privilegiados registrados o titulares de derechos reales o personales relativos a la mina, también registrados, éstos podrán solicitar la concesión de la mina dentro de los CUARENTA Y CINCO (45) días de notificados en el respectivo domicilio constituido, de la declaración de caducidad, abonando el canon adeudado hasta el momento de haberse operado la caducidad. Los acreedores hipotecarios o privilegiados tendrán prioridad para la concesión respecto a los demás titulares de derechos registrados.
Cuando la caducidad fuera dispuesta por falta de pago del canon la concesión quedará supeditada a que el concesionario no haya ejercido en término el derecho de rescate. Inscripta y publicada la mina como vacante, el solicitante deberá abonar el canon adeudado hasta el momento de haberse operado la caducidad, ingresando con la solicitud el importe correspondiente. Caso contrario la solicitud será rechazada y archivada sin dar lugar a recurso alguno.
No podrá solicitar la mina el anterior concesionario, sino después de transcurrido UN (1) año de inscripta la vacancia. Si la caducidad ha sido dispuesta por falsedad, ocultación de información o datos en los Informes de Impacto Ambiental o incumplimiento de las disposiciones de protección ambiental, el anterior concesionario perderá de manera perpetua el derecho a solicitar la mina."
ARTÍCULO 6º- Modifíquese el Artículo 233 del Código de Minería (Ley 1919 - Texto ordenado por decreto 456/97), el que queda redactado de la siguiente manera:
"Articulo 233.- La actividad minera se desarrollará con especial sujeción a los principios preventivo, precautorio y de sustentabilidad y conforme a las reglas de seguridad, policía y conservación del ambiente.
La protección del ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural en el ámbito de la actividad minera quedarán sujetas a las disposiciones de la SECCION SEGUNDA de este TITULO y a las que oportunamente se establezcan en virtud del Artículo 41 de la CONSTITUCION NACIONAL."
ARTÍCULO 7º- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La preocupación social por el ambiente es, sin dudas, un dato de realidad distintivo de nuestro tiempo que, por lo tanto, no podemos desconocer.
La sanción de la Ley 24.585 en 1995, incorporó como Sección segunda del Título XIII, al Código de Minería el denominado: "De la protección ambiental para la actividad". Lógicamente, esta nueva Ley Nacional contó con el aval de la reforma constitucional del año 1994, y no vino más que a confirmar la tendencia legislativa ambiental surgida en la década del noventa. (1)
Ahora bien, sin perjuicio de que la actividad minera no resulta ajena a la normativa general de protección ambiental, es evidente que esta nueva Sección del Código resultó absolutamente deficiente para la conservación y protección ambiental, en virtud de que no introdujo los principios preventivo y precautorio (establecidos posteriormente en la Ley General del Ambiente Nº 25.675) incitando a la actuación posterior a la trasgresión -que supone ya una agresión al ambiente- para no "perturbar" la actividad. Es por ello que la introducción de los nombrados principios en el Código de Minería es una de las modificaciones propuestas en el presente proyecto,.
Dichos principios rectores pueden ser caracterizados como "...las líneas directrices que informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones, por lo que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos." (2)
Siguiendo para el desarrollo de este punto, la didáctica exposición de Prado J.- García Martínez, la función que cumplen los principios, brevemente resumida es la siguiente: a) función informadora; b) función de interpretación; c) los principios como filtros; d) los principios como diques; e) los principios como cuña; f) los principios como despertar de la imaginación creadora; g) los principios como recreadores normas obsoletas; h) capacidad organizativa/ compaginadora de los principios; i) los principios como integradores.
Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo precedente, la primera función que cumplen los principios es la de orientar al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos. Tienen una función interpretadora, operando como criterio orientador del juez o del intérprete. Los principios generales, y en especial los principios generales propios de una rama especial del derecho, sirven de filtro o purificador, cuando existe una contradicción entre estos principios y determinadas normas que quieran aplicarse a la rama específica. Suelen servir como diques de contención, ante el avance disfuncional de disposiciones legales correspondientes a otras ramas del derecho. Pero no se agota su función allí, sino que también actúan como cuña expansiva para lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación, de las técnicas, medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de las fronteras de la especialidad.
En resumen, los principios sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico. Constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico ambiental. Son el soporte básico del ordenamiento, prestando a éste su verdadera significación.
El derecho ambiental, en su raíz constitucional, es fundamentalmente prevención. Así surge del imperativo contenido en el art. 41 de la Carta Magna que impone a todos los habitantes de la Nación el deber de preservar el ambiente. Lo mismo se deduce sin dificultad de la prescripción que establece que "el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer". Como señala acertadamente Horacio Rosatti ( (3) ), el vocablo "prioritariamente" indica una "preocupación meta-materialista" de la Constitución: el deseo de preservar un acervo físico, material, natural, histórico y cultural que hace a nuestra identidad y que se traduce en una opción por volver las cosas a su estado anterior al daño, en la medida de lo posible y con preferencia a cualquier tipo de indemnización o sanción -aunque sin perjuicio de ellas, por cierto.
Así, el énfasis preventivo constituye uno de los caracteres fundamentales del derecho ambiental. ( (4) )
Lo antes expuesto es reafirmado por la jurisprudencia, que ha llegado a decir que "Asignamos a la prevención en este terreno una importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto". ( (5) )
Asimismo, la doctrina ha señalado a la función de prevención y evitación de los daños como una de las modernas orientaciones que se viene imponiendo a través de diversas jornadas científicas como las "XV Jornadas Nacionales de Derecho Civil" realizadas en Mar del Plata en el año 1995; las "II Jornadas Marplatense de Responsabilidad Civil y Seguro 1992", entre otras.
Por lo expuesto, claro está que el mayor y fundamental principio rector del Derecho Ambiental es el de "prevención" y no puede existir política ambiental alguna que no lo tenga como principio fundamental de gestión. La prevención en el terreno ambiental tiene una importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto y, muchas veces, irreversible.
En este marco, la ley nacional Nº 25.675 vino a establecer que los problemas ambientales deben atenderse en forma prioritaria tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir y obliga al interpretar las normas de protección ambiental, sean éstas nacionales, provinciales o municipales a tener en cuenta la norma interpretada y los principios enunciados en su artículo 4°, que establece lo siguiente:
Artículo 4: La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios:
(...) Principio de prevención: las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir.
Principio precautorio: la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la inacción frente a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la salud o en la seguridad pública.(...)
Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras."
Asimismo, es preciso tener en cuenta que al hablar de daño al ambiente no se está siempre hablando de un daño concreto resultado de una conducta, sino que se habla de un daño potencial, ya que no sólo se trata de la aplicación de un "remedio" sino que se trata de la prevención del mismo, de evitar que se produzcan los daños para no tener que "remediarlos".
Por su parte, el principio de precaución fue enunciado inicialmente por el Panel Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisiones congruentes de la Organización Metereológica Mundial y el PNUMA. Luego, lo recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del Clima, para aparecer consagrado en el inciso 3 del artículo 3 del Convenio Marco sobre el Cambio Climático, discutido entre febrero de 1991 y mayo de 1992, bajo los auspicios de las Naciones Unidas.
También aparece como principio 15, en la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo en 1992 y constituye uno de los cuatro principios incorporado al artículo 130 R-2, en que el tratado de Maastricht de la Unión Europea fundamenta la Acción de la Comunidad. ( (6) )
El principio de sustentabilidad, por su parte, repite con otro lenguaje el principio de equidad intergeneracional cuando dispone que el desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
Este último principio enunciado resulta fundamental para comprender el espíritu del presente proyecto: no comprometer las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras.
Coincidimos con la Dra. García Minella, en que quien adhiera al modelo de desarrollo sustentable acepta que la variable ambiental atraviesa de manera horizontal todas las políticas de Estado ( (7) ), incluida la actividad minera.
La inclusión de los tres principios rectores antes enunciados y descriptos tiene como objeto, en el marco de la actividad minera, el cumplimiento de las siguientes funciones:
- Función preventiva: ya que trata de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir por la actividad minera, que, como se señaló, es de un altísimo riesgo ambiental que provoca una "duda razonable" ( (8) ).-
- Función precautoria: los poderes públicos (incluso este Honorable Congreso Nacional) se encuentran obligados a actuar frente a la posibilidad de un daño grave o irreversible en el ambiente y en la salud como se produce con el desarrollo de la actividad minera. ( (9) )
- Persigue un fin de sustentabilidad del desarrollo económico, social y del aprovechamiento de los recursos naturales ( (10) ).
Es por todo lo expuesto que considero deben incorporarse los principios precautorio, preventivo y de sustentabilidad con una fuerte intervención estatal en el control ambiental de la actividad aún a riesgo de que la actividad en determinados lugares resulte no rentable o imposible. De otra manera, como ocurre en la actualidad, se trasladan los pasivos ambientales de la actividad a la sociedad toda, lo que constituye una clara violación al derecho fundamental a gozar de un ambiente sano, atentando contra el principio de sustentabilidad que pretendo incorporar en el presente proyecto.
Es por las características propias de la actividad minera que el presente proyecto pretende priorizar abiertamente los principios reseñados. La denominada gran minería es una de las actividades más agresivas al ambiente, y en tanto se desarrolle a "cielo abierto", los perjuicios ambientales que puede causar se multiplican. La sola horadación de la roca montañosa, deja expuesto un inmenso cráter artificial, susceptible de que los agentes naturales (lluvias, vientos, movimientos telúricos y las expansiones del terreno, propia de una amplitud térmica importante, característica del clima montañoso), arrastren lejos del ámbito de la mina el polvo, las rocas trituradas y los desechos propios de la extracción.
Podemos mencionar, además, otros efectos ambientalmente negativos que puede ocasionar la actividad así desarrollada tales como destrucciones irreversibles de ambientes nativos en el área de la explotación y afectación de ambientes naturales aledaños; graves modificaciones geomorfológicas; distorsión de cuencas hídricas superficiales y subterráneas; merma en la regularidad hídrica y en la cantidad de agua disponible por año y por estación; contaminación del aire con partículas, gases y ruidos molestos; contaminación rutinaria y accidental del agua superficial y subterránea, del suelo y de la biota con residuos peligrosos; contaminación por drenajes ácidos; peligro de accidentes durante el transporte de sustancias peligrosas y por derrames en el área de explotación; generación de depósitos de residuos peligrosos; destrucción irremediable del paisaje y de la percepción ambiental del sitio afectado, etc.
Asimismo la vida útil de una explotación minera es sumamente limitada ya que puede producirse tanto porque se agota el mineral buscado o por cuestiones económicas. El cierre, además de la mencionada alteración irreparable del paisaje y del fin de los supuestos beneficios económicos, es el comienzo de una nueva etapa de amenaza ambiental cuya duración no es calculable puesto que deriva de la alteración de la roca tratada y los residuos generados por la actividad y depositados en el lugar de la explotación.
A su vez, el gran consumo de energía eléctrica y de agua invertidos en el proceso, no solo genera daños ambientales irreparables poniendo en riesgo el ambiente, sino también afectando la vida y la salud de los habitantes de la zona de influencia, y privándolos, en muchos casos, de dichos recursos naturales, absolutamente necesarios para el desarrollo de sus actividades.
Los efectos negativos de la actividad ya han sido reconocidos por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo sustentable de la Nación, Dra. Romina Picolotti que declaró que "...La extracción de oro es la que está provocando mayor daño desde el punto de vista económico, ambiental y social. No nos está favoreciendo, no estamos combatiendo la pobreza. Lo que está haciendo es violar los derechos de las poblaciones y esto agudiza la pobreza... (11) ".
Los efectos se materializan a diario en nuestro país, sin que se tomen medidas concretas para prevenir los innumerables casos de daño ambiental. La falta de controles a la actividad minera se evidencia de manera constante, como se vislumbra, por ejemplo, en una reciente investigación llevada a cabo por el Dr. Antonio Gustavo Gómez, fiscal general en el ámbito de la Justicia federal de la Jurisdicción 15 (Tucumán, Catamarca y Santiago del Estero), en donde se imputa a minera La Alumbrera la exportación de minerales no declarados, y se da cuenta de la falta de controles en la cadena comercial de la actividad minera, o en el procesamiento del vicepresidente de la empresa citada por acusado del delito de contaminación en el marco de la ley 24.051 (Ley de residuos peligrosos)
Por lo expuesto considero que se torna indispensable instrumentar mecanismos jurídicos que tiendan a prevenir los efectos ambientales negativos que la actividad genera y/o pueda generar.
Con el objetivo antes enunciado, el presente proyecto propone la modificación del artículo 17 del Código de Minería, puesto que considero indispensable la posibilidad de suspender o impedir los trabajos en las minas cuando la conservación o protección del ambiente así lo exijan. De esta manera, se otorga una herramienta más a la autoridad de aplicación, en consonancia con lo establecido por los principios preventivo y precautorio.
Así también, propongo la modificación del articulo 147, ya que se hace imprescindible que la limitación a la servidumbre de uso de aguas para los emprendimientos mineros incluya la afectación a los ecosistemas regionales, atento la importancia del agua en el mantenimiento del equilibrio de la biodiversidad.
A su vez, propicio la modificación del artículo 161, en virtud de que atento la existencia cierta de riesgos que conlleva la actividad minera creo necesaria la duplicación del tiempo de reclamación de los daños. Además resulta fundamental establecer que el plazo comienza a correr a partir de que el afectado tomó conocimiento cierto del daño atento las características y dificultades especiales y propias que reúne el daño ambiental: silencioso, furtivo y sus efectos se manifiestan retardadamente.
Además, este proyecto establece la reforma del artículo 218 incorporándole como causal de caducidad de la concesión minera, la falsedad u ocultación de información o datos en los Informes de Impacto Ambiental. Esto atento que si una de las causales de la caducidad consiste en la falsedad de las declaraciones juradas sobre el estado de cumplimiento de las inversiones estimadas (cuestión meramente patrimonial), resulta evidente que también debe serlo la falsedad u ocultación en materia ambiental en virtud de que la misma protege la existencia misma de las personas y los ecosistemas que habitan.
Por otra parte en relación a la propuesta de modificación del artículo 219 creo necesario establecer la imposibilidad del concesionario a quien previamente se le haya declarado la caducidad de la concesión por incumplimiento de la normativa de protección ambiental, pueda solicitar la mina después de transcurrido un año de inscripta la vacancia. Esto así, en virtud de que quien ha demostrado tal desprecio a un derecho humano fundamental como lo es el derecho a un ambiente sano y equilibrado, consagrado en nuestra Constitución Nacional, debe ser privado de la posibilidad de retomar la posesión de la mina.
Por último, y por los motivos antes expresados, propongo la modificación del Artículo 233, que introduce expresamente, y sin perjuicio de lo establecido por otras leyes, los principios preventivo, precautorio y de sustentabilidad desarrollados ut supra.
Es por lo expresado, que considero que el presente proyecto importa la incorporación de herramientas legales y principios jurídicos que resultan de suma importancia en pos de la defensa de nuestro medio, y la protección y defensa de la vida.
Es por las razones expuestas que solicito a las/os señoras/es diputadas/os que me acompañen con su voto afirmativo.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
REYES, MARIA FERNANDA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
ALCUAZ, HORACIO ALBERTO BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
CARCA, ELISA BEATRIZ BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
GIL LOZANO, CLAUDIA FERNANDA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
SANCHEZ, FERNANDO CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
MINERIA (Primera Competencia)
LEGISLACION GENERAL