El Senado y Cámara de Diputados...

ARTICULO 1º: Sustitúyase el primer párrafo del artículo sin número agregado a continuación del artículo 7 de la ley de Impuesto al Valor Agregado, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones; el que quedará redactado de la siguiente manera:

"ARTICULO ... - Respecto de los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica y de los espectáculos y reuniones de carácter artístico, científico, cultural, teatral, musical, de canto, de danza, circenses, deportivos y cinematográficos -excepto para los espectáculos comprendidos en el punto 10, del inciso h) del primer párrafo del artículo 7º y para los servicios brindados por las asociaciones mutuales regularmente constituidas e inscriptas, por las obras sociales creadas o reconocidas por normas legales nacionales o provinciales a sus afiliados obligatorios y por los colegios y consejos profesionales y las cajas de previsión social para profesionales, a sus matriculados, afiliados directos y grupos familiares-, no serán de aplicación las exenciones previstas en el punto 6, del inciso h) del primer párrafo del artículo 7º, ni las dispuestas por otras leyes nacionales -generales, especiales o estatutarias-, decretos o cualquier otra norma de inferior jerarquía, que incluya taxativa o genéricamente al impuesto de esta ley, excepto las otorgadas en virtud de regímenes de promoción económica, tanto sectoriales como regionales y a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y aseguradoras de riesgo del trabajo."

ARTICULO 2º: De forma.

Señor presidente:

El presente Proyecto de Ley, tiene como objetivo fundamental eximir definitivamente a las Asociaciones Mutuales - que se han constituido e inscripto conforme las pautas legales que rigen en la materia y que se dedican a la prestación de servicios de salud- del pago del Impuesto al Valor Agregado, por las consideraciones de hecho y derecho que se exponen seguidamente. El problema radica en la falta de claridad de las diferentes leyes, decretos y resoluciones que han regulado el tema, la cual ha generado en la actualidad una profunda confusión, inseguridad jurídica e inestabilidad económica para las Mutuales de Salud.

Análisis legal

La ley orgánica de mutuales 20.321, que data del año 1973, establece, en su artículo 29 que:

"Las asociaciones mutualistas constituidas de acuerdo a las exigencias de la presente ley quedan exentas en el orden nacional, en el de la Municipalidad de la Capital Federal y en el Territorio Nacional de Tierra de Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, de todo impuesto, tasa o contribución de mejoras, en relación a sus bienes y por sus actos. Queda entendido que este beneficio alcanza a todos los inmuebles que tengan las asociaciones, y cuando de éstos se obtengan rentas, condicionado a que las mismas ingresen al fondo social para ser invertidas en la atención de los fines sociales determinados en los respectivos estatutos de cada asociación. Asimismo quedan exentos del Impuesto a los Réditos los intereses originados por los depósitos efectuados en instituciones mutualistas por sus asociados..."

Luego, en 1995 sancionaron e incorporaron al régimen impositivo argentino el Impuesto al Valor Agregado, que gravó las prestaciones médicas de las mutuales mediante el artículo sin número agregado a la ley a continuación del artículo 7.

En rigor, la ley del IVA no menciona específicamente el gravamen sobre los servicios de salud, sino que lo hace indirectamente en el punto 21 del inciso e) del artículo 3 al hablar de las "restantes locaciones y prestaciones". A su vez, el inciso f) del mencionado apartado se refiere a los servicios técnicos y profesionales (de profesiones universitarias o no), artes, oficios y cualquier otro tipo de trabajo.

Ahora bien, LAS MUTUALES se encuentran -en principio- exentas de IVA, por estar incluidas en art. 7, inciso h), punto 6 de la ley, por cuanto están comprendidas en las instituciones previstas en el art. 20, inciso g) de la ley del impuesto a las ganancias (al que remite aquel punto) que establece la exención de las entidades mutualistas que cumplan con las exigencias de las normas legales y reglamentarias pertinentes y los beneficios que éstas proporcionan a sus afiliados.

Sin embargo, se incorporó por ley 25.063 a la ley de IVA un artículo sin número a continuación del 7, que grava especialmente las prestaciones de salud e incluye -al no exceptuarlas- a las Mutuales. Ello, se hizo sin alterar en nada la letra del artículo 29 de la ley 20.321, lo cual generó una contradicción de normas y diferentes interpretaciones de la ley.

El debate se centró sobretodo, respecto a qué norma prevalecía: si la ley genérica de mutuales que contenía la exención impositiva transcripta, o la ley de IVA que gravaba tal actividad.

Para aclarar esta situación, se dictó la ley 25.920 que agregó dos párrafos al artículo sin número (también denominado 7.1) que había sido incorporado a la ley de IVA. En el mensaje del Poder Ejecutivo que girara el proyecto a este Honorable Congreso, se dijo que la propuesta obedecía a las divergencias de criterios que existen respecto de la preeminencia, en situaciones concretas, de las exenciones contenidas en la ley del IVA o de las previstas de manera genérica en otras normas. Estos nuevos dos párrafos tienen el objetivo de fijar un criterio uniforme. Para ello establece:

"Sin perjuicio de las previsiones del primer párrafo de este artículo, en ningún caso serán de aplicación respecto del impuesto de esta ley las exenciones genéricas de impuestos, en cuanto no lo incluyan taxativamente...".

"...La limitación establecida en el párrafo anterior no será de aplicación cuando la exención referida a todo impuesto nacional se encuentre prevista en leyes vigentes a la fecha de entrada en vigencia de la ley por la que se incorpora dicho párrafo, incluída la dispuesta por el artículo 3º, inciso d), de la ley 16.656 que fuera incorporada como inciso s) del artículo 19) de la ley 11.682..."

Es decir que siguiendo lo establecido por el primer párrafo agregado, dado que la ley 20.321 prevé una exención anterior a la entrada en vigencia de la 25.920, en principio aquella prevalecería sobre ésta, y regiría por tanto la exención genérica subjetiva.

Sin embargo, y pese a que se presentan claros los términos de la reforma, hay quienes no lo interpretan así siguiendo este razonamiento: si la norma del IVA, sentando un criterio distinto, generó un hecho imponible específico, en este caso, tal situación será un caso de excepción al criterio exentivo. Es decir que si hay alguna actividad especialmente gravada por el IVA, la exención genérica subjetiva cede, y seguirá vigente para el resto de las prestaciones de las mutuales, pero no para la gravada por el IVA. Precisamente, tal es el caso -aducen- de los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica.

Es decir que, ésta postura, entiende que respecto de los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica, la aplicación del primer párrafo del mencionado artículo 7.1. (agregado por ley 25.063) implica la eliminación de la exención para aquellas entidades que la hubieran obtenido por su naturaleza, como es el caso de las mutuales.

Instrucciones Generales DGI/AFIP

Es importante resaltar en este punto, que las exenciones genéricas subjetivas establecidas por leyes con anterioridad a la sanción de la ley de IVA, ya habían sido objeto de instrucciones internas de la DGI/AFIP, las que dan cuenta que el organismo estatal se inclinó desde el inicio por la exención.

En este sentido, la Instrucción General (DGI) N° 28/95 lleva a conocimiento de las dependencias que, de acuerdo con el criterio sustentado por la Secretaría de Ingresos Públicos, "las disposiciones de la ley del impuesto al valor agregado, por tratarse de normas de carácter genérico, no afectan ni derogan beneficios concedidos a determinados sujetos por leyes especiales, las que de hallarse vigentes prevalecen sobre las previsiones de la ley del impuesto."

Esta interpretación se basó, a su vez, en una providencia de la Secretaría de Ingresos Públicos, en la que se sostuvo que las exenciones contenidas en el entonces artículo 6°, inciso j), de la ley del IVA, como norma genérica, en ningún caso deben tomarse como limitativas de beneficios más amplios acordados por disposiciones específicas, sobre todo considerando que tanto el otorgamiento como la derogación de exenciones debe establecerse por acto legal expreso y no a través de criterios interpretativos. Posteriormente, por medio de la Instrucción General (AFIP) N° 5/00, se deja sin efecto la Instrucción General (DGI) N° 28/95, y de esta manera, acota las franquicias genéricas contenidas en leyes u otras normas anteriores a su dictado.

Sin embargo, el Procurador del Tesoro de la Nación, por Dictamen N° 46/02, sostiene que la ley de carácter específico N° 16.656 -que exime de todo impuesto nacional a entidades sin fines de lucro dedicadas a la educación, a la asistencia social y a la salud pública- prevalece sobre las disposiciones de la ley del impuesto al valor agregado.

Mediante una nueva Instrucción General DGI Nº 6/2004, se lleva a conocimiento de las Dependencias que de acuerdo con el criterio consagrado por la Procuración del Tesoro de la Nación en el Dictamen N° 46/02, corresponde mantener la tesitura emergente de la Instrucción General N° 28/95 (DGI) y dejar sin efecto desde su dictado la Instrucción General N° 5/00 (AFIP) del 3 de Julio de 2000, restableciéndose la vigencia del instructivo citado en primer término.

Análisis jurisprudencial

Las interpretaciones judiciales acerca de la materia han sido disímiles. Si bien -vale decir- han prevalecido las que entienden exentas de IVA los servicios médico-asistenciales prestados por las mutuales de salud.

En fecha 01 de diciembre de 2013, la Sala I de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, en autos "ASOCIACIÓN MUTUAL TRANSPORTE AUTOMOTOR C/ DGI", ratificó la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal de la Nación, por la cual se considera a la Asociación Mutual de Transporte Automotor exenta del IVA, específicamente en los servicios de salud que brinda a sus asociados. Contra dicho fallo, la DGI interpuso Recurso Extraordinario que fue denegado por la Corte Suprema de Justicia, quedando por lo tanto firme la sentencia de Cámara.

El Tribunal Fiscal de la Nación, había calificado de "interpretación auténtica" la establecida por la ley 25.920, sobre el alcance y efectos en relación con el IVA que poseen las exenciones impositivas de carácter genérico acordada por leyes anteriores (entre ellas el art. 29 de la ley 20.321).

Para así resolver, los jueces de Cámara se basaron por supuesto en el art. 29 de la ley 20.321 y en la prevalencia de la ley 25.920, por sobre la ley del IVA, a la vez que citan fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos: 310:195; 312:1614; 131:132 y 1149, entre muchos otros) ("Club 20 de Febrero c/ Estado Nacional y/o AFIP s/ acción meramente declarativa - medida cautelar",

pronunciamiento del 26/09/2006 (Fallos: 329:4007), en igual sentido Sala III, en la causa: "Fundación Médica Bahía Blanca (TF 16810-I y acumulados) c/DGI, pronunciamiento del 02/02/2009), en los que el máximo tribunal -interpretando la ley 25.920- había declarado que la exención establecida en la ley 16656, anterior a la ley del IVA, es aplicable a este impuesto.

Con anterioridad a este fallo, en fecha 17 de septiembre de 2013, la Sala IV de la misma Cámara, en autos "Asociación Mutual San Isidro Labrador (TF 30605-I) s/Dirección General Impositiva", ya había ratificado otra decisión del Tribunal Fiscal de la Nación, declarando la plena aplicabilidad de las exenciones genéricas de impuestos previstas en leyes anteriores vigentes al 9/9/04 (en clara referencia a la exención del art. 29, ley 20.321)

No obstante, vale decir que no fue ésta la opinión de otro tribunal que expondremos a continuación, lo que da evidente cuenta de la incertidumbre que actualmente rige la materia y la urgente necesidad de poner un manto de claridad, inclinando la balanza por la solución más justa: la de la exención.

En los autos caratulados "Asociación Mutual Sancor c/ A.F.I.P. - D.G.I. s/ ordinario", la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, en fecha 12 de junio de 2013, dictaminó que: "Se han dejado sin efecto las exenciones genéricas respecto del impuesto al valor agregado, en virtud de lo dispuesto por el artículo agregado a continuación del art. 7 de la ley de IVA por la ley 25063, subsistiendo solamente las previstas en forma específica, razón por la cual, las Asociaciones Mutuales no se encuentran exentas.". En los considerandos del fallo, la Cámara estimó que: "De modo que entre la previsión del primer párrafo relativa a la prestación o actividad que nos ocupa y aquel otro posterior "...en ningún caso...", está la diferenciación que hizo el legislador (bien que de modo no del todo claro) entre los servicios de salud y cualesquiera otros que no advertí en mi voto antes referenciado". La frase subrayada, indica el esfuerzo que debe hacer todo aquel que sobre este tema intenta efectuar una interpretación, tratando de echar luz a los límites de límites de las excepciones a las excepciones. Continúa el voto del magistrado: "Aclaro que, cuanto menos desde mi punto de vista, la interpretación de la normativa bajo análisis no puede resultar alterada ni afectada por el alcance que le hubiera adjudicado la administración, sin perjuicio de señalar la inconveniencia de la coexistencia de los distintos criterios de los órganos del Estado con relación a la materia impositiva tanto como de la posibilidad de discrecionalidad e incerteza constante acerca de los sujetos y/o actividades alcanzadas por un determinado tributo." Y para terminar de afirmar la poca o nula claridad normativa, a la hora de juzgar las costas del proceso, refiere: "En cambio

entiendo que le asiste razón a la recurrente al rechazar la condena en costas a su parte. Esto por cuanto, efectivamente, la cuestión objeto de debate ofrece cierta dificultad emergente no de los hechos ni de las circunstancias del presente proceso, sino de la legislación aplicable misma, que, en su conjunto y devenir constituye un verdadero gal imatías que no resulta fácil elucidar. Todo producto de una cuestionable técnica legislativa de enmiendas, agregados, exenciones de exenciones, limitaciones a los límites, dentro de farragosos párrafos."

Flagrante injusticia y necesidad de la reforma

El sistema normativo, tal cual está planteado hoy, implica una injusta desigualdad en tanto -aunque desde una determinada visión- grava las prestaciones médicas brindadas por las asociaciones mutuales en tanto no grava las brindadas por las obras sociales, en lo que hace a sus afiliados obligatorios. Lo que implica que un afiliado a obra social no paga IVA, pero sí lo hace un paciente afiliado a una mutual, violando el principio de igualdad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Nacional: "Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.". Así como el art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica): Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

¿Cuál es el motivo que justifique tal desigual tratamiento impositivo? ¿Cual es el fundamento para discriminar a las asociaciones mutuales, en tanto entidades sin fines de lucro, de las obras sociales?

Si bien se piensa, las mutuales comparten en esencia similares características respecto a las obras sociales toda vez que ambas fueron pensadas e inspiradas en el espíritu solidario de los ciudadanos y trabajadores, que brindándose ayuda recíproca y mediante el aporte de cada uno de ellos, encuentran en estas instituciones un medio para garantizarse el derecho a la salud, que es un derecho humano fundamental (art. 42 Constitución Nacional, y normativa internacional: art. 24 Convención de los derechos del Niño; art. 12 inciso d del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ley 23313/1986).

Tienen además idéntica actividad: el artículo 4 de la ley orgánica para las asociaciones mutuales 20.321 comprende, entre el objeto de las mutuales: la satisfacción de necesidades de los socios ya sea mediante asistencia médica,

farmacéutica, la que constituye la actividad prioritaria para las obras sociales según el artículo 3 de la ley 23.660: "Las obras sociales destinarán sus recursos en forma prioritaria a prestaciones de salud..."

Las asociaciones mutuales, como entidades propias de la economía social que apela a los mejores valores de las personas: solidaridad, cooperación, esfuerzo propio y ayuda mutua, deben de gozar de políticas diferenciales por parte del Estado, que fomente su formación y estimule sus actividades. Precisamente ése fue el espíritu del artículo 29 de su ley orgánica Nº 20.321. Y es por ello también, que deben ser exceptuadas del impuesto al valor agregado en sus prestaciones de salud, equiparándolas con las obras sociales.

Estado actual

El cuadro jurídico descripto, genera una escena fáctica por todos, indeseable. Es que la falta de claridad legal, motiva divergentes interpretaciones, lo que ha hecho que en la actualidad existan entidades que se encuentran categorizadas como responsables inscriptas en IVA y otras que, interpretando la reforma introducida por la ley 25.920, optaron por actuar como sujetos exentos, lo cual muestra una diferenciación significativa en cuanto a la ecuación económica de unas y otras. Si la balanza se inclinara por la gravabilidad, éstas últimas, se encontrarán en una muy grave situación económica dado que además de no percibir débito fiscal en todo ese tiempo, tampoco recibieron los créditos fiscales de sus proveedores de bienes y servicios.

Como es lógico, existen contiendas administrativas y judiciales, tendientes a la reposición del impuesto o la devolución del mismo, según sea quien inste la acción. Esta situación debe ser revertida, volcando claridad y seguridad en la ley, otorgando la exención de IVA definitiva a las mutuales dedicadas a la prestación de servicios médico asistenciales. No está demás recordar aquí, que -tal como las define el artículo 2 de la ley 20.321- "las mutuales son entidades constituidas libremente, sin fines de lucro, por personas inspiradas en la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos eventuales, o de concurrir a su bienestar material y espiritual mediante una contribución periódica".

Por todo lo expresado anteriormente es que solicito a mis pares que acompañen la aprobación del presente Proyecto de Ley.