El Senado y Cámara de Diputados...

Reforma de la Ley 24.946. Ley Orgánica del Ministerio Público

Artículo 1.- Sustitúyanse los textos de los artículos 5, 6, 8, 11, 13, 17 , 19 , 23 y 25 de la ley 24.946 por los siguientes:

"Artículo 5 - El Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación serán designados por el Congreso de la Nación en sesiones públicas convocadas a ese único efecto, a propuesta de la Comisión Bicameral de Relación con el Ministerio Público creada en la presente ley.. Para la designación del resto de los magistrados mencionados en los inciso b), c), d), e) y f) de los artículos 3° y 4°, el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, en su caso, presentará una terna de candidatos a la mencionada Comisión para que esta eleve su despacho a las Cámaras.

A efectos de conferir amplio conocimiento de los candidatos para ocupar los cargos de magistrados del Ministerio Público, la Comisión Bicameral de Relación con el Ministerio Público deberá publicar en su página de internet, las hojas de antecedentes de los candidatos, y en el caso de los incluidos en ternas surgidas de concursos, los puntajes obtenidos, los dictámenes de los jurados y los actos de pre-selección emitidos por las autoridades máximas del Ministerio Público.

En forma simultánea se publicarán en el Boletín Oficial de la República Argentina y en DOS (2) diarios de circulación nacional, durante un (1) día, según el caso, el o los cargos a cubrir, los antecedentes del candidato a Procurador General o Defensor General, la integración de las ternas y la referencia a la página de internet de la Comisión. Cuando el cargo a cubrir tuviere asiento en las Provincias, la citada publicación deberá efectuarse, también, en un (1) diario de circulación en la o las jurisdicciones que correspondiere.

Desde el día de la publicación y por el término de quince (15) días hábiles, los particulares, los colegios profesionales, asociaciones que nuclean a sectores vinculados con el quehacer judicial, de los derechos humanos y otras organizaciones que por su naturaleza y accionar tengan interés en el tema podrán hacer llegar a la Comisión, por escrito y de modo fundado y documentado, las observaciones que consideren de interés expresar con relación a los candidatos ternados. El procedimiento, en todos los casos, concluirá con una audiencia pública en el ámbito de la Comisión."

"Artículo 6 - La elaboración de la terna se hará mediante el correspondiente concurso público de oposición y antecedentes, el cual será sustanciado ante un tribunal convocado por el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según el caso. El tribunal se integrará con : 1) dos magistrados del Ministerio Público de la jerarquía mencionada en los incisos c) de los artículos 3 y 4; 2) dos profesores titulares de facultades de derecho de Universidades Nacionales.

El Procurador General y el Defensor General aprobarán las reglamentaciones a que deberán atenerse los concursos, los cuales deberán ajustarse a idénticas reglas dispuestas en la ley 24.937 en relación a los concursos para seleccionar magistrados del Poder Judicial de la Nación, en todo cuanto fuera pertinente."

"Artículo 8- Los magistrados del Ministerio Público al tomar posesión de sus cargos, deberán prestar juramento de desempeñarlos bien y legalmente, y de cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y las leyes de la República.

El Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación prestarán juramento en ambas Cámaras del Congreso o en ocasión de una Asamblea Legislativa. Los fiscales y defensores lo harán ante el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación - según corresponda - o ante el magistrado que estos designen a tal efecto."

"Artículo 11. - En caso de recusación, excusación, impedimento, ausencia, licencia o vacancia, los miembros del Ministerio Público se reemplazarán en la forma que establezcan las leyes o reglamentaciones correspondientes. Si el impedimento recayere sobre el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, serán reemplazados por el Procurador Fiscal o el Defensor Oficial ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su caso, con mayor antigüedad en el cargo.

De no ser posible la subrogación entre sí,, los magistrados del Ministerio Público serán reemplazados por los integrantes de una lista que será conformada por los concursantes incluidos en ternas de designación que no hubieren resultado seleccionados por el Congreso Nacional, y que hayan obtenido un puntaje no inferior al sesenta por ciento del máximo establecido . Dicha lista deberá ser sometida cada tres años por el Procurador General y por el Defensor General a la aprobación de las Cámaras."

"Artículo 13. - Los magistrados del Ministerio Público gozan de estabilidad mientras dure su buena conducta y hasta los setenta y cinco (75) años de edad. Los magistrados que alcancen la edad indicada precedentemente quedarán sujetos a la exigencia de un nuevo nombramiento. Estas designaciones se efectuarán por el término de cinco (5) años, y podrán ser repetidas indefinidamente, mediante el mismo procedimiento"

"Artículo 17. - Los jueces y tribunales solo podrán imponer a los miembros del Ministerio Público las mismas sanciones disciplinarias que determinan las leyes para los litigantes por faltas cometidas contra su autoridad o decoro, salvo la sanción de arresto, las cuales serán recurribles ante el tribunal inmediato superior.

El juez o tribunal deberá comunicar al superior jerárquico del sancionado la medida impuesta y toda inobservancia que advierta en el ejercicio de las funciones inherentes al cargo que aquel desempeña.

Cuando la medida afecte al Procurador o al Defensor General de la Nación, será comunicada a la Comisión Bicameral de relación con el Ministerio Público y a la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados"

"Artículo 19. - El Tribunal de Enjuiciamiento estará integrado por siete (7) miembros: a) Tres (3) vocales deberán cumplir con los requisitos constitucionalmente exigidos para ser miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y serán designados uno por la Cámara de Diputados, otro por el Senado y otro por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. b) Dos (2) vocales deberán ser abogados de la matrícula federal y cumplir con los requisitos constitucionalmente exigidos para ser miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y serán designados uno por la Federación Argentina de Colegios de Abogados y otro por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. c) Dos (2) vocales deberán ser elegidos por sorteo: uno entre los Procuradores Fiscales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación o Fiscales Generales y otro entre los Defensores Oficiales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación o Defensores Públicos ante tribunales colegiados. A los efectos de su subrogación se elegirá igual número de miembros suplentes. El Tribunal de Enjuiciamiento será convocado por el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según corresponda, por su presidente o por la mayoría de sus miembros, en caso de interponerse una queja ante una denuncia desestimada por alguno de aquellos, o por la Comisión Bicameral de relación con el Ministerio Público por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros. Tendrá su asiento en la Capital Federal y se podrá constituir en el lugar que considere más conveniente para cumplir su cometido. Los integrantes del Tribunal de Enjuiciamiento durarán tres (3) años en sus funciones contados a partir de su designación. Aun cuando hayan vencido los plazos de sus designaciones, los mandatos se considerarán prorrogados de pleno derecho en cada causa en que hubiere tomado conocimiento el tribunal, hasta su finalización. Una vez integrado el Tribunal designará su presidente por sorteo. La presidencia rotará cada seis (6) meses, según el orden del sorteo. Ante este Tribunal actuarán como fiscales magistrados con jerarquía no inferior a Fiscal General o Defensor Público ante los tribunales colegiados, designados por el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según la calidad funcional del imputado, o la Comisión Bicameral. Como defensor de oficio, en caso de ser necesario, actuará un Defensor Oficial ante los tribunales colegiados de casación, de segunda instancia o de instancia única, a opción del imputado. La intervención como integrante del Tribunal, Fiscal o Defensor de Oficio constituirá una carga pública. Los funcionarios auxiliares serán establecidos, designados y retribuidos en la forma que determine la reglamentación que conjuntamente dicten el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación.

Las reglas para la acusación y remoción de magistrados del Ministerio Público serán las mismas previstas en la ley 24.937 respecto de los jueces del Poder Judicial de la Nación, en todo cuanto fuere pertinente y aplicable."

"Artículo 23. - El Ministerio Público se relacionará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Justicia.

La relación con el Poder Legislativo se efectuará mediante la Comisión Bicameral de relación con el Ministerio Público cuya composición será de seis (6) senadores y seis (6) diputados, en las proporciones que surjan de los bloques parlamentarios por aplicación del sistema D´Hont, y cuyas funciones son las establecidas en la presente ley. "

"Artículo 25. - Corresponde al Ministerio Público:

a) Promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. A tal fin, el Ministerio Público tienen legitimación procesal para intervenir en todas las causas judiciales que comprometan la legalidad, el orden público y la vigencia de las normas con jerarquía constitucional, y para promover la acción declarativa de certeza o la acción de amparo frente a cualquier estado de duda o vulneración de derechos fundamentales individuales o de incidencia colectiva, o en defensa de la legalidad objetiva.

b) Representar y defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera.

c) Promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales, salvo cuando para intentarla o proseguirla fuere necesario instancia o requerimiento de parte conforme las leyes penales.

d) Promover la acción civil en los casos previstos por la ley.

e) Intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias, declaraciones de pobreza.

f) En los que se alegue privación de justicia.

g) Velar por la observancia de la Constitución Nacional y las leyes de la República.

h) Velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal.

i) Promover o intervenir en cualesquiera causas o asuntos y requerir todas las medidas conducentes a la protección de la persona y bienes de los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con las leyes respectivas, cuando carecieren de asistencia o representación legal; fuere necesario suplir la inacción de sus asistentes y representantes legales, parientes o personas que los tuvieren a su cargo; o hubiere que controlar la gestión de estos últimos.

j) Defender la jurisdicción y competencia de los tribunales.

k) Ejercer la defensa de la persona y los derechos de los justiciables toda vez que sea requerida en las causas penales, y en otros fueros cuando aquellos fueren pobres o estuvieren ausentes.

l) Velar por la defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos e internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes y tengan oportuna asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de dicho objeto, promoviendo las acciones correspondientes cuando se verifique violación.

ll) Intervenir en todos los procesos judiciales en que se solicite la ciudadanía argentina.

m) Emitir dictámenes de oficio o a requerimiento de cualquier autoridad de la Nación acerca de asuntos que comprometan la legalidad objetiva o los intereses generales de la sociedad.

n) Velar, en todo de cuanto a él dependiere, por el cumplimiento de la ley 25.188 de ética en ejercicio de la función pública, y de la normativa relativa a acceso a la información pública, tanto en su ámbito como en el de los demás órganos del Estado Nacional."

Artículo 2.- Derógase -por haberse cumplido su objeto- el artículo 70 de la ley 24.946.

Artículo 3.- Comuníquese al Poder Ejecutivo

Señor presidente:

La reforma constitucional de 1994 dotó de ubicación orgánica al Ministerio Público, zanjando las discusiones previas que lo habían relacionado al Poder Ejecutivo en algunas épocas, y al Poder Judicial, en otras. El constituyente decidió otorgarle la categoría de una autoridad totalmente independiente, con competencia propia y exclusiva, consistente en la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad.

Sin embargo, al omitirse en el texto constitucional el modo como deben ser elegidas las cabezas del Ministerio Público, la ley orgánica sancionada por el Congreso en el año 1998, nº 24.946, dispuso que el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación fueran designados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado.

Con ello, la ley dejó libradas a las cabezas del Ministerio Público al mismo peligro que al Poder Judicial: la falta de idoneidad o independencia de sus magistrados como consecuencia de la sobrepolitización de sus mecanismos de designación.

La cuestión reviste gran importancia institucional debido a las trascendentes funciones que reviste el cargo de Procurador General de la Nación. Este es quien dictamina ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación en todas las causas donde se plantea la inconstitucionalidad de una norma, y además, es la máxima autoridad de los fiscales que actúan en los procesos penales. Entre estos, revisten indudable interés para el poder político de turno, los relativos a enriquecimiento de funcionarios, fraudes a la administración pública y malversación de recursos públicos.

Teniendo en cuenta este dato, considero que resulta necesario dar un paso mas hacia una designación mas participada y transparente del Procurador General de la Nación. En este sentido, propongo que su nombramiento sea realizado por el Congreso de la Nación en sesiones públicas, con la previa intervención de una Comisión Bicameral especial, la amplia difusión de los antecedentes del candidato propuesto, la posibilidad de realizar observaciones o impugnaciones, y de expresarlos en una audiencia pública.

Asimismo, resulta fundamental en orden al mismo objetivo, establecer que la designación del resto de los magistrados sea realizada por el Congreso como corolario de un concurso público de oposición y antecedentes. Esto último -el concurso- ya se encontraba prescripto en la ley 24.946, pero la novedad de este proyecto consiste en modificar levemente el tribunal de selección, el cual se pretende acercarlo mas a un típico jurado, incluyendo en su integración a dos académicos (profesores titulares de derecho de universidades públicas) y disminuyendo la presencia de magistrados. Es importante destacar que, además, se prevé que sean respetadas paralelamente las disposiciones de la ley 24.937 para los concursos de jueces, ya que dicha ley ha incorporado principios y reglas muy importantes en orden a dotar de mayor transparencia y eficacia a los procedimientos de selección.

En el sentido mencionado, el proyecto propone suprimir cualquier participación del Poder Ejecutivo en el proceso de designación de integrantes del Ministerio Público, lo cual incluye una circunstancias simbólica pero no menos importante prevista en el artículo 8º de la ley 24.946: en él se dispone que las cabezas del Ministerio Público presten juramento ante el Presidente de la República como "Jefe Supremo de la Nación", la cual, si bien es una expresión que la Constitución mantiene en el artículo 99 inciso 1º, no deja de constituir un resabio monárquico, y una expresión anacrónica, pues en una república democrática, que además es un estado constitucional de derecho, no existen "jefes supremos". Por ello es que se propone que los integrantes del Ministerio Público presten juramento ante el órgano donde se encuentra representada toda la sociedad cuyos intereses se encuentra llamado a defender el Ministerio Público, que es el Congreso de la Nación. Tomar juramento a magistrados, o aún mucho más designarlos, no constituye una función que tenga que ver con la "administración general del país" que le está confiada al Poder Ejecutivo. Por ende, la exclusión del Poder Ejecutivo en todo lo relativo a designación de magistrados se inscribe -desde mi punto de vista- en las finalidades explícitas del constituyente de 1994 de atenuar el presidencialismo, fortalecer el rol del Congreso y lograr mayor eficacia en la prestación de justicia. Establecer la intervención exclusiva del Congreso luego de un procedimiento público y participativo de selección, es a mi modo de ver un mecanismo hacia el cual deberá avanzar inevitablemente una futura reforma constitucional para mejorar aún mas la selección de jueces del Poder Judicial de la Nación.

Por el otro lado, aparece la cuestión relativa al poder sancionatorio y al poder de remoción como vinculada inevitablemente con la independencia de los fiscales. La ley actual remite al juicio político prescripto en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional en lo referido a la remoción del Procurador General y del Defensor General, cuestión que considero acertada y conteste con el principio de paralelismo de formas y competencias: resulta correcto que quien designe sea a su vez quien remueva. Pero para el caso de los magistrados inferiores del Ministerio Público, se prevé la actuación de un tribunal especial que únicamente actúa a instancias del Procurador General o en su caso del Defensor General. Sobre el punto, hemos advertido dos problemas funcionales: uno, la integración de dicho tribunal, y el segundo, su actuación solamente a instancias del Procurador y el Defensor. Respecto de lo primero, solo se ha reemplazado en el proyecto la presencia del Poder Ejecutivo -que una vez mas nada tiene que hacer allí- por la de un representante de la Cámara de Diputados. Sobre lo segundo, se previó que el Tribunal pueda ser convocado por vía de recurso de queja: por su presidente, por la mayoría de sus miembros, o por la Comisión Bicameral de Relación con el Ministerio Público.

Vale decir que a la mayor independencia de que se dota al Procurador y al Defensor, que se supone versa no sólo para el ejercicio de la función propiamente dicha sino también para someter a juzgamiento a sus magistrados inferiores que incurren en mal desempeño, se agrega la posibilidad de que ellos mismos o en su defecto el propio Tribunal o la Comisión Bicameral insten el procedimiento de remoción de magistrados del Ministerio Público, el que además debe asegurar las mismas garantías y reglas de rapidez que el vigente para acusación de magistrados del Poder Judicial.

Respecto de las funciones y competencias generales del Ministerio Público, consideramos de relevancia agregar cuatro atribuciones: la legitimación procesal para accionar en cualquier caso de afectación de la legalidad objetiva o de derechos fundamentales, la potestad de controlar el cumplimiento de la normas sobre ética pública y sobre acceso a la información pública, y la posibilidad de emitir dictámenes no vinculantes referidos a cualquier situación en que se encuentra comprometida la legalidad. Lo primero supone ampliar la base de legitimados directos para ejercer acciones declarativas de inconstitucionalidad y acciones de amparo en protección de la legalidad, lo cual consideramos especialmente importante para aquellos casos donde no se verifica un damnificado especial y directamente afectado (por ejemplo cuando el Poder Ejecutivo trasvasa sus competencias y avanza sobre las del Congreso). Asimismo, se aplica a situaciones de desprotección de grupos o derechos de incidencia colectiva, para casos no alcanzados por la competencia del Defensor del Pueblo (por ejemplo, el dictado de una ley inconstitucional por el Congreso, o su propia inactividad), o para aquellos en los que la jurisprudencia le ha negado legitimación a aquel. La dotación en este caso de legitimación al Ministerio Público completa el sistema de control de constitucionalidad y de tutela judicial efectiva, de un modo perfectamente compatible con su competencia definida en el artículo 120 de la Constitución Nacional y con su jerarquía de poder del Estado.

A su turno, el control de las normas sobre ética pública y acceso a la información se encuentra previsto pues según creo se trata de los ámbitos de aplicación donde se encuentra mas comprometida hoy la legalidad republicana. A pesar de que existen diversas normas vigentes que propenden al cumplimiento de estándares en materia de ética en ejercicio de la función pública y al acceso a la información estatal, la realidad actual ofrece ejemplos permanentes donde ambos requerimientos del sistema republicano son vulnerados impunemente. Los funcionarios reciben dádivas y obsequios a plena luz del día, ejercen sus funciones con patente incompatibilidad con sus intereses privados, se enriquecen durante sus mandatos de un modo que no pueden justificar. Asimismo, se falsean datos y estadísticas, se entorpece y bloquea el acceso a la información pública mas elemental, cuando no se la niega sistemática e inescrupulosamente. Ello no es consecuencia de la ausencia de normas, sino de la falta de órganos con competencia para aplicarlas y de individuos independientes del poder político que acometan esas delicadas funciones.

La función del Ministerio Público suele identificarse en la actuación de los fiscales, y especialmente dentro de estos, de los que tienen competencia para actuar en los procesos penales. No se me escapa el destacado desempeño de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas en el período 2003/2009 en lo relativo a la persecución penal de conductas reñidas con la ética pública. Pero cuando la sociedad y el Estado necesitan acudir a una acusación y a un proceso penal para asegurar el cumplimiento de los principios republicanos, su reacción ha llegado tarde, y probablemente sea ineficiente, pues la tasa de condena es bajísima. Ese tipo de razones me convencen de que corresponde promover una actuación lo mas amplia y extendida del Ministerio Público -que protege los intereses generales de la sociedad- en pos de la ética pública y el acceso a la información.

Por último cabe hacer mención de dos puntos que son objeto de modificación. Lo relativo a las subrogancias (art. 11) se resuelve de un modo que fue propuesto en ocasión de sancionarse la ley 26.376 (2008) sobre subrogancias en la Justicia, solo que aquí, a la lista con abogados de la matrícula se agregan los candidatos que integraron ternas y no fueron designados, cuyos méritos ya se encuentran acreditados y por ende cuentan con un aval mayor para desempeñar la función de fiscal o defensor en carácter de subrogante.

Asimismo, este proyecto termina con una tarea no concluida al sancionarse la ley 24.946: la de establecer el nexo entre el Ministerio Público y el Congreso de la Nación. Si bien la ley se refiere a una comisión parlamentaria, no se encuentra definido su perfil, ni la integración ni precisadas las funciones. En el proyecto, hemos previsto que la comisión de denomine "Comisión Bicameral de Relación con el Ministerio Público", descartando referencias al "seguimiento" y mucho mas al "control" o a la "fiscalización", funciones que no atañen al Congreso sino de un modo excepcional cuando interviene en los procesos de designación y remoción. En este sentido, el Congreso se vincula al Ministerio Público por las llamadas relaciones de "integración", al igual que con los demás órganos, y no por las ordinarias de fiscalización que se aplican respecto de aquellos órganos que guardan especial dependencia del Congreso pues les fueron transferidas algunas de sus potestades (vgr. entes reguladores de servicios públicos , Banco Central en lo referente a la política monetaria, Auditoría General de la Nación en relación al control de gestión de la administración pública y aprobación de la cuenta de inversión, etc.). El Ministerio Público ejerce una competencia propia y exclusiva, y el Congreso interviene como órgano representativo por excelencia, designando a sus integrantes o removiendo a sus autoridades superiores. Luego, mantiene un conocimiento de su gestión y un control presupuestario y de gestión administrativa a través de la AGN. Por ello encontramos que lo mas adecuado es llamar "Comisión Bicameral de Relación con el Ministerio Público" a aquella que concentra en nuestro proyecto las funciones de enlace con aquel.