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PROYECTO DE TP
Expediente 4211-D-2011
Sumario: PROMOCION DEL EMPLEO JOVEN: REGIMEN.
Fecha: 25/08/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 117
El Senado y Cámara de Diputados...
PROMOCION DEL EMPLEO
JOVEN
Título I.- Disposiciones
Generales
Capítulo Único
Artículo 1º.- Objeto
La presente ley tiene por objeto
garantizar la implementación de políticas y el desarrollo de acciones dirigidas a
promover la inserción laboral de los/as jóvenes.
Artículo 2º.- Destinatarios/as
Son destinatarios/as de las políticas y
acciones previstas, los/as jóvenes desocupados/as y/o subocupados/as, entre
dieciséis (16) y veinticuatro (24) años de edad.
Se prioriza a las mujeres, los/as
jóvenes con hijos/as a cargo y aquellos/as que hayan abandonado los estudios
primarios o secundarios.
Artículo 3º.- Finalidad
La finalidad de las políticas y acciones
a implementarse es:
a) Promover la capacitación
laboral de los/as jóvenes e incentivar su contratación en relación de
dependencia.
b) Favorecer la intermediación
entre la oferta y demanda de trabajo, en consonancia con las necesidades de los
distintos sectores productivos.
c) Impulsar la participación de
los agentes sociales en la formulación y aplicación de las políticas de
empleabilidad juvenil.
d) Instrumentar un sistema de
evaluación, control y seguimiento de la ley.
e) Fomentar el registro de las
relaciones laborales.
Título II.- Instrumentos para la
Promoción del Empleo Joven
Capítulo 1
Incentivos para la Contratación
de Jóvenes
Artículo 4º.- Régimen Específico
Se establece un régimen específico de
incentivo para las micro, pequeñas y medianas empresas que incorporen en
puestos de trabajo efectivos a los/as jóvenes destinatarios de la presente ley.
Artículo 5º.- Incentivo
En el marco de dicho régimen, la
autoridad de aplicación financia por el plazo de un (1) año, el sesenta por ciento
(60%) del salario mínimo vital y móvil correspondiente a cada uno de los/as
jóvenes que las empresas contraten por tiempo indeterminado.
Artículo 6º.- Requisitos
Pueden hacer uso del régimen
específico de incentivo previsto, las micro, pequeñas y medianas empresas que no
registren deudas impositivas y previsionales con el Estado Nacional.
Es condición indispensable para
acceder al mismo, no haber producido despidos sin causa de personal en los seis
(6) meses anteriores a la utilización del incentivo, ni en los doce (12) meses
posteriores.
Capítulo 2
Intermediación laboral
Artículo 7º.- Centros de Empleo Joven
Estudiantil (CEJE).
Confórmase un Centro de Empleo
Joven Estudiantil (CEJE) en cada establecimiento educativo de nivel secundario
de gestión estatal, como nexo entre los futuros egresados/as de estas escuelas y
la demanda laboral.
Los CEJE desarrollan medidas
dirigidas a elaborar un perfil ocupacional de los/as jóvenes que cursan el último
año de estudios, vincularlos con instancias de capacitación profesional y
contactarlos con empresas, organizaciones sociales u organismos públicos que
pudieran demandar su fuerza de trabajo.
Artículo 8º.- Red Nacional de Servicios
de Empleo
A través de la Red Nacional de
Servicios de Empleo, se crean instancias de intermediación laboral
específicamente diseñadas para fomentar el encuentro entre la oferta y la
demanda de empleo, desde una perspectiva juvenil.
En tal sentido, se instrumentan
mecanismos que facilitan el acceso de los/as jóvenes a la información sobre
oportunidades de empleo, se brindan herramientas técnicas para la búsqueda de
trabajo y se realizan talleres de orientación vocacional y laboral.
Capítulo 3
Seguro Universal de Formación
Profesional Juvenil
Artículo 9º.- Creación
Créase el Seguro Universal de
Formación Profesional Juvenil a favor de los/as destinatarios/as de la presente ley
que participen de cursos de capacitación laboral.
Se otorga por el plazo máximo de un
(1) año y su monto mensual es equivalente al veinte por ciento (20%) del salario
mínimo vital y móvil.
Artículo 10º.- Cursos de
Capacitación
La autoridad de aplicación dispone la
realización de cursos de capacitación laboral destinados a brindar a los/as jóvenes
beneficiarios del Seguro, destrezas y habilidades técnicas así como la posibilidad
de poner en práctica los conocimientos adquiridos en un lugar de trabajo.
Dichos cursos serán diseñados de
acuerdo a la definición de los perfiles ocupacionales y el establecimiento de los
lineamientos pedagógicos, en coordinación con entidades capacitadoras y
organizaciones del mundo del trabajo, teniendo en cuenta las necesidades de la
población, los requerimientos del mercado laboral y la realidad de los distintos
sectores productivos.
Artículo 11°.- Requisito
Para percibir el Seguro, los/as jóvenes
deben cumplir con una asistencia mínima del setenta y cinco por ciento (75%) a
los cursos de capacitación laboral en los que se inscriban.
Artículo 12°.- Otros beneficios
La percepción del Seguro Universal de
Formación Profesional Juvenil no es incompatible con otros beneficios destinados
a promover la incorporación de los/as jóvenes a instancias de terminalidad
educativa ni con la Asignación Universal por Hijo.
Capítulo 4
Campaña contra el Trabajo no
Registrado
Artículo 13º.- Campaña contra el
Trabajo no Registrado
La autoridad de aplicación desarrolla
en todo el territorio nacional, una amplia campaña de difusión y concientización
social dirigida especialmente a los/as jóvenes, alertando sobre los efectos
negativos que produce en la sociedad la existencia de trabajo no registrado y
haciendo énfasis en la preservación de los derechos sociales consagrados en el
artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
Asimismo, atiende las denuncias
efectuadas por particulares, organizaciones sindicales y empresariales, en relación
a situaciones de trabajo no registrado que involucran a jóvenes.
Título III.- Marco
Institucional
Capítulo 1
Autoridad de Aplicación
Artículo 14º.- Autoridad de
Aplicación
El Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación es la autoridad de aplicación de la presente ley.
Artículo 15º.- Articulación con
Provincias y Municipios
La autoridad de aplicación promueve la
articulación y coordinación de acciones, con las provincias y/o municipios donde
se ejecuten programas que persigan los mismos objetivos que la presente ley,
evitando superposiciones.
Capítulo 2
Foro Nacional Permanente por el
Empleo Joven
Artículo 16º.- Constitución e
Integración
Constitúyase el Foro Nacional
Permanente por el Empleo Joven destinado a abordar la realidad de la
empleabilidad juvenil en el país.
La autoridad de aplicación invita a
participar de dicho Foro a funcionarios/as de otras áreas gubernamentales
involucradas, integrantes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación y
representantes de organizaciones sociales de carácter juvenil, organizaciones
sindicales y cámaras empresariales.
Artículo 17°.- Funcionamiento y
Objetivo
Dicho Foro se reúne, como mínimo,
semestralmente y tiene por objetivo:
a) Evaluar el impacto de la
implementación de la presente ley.
b) Formular diagnósticos y
realizar estudios sobre el tema.
c) Promover consensos sobre
nuevas líneas de acción tendientes a combatir la desocupación y subocupación
juvenil
d) Actuar como instancia
asesora de los Poderes del Estado en lo que se refiere a la empleabilidad
juvenil.
Título IV.- Financiamiento
Capítulo Único
Artículo 18º.- Recursos
Derogase los incisos h), k), n), w) del
artículo 20 de la Ley N° 20.628 (Ley de Impuesto a las Ganancias).
Artículo 19°.- Fondo Nacional
Créase el Fondo Nacional para la
Promoción del Empleo Joven que se integrará con los recursos que se recauden
en virtud de la derogación dispuesta en el artículo anterior.
Dicho Fondo será administrado por el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y se destinará exclusivamente, a
través de la creación de programas específicos, al diseño, ejecución y evaluación
de las políticas y acciones previstas en la presente ley.
Artículo 20º.- Transferencia
Los planes desarrollados por otras
áreas gubernamentales que persigan la finalidad dispuesta en el artículo 3º, serán
transferidos a la autoridad de aplicación y las partidas presupuestarias que los
financian se integrarán al Fondo Nacional para la Promoción del Empleo
Joven.
Artículo 21º.- Distribución equitativa
Los recursos del Fondo Nacional para
la Promoción del Empleo Joven se destinarán en forma equitativa a las Provincias
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de acuerdo a los índices de desempleo
juvenil que registren y la cantidad de jóvenes desocupados/as que viva en cada
jurisdicción.
Artículo 22º.- Comuníquese, etc.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I.- Introducción
La juventud es un período de la vida
durante el cual se enfrentan importantes cambios personales y transformaciones
relacionadas con lo educativo, lo familiar y lo laboral que son cruciales no sólo
para la trayectoria de cada individuo, sino también para la sociedad en su
conjunto.
Es que por constituir un grupo etáreo
que cuenta con una amplia expectativa de vida, las personas jóvenes están
llamadas a ser un motor para el desarrollo económico y social, sobre todo si se
tiene en cuenta que conforman una generación mucho más familiarizada con el
uso de las tecnologías de la información y el conocimiento, en un contexto de
globalización como el actual.
El informe "Trabajo
Decente y Juventud en América Latina 2010" (1) de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) señala al respecto: "el cambio generacional de estos años
irrumpe también por las vías del conocimiento y el dominio tecnológico, de modo
tal que las nuevas generaciones han superado el acervo de recursos tecnológicos
que sus padres crearon y asumen otra forma de sociedad, la de la globalización
con una rapidez y capacidades difíciles de imaginar en el todavía cercano siglo
pasado".
Ahora bien, para que esa
potencialidad se concrete, para que la juventud se desempeñe realmente como un
actor clave de la sociedad, resulta fundamental que los/as jóvenes tengan acceso
a empleos decentes.
El proceso de inserción de los/as
jóvenes en el mercado de trabajo cumple un rol fundamental por la incidencia que
tiene en cada una de las demás facetas de su vida, en tanto aparece directamente
vinculado a la sociabilidad, a la configuración de una identidad, al diseño de un
proyecto y a la realización personal.
Sin embargo, vemos como
determinadas instituciones sociales tales como la escuela, el trabajo o la partida
del hogar de origen, que configuraban el paso de la juventud a la adultez, hoy son
mecanismos cuestionados o que han cambiado, sin que se hayan generado otras
alternativas de inclusión social (2) .
El desempleo juvenil es un fenómeno
que se ve influenciado por las realidades socioeconómicas de los distintos países y
regiones, pero que al mismo tiempo tiene características específicas que las
exceden.
El deterioro de las condiciones de vida
de los/as jóvenes de hogares de bajos ingresos los vuelca de manera temprana al
mundo del trabajo y limita sus posibilidades de continuar estudiando. Si a eso se
suma una persistente desinversión en educación que, en el medio y el largo plazo,
termina atentando contra la calidad educativa, estamos ante la generación de un
círculo para nada virtuoso.
Sin embargo y por lo general, las
acciones destinadas a enfrentar la problemática del desempleo juvenil, han
oscilado entre medidas eficaces pero de escasa cobertura poblacional o territorial
y otras de amplio alcance pero reducida efectividad.
Nuestro principal desafío es avanzar en
la elaboración de políticas públicas capaces de alcanzar esos dos objetivos, con
miras a garantizar la inserción laboral de nuestros/as jóvenes para coadyuvar a
reducir la pobreza, a fomentar procesos de movilidad social ascendente y a
consolidar, de esa forma, los valores democráticos.
En las páginas que siguen se realiza
un diagnóstico de la situación en el mundo y específicamente en América Latina,
acompañado de un análisis sucinto de las principales iniciativas que, tanto en
materia legislativa como a través de programas gubernamentales, se han
impulsado en distintos países para intentar paliar este flagelo.
Más adelante, se desarrolla un estudio
del desempleo juvenil en la realidad argentina, se describen los programas
aplicados por el Gobierno Nacional en esta materia y se hace una primera
evaluación de sus resultados, al tiempo que se consideran brevemente las leyes y
acciones emprendidas por los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires
De manera sintética, se analizan la
vinculación de la desocupación entre los/as jóvenes, con las posibilidades de
desarrollo de los países y los problemas de inseguridad que los afectan.
Finalmente, se explica el contenido y
los alcances del proyecto que presentamos, buscando que sirva de aporte a un
debate público que estimamos urgente.
II.- El desempleo juvenil en el
mundo
a) Una problemática de
características globales y estructurales.
El informe "Tendencias Mundiales del
Empleo Juvenil 2010" de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (3) da
cuenta de datos mundiales alarmantes respecto de la realidad de los y las jóvenes
en relación al mercado de trabajo.
De acuerdo al mismo, a finales de 2009
- de los 620 millones de jóvenes de entre 15 y 24 años económicamente activos -
81 millones estaban desempleados, pronosticando que para 2010 iban a alcanzar
los 81,2 millones.
Esta cifra representa 7,8 millones más
que en el año 2007 (1,1 millones en 2007/2008 y 6,7 millones en 2008/2009) y
alcanza el número más alto en la historia.
En comparación, durante los diez años
anteriores a la crisis financiera del año 2008 (1996/97 a 2006/07), el número de
jóvenes desempleados aumentó en un promedio de 191.000 por año.
Según la misma fuente, la tasa mundial
de desempleo juvenil aumentó de 11,9% al 13% entre 2007 y 2009, estimando
que para el 2010 se estaría ubicando en 13,1%.
Puntualmente, entre 2008 y 2009, la
desocupación entre los/as jóvenes aumentó en un punto porcentual, duplicando el
crecimiento que registró entre las personas adultas (0,5 puntos).
Se trata del cambio anual más grande
registrado en los últimos veinte años, revirtiendo la tendencia que - anterior a la
crisis y desde 2002- mostraba una disminución de las tasas de desempleo
juvenil.
Por otro lado, para el año 2008, los y
las jóvenes constituían el 24% de los trabajadores/as pobres en el mundo y 18,1%
del total de desempleados/as a nivel mundial.
Los datos también revelan como la
desocupación afecta en mayor medida a las mujeres que a los varones jóvenes.
En 2009, la tasa de desempleo juvenil femenina fue de 13,2% comparada con
12,9% para los varones (una brecha de género de 0,3 puntos porcentuales, que es
la misma registrada en el año 2007).
Las proyecciones de la OIT también
dan cuenta de una leve disminución de la desocupación en general durante el
2011 pero, al mismo tiempo, muestran que la recuperación está siendo más larga
y dificultosa para los/as jóvenes. Se calcula que sólo en los países de Medio
Oriente y África, el desempleo continuará subiendo durante este año.
En este sentido, mientras estiman que
durante el 2011, el número de jóvenes desempleados/as se estaría ubicando en
los 78,5 millones y la tasa de desempleo juvenil en 12,7%, entre las personas
adultas la tasa habría alcanzado su máximo en el año 2009 (4,9%), disminuyendo
en 0,1 puntos cada año siguiente (a 4,8% en 2010 y 4,7% en 2011).
Conforme la OIT, los países más
afectados por la crisis financiera internacional en términos de desempleo juvenil
fueron los de las economías desarrolladas y la Unión Europea (UE). Allí, las tasas
aumentaron en 4,6 puntos porcentuales entre 2008 y 2009, mientras que lo
hicieron en 3,5 puntos en Europa Central y Sudoriental (no UE) y la Comunidad de
Estados Independientes. Son los mayores aumentos anuales en las tasas de
desempleo juvenil registrados en una región.
De la misma manera, la tasa de
desempleo juvenil de 17,7% en 2009 en las economías desarrolladas y la Unión
Europea es la más alta que han registrado desde el año 1991 (primer año en el
cual se dispone de datos fiables a escala regional).
Cabe considerar que, contrariando las
tendencias generales, en estos casos el aumento en la tasa de desempleo juvenil
masculina entre 2007 y 2009 fue de 6,8 puntos porcentuales, comparada con 3,9
puntos para las mujeres.
Por su parte, en las economías en
desarrollo, la crisis ha redundado en la expulsión de jóvenes trabajadores/as a
empleos vulnerables y no registrados.
Como agravante, hay
que tener en cuenta que todas las cifras expuestas sólo contemplan parcialmente
a una cantidad importante de jóvenes que "no buscan trabajo en un momento
dado debido al desaliento generado por búsquedas infructuosas previas, por
insatisfacción ante las condiciones generales del mercado de trabajo, o porque las
necesidades de funcionamiento de la familia, en el caso de las mujeres, las obliga
a cumplir con funciones domésticas" (4)
Está claro que no
estamos ante un fenómeno aislado sino que enfrentamos una grave situación que
amerita ser calificada como de desempleo estructural, "definido como la falta de
correspondencia entre la estructura de calificaciones de la oferta laboral y aquella
que es requerida por el mercado de trabajo. Un desempleo que no responde - o lo
hace solo marginalmente - a los cambios cíclicos en el mercado de trabajo" (5) , en
la cual los Estados nacionales no pueden estar ausentes.
b) La situación en América
Latina
Pese al proceso de envejecimiento que
atraviesa la población de América Latina - estimada en unos 582 millones de
habitantes - esta región sigue siendo una de las más jóvenes del mundo.
Según distintos cálculos demográficos,
alrededor del 26,28% son personas de entre de 15 y 29 años, lo que suma
alrededor de 153 millones de jóvenes latinoamericanos/as (6) .
Para el año 2010, conforme datos de la
OIT (7) , la población económicamente activa joven rondaba los 50 millones de
personas, de las cuales 6,7 millones eran desempleados/as, número que ubica a
la tasa de desocupación juvenil en el 13%, ocho puntos porcentuales por encima
de la correspondiente a los/as adultos/as.
Además, dentro del universo de
jóvenes ocupados/as, sólo el 37% cuenta con protección social, estimándose que
los restantes trabajan en la informalidad y en condiciones precarias.
Es decir que cerca del 80% de la PEA
joven de América Latina enfrenta dificultades de empleabilidad, situación que
coloca a la promoción del trabajo decente para la juventud en uno de los objetivos
principales que debe afrontar la región en su camino al desarrollo.
Si bien la inserción al mercado de
trabajo debería tener como antecedente un proceso de educación, formación y/o
de acumulación de experiencia laboral, la realidad regional nos marca que existen
distintos factores que obstaculizan dicha antesala al ingreso al trabajo decente.
Entre ellos se destacan el abandono escolar, la incorporación laboral prematura,
los embarazos no deseados y los entornos sociales riesgosos.
De acuerdo al nivel educativo
alcanzado, la población joven analfabeta de América Latina es prácticamente
marginal (2%), es más elevado el número de jóvenes con educación primaria
(19%), la enorme mayoría está cursando o finalizó la escuela secundaria (65%) y
bastantes menos cuentan con estudios terciarios o superiores (14%) (8) .
La inserción en la educación superior
es más dificultosa debido a que la competencia de la voluntad de estudiar con la
necesidad de trabajar suele ser más evidente - aunque no es exclusiva - que en
otros niveles educativos.
Como complemento, otro de los
aspectos importantes a analizar es la calidad de los distintos niveles educativos y
su exigua articulación con un mercado de trabajo que, en el mejor de los casos,
suele atender la situación de los jóvenes con educación superior.
También es dable destacar que la PEA
joven cuenta con más años de instrucción que la adulta, en tanto el porcentaje de
jóvenes analfabetos/as o con educación primaria es mucho menor que el de
adultos/as en la misma situación, y lo contrario ocurre en el nivel secundario (9) .
Sin embargo, se trata de una realidad que no tiene un correlato necesario en las
cifras de desempleo que las afectan.
Más allá de lo anterior, la educación es
un elemento determinante de la relación inclusión/exclusión, en la medida en que
la posibilidad de acceder a la misma en un grado de calidad aceptable suele ser
requisito para obtener un buen trabajo e ingresos económicos suficientes.
En la sociedad actúan diferentes
barreras de exclusión que aíslan de los servicios educativos de calidad a los
sectores más desfavorecidos y condicionan sus posibilidades de una inserción
laboral decente; contribuyendo a desvalorizar la educación como herramienta de
progreso social.
Si analizamos la inclusión laboral por
género, observamos que existe una menor participación de las mujeres en el
mercado de trabajo respecto de los varones, aún cuando el nivel educativo
alcanzado por ellas supera levemente al de los hombres.
El porcentaje de hombres que trabaja o
busca empleo supera en más de 20 puntos porcentuales al de las mujeres en la
misma situación (10) . Esto nos marca la pauta que en el ámbito laboral todavía
queda un largo camino por recorrer para alcanzar la igualdad de género.
También de acuerdo a cifras de la OIT,
en América Latina el 16,2% de los jóvenes no estudia, ni trabaja, ni se encuentra
buscando un empleo, constituyendo el grupo que a priori aparece como
socialmente más vulnerable. Cerca de dos tercios son amas de casa, un dato que
ratifica una división sexual del trabajo que posterga a las mujeres a las tareas
domesticas y el cuidado de los hijos/as.
En cuanto al trabajo independiente, se
observa que el porcentaje es mucho mayor entre los/as adultos/as (32%) que
entre los/as jóvenes (16%).
Dentro de los emprendedores jóvenes
se puede distinguir entre aquellos que se dedican a un negocio particular por
vocación, de quienes lo hacen por necesidad. Estos últimos suelen ver el
emprendedorismo como una opción residual que eligen porque un trabajo como
asalariado no cubre sus expectativas o bien no logran acceder a él.
Diversos estudios indican que en
América Latina, la mayoría recurre a este tipo de opciones laborales por
necesidad, siendo esta razón una de las causas del fracaso de los
emprendimientos que desarrollan, de acuerdo a la opinión de quienes atribuyen a
la vocación, una importancia fundamental para el éxito de los mismos.
Los sectores y ocupaciones en los
cuales se desempeñan los/as jóvenes no difieren sustancialmente de la de los/as
adultos/as. De acuerdo a la OIT (11) , los porcentajes de jóvenes en el sector
primario, secundario y terciario son de 18%, 24% y 58% respectivamente,
mientras que en las personas adultas estas cifras alcanza el 17%, 22% y 61%.
Lo anterior pareciera demostrar que el
desempleo juvenil no es un problema que afecte de forma especial a algún sector
de la economía, sino que es un flagelo que afecta a los/as jóvenes en general sin
importar la rama de actividad donde se desempeñen.
Si analizamos el nivel de ingresos de
los/as jóvenes latinoamericanos, observamos una clara desventaja respecto de los
adultos/as.
Su ingreso promedio es prácticamente
la mitad del de las personas adultas (12) y, como consecuencia, aunque los/as
jóvenes representan prácticamente el 20% del total de los ocupados de la región,
sólo reciben el 11% de los ingresos.
Si bien es una realidad que pretende
explicarse a partir de la falta de experiencia laboral de los/as jóvenes, no podemos
dejar de considerar como causa de esta inequidad, a los altos índices de
desempleo juvenil que lleva a quienes lo padecen a aceptar condiciones precarias
si quieren o necesitan acceder a un trabajo.
Como se dijo, esta situación se vio
agravada a partir de la crisis económica mundial del año 2008, en cuyo marco se
elevó notablemente la tasa de precariedad de la inserción laboral (13) en términos
de ingresos limitados y una escasa protección social.
Otro clivaje que, en América Latina,
determina las posibilidades de acceso al empleo de los jóvenes es el área o
conglomerado donde se reside, es decir, la condición o no de ruralidad.
Los/as jóvenes residentes en áreas
rurales encuentran enormes dificultades para acceder a empleos decentes. Otro
de los fenómenos asociados a la ruralidad - y su rezago en términos de
posibilidades efectivas de desarrollo personal - es la migración de los/as jóvenes
residentes en el campo hacia zonas urbanas.
c) Marco normativo
internacional
En el ámbito internacional existen
distintas normas que consagran el derecho al trabajo en general y otras
particularmente referidas a la creación de empleo decente para los/as jóvenes y
protegerlos de situaciones de abuso laboral de los que pueden ser víctimas.
El Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (14) dispone que los Estados Parte
"reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a
tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o
aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho."
Por su parte, entre los
Objetivos de Desarrollo del Milenio suscriptos por todos los países miembro de las
Naciones Unidas - específicamente en el Octavo Objetivo, Meta 16 - se enumera:
"en cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias para el
trabajo decente y productivo para los jóvenes" (15) . La tasa de desempleo juvenil
(se tomará a los jóvenes de entre 15 y 24 años) es el indicador a través del cual se
evaluará el cumplimiento efectivo de esta meta.
Dentro de la Convención
Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes (16) , se consagra el derecho de
los/as jóvenes al trabajo y su protección, al tiempo que - a través de la misma - los
Estados se comprometen a adoptar medidas para generar condiciones que les
permitan capacitarse para acceder o crear condiciones de empleo y para estimular
a las empresas a la inserción y calificación de los/as jóvenes en el trabajo (artículo
26).
Asimismo, consagra el derecho de
los/as jóvenes a la igualdad de oportunidades y trato en lo relativo a la inserción,
remuneración, promoción y condiciones de trabajo, a que existan programas que
promuevan el primer empleo, la capacitación laboral y a que se atienda de manera
especial a los/as jóvenes temporalmente desocupados (artículo 27).
También promueve la eliminación de la
discriminación contra las mujeres jóvenes en el ámbito laboral, reconoce que
los/as jóvenes deben gozar de iguales derechos laborales y sindicales, y establece
su protección contra la explotación económica y contra todo trabajo que los ponga
en peligro (artículo 27).
La Convención complementa lo
anterior con la enumeración de los derechos de los/as jóvenes a la protección
social (artículo 28) y a la formación profesional (artículo 29).
En otro orden, para definir la población
objetivo de una ley de promoción del empleo joven, hay que tener en cuenta que
el Convenio Nº 138 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), aprobado por
Argentina a través de la Ley Nº 24.650, que reconoce la relación entre la edad de
terminación de la escuela primaria y la edad mínima para el empleo, obligando a
los Estados a garantizar que nadie emplee a tiempo completo (por remuneración o
no) a ningún niño/a que sea menor de la edad de escolarización obligatoria, o en
todo caso 15 años.
También la Recomendación sobre la
Edad Mínima Nº 146, a través de la cual el mismo organismo fue más allá al
sugerir a los Estados que aumenten la edad mínima laboral a los 16 años.
d) Consideraciones generales
sobre las normas de promoción del empleo juvenil
De acuerdo a lo expuesto en el
documento de la OIT "Trabajo Decente y Juventud en América Latina 2010" antes
mencionado, se destacan tres mecanismos dirigidos a promover el empleo juvenil,
a través de esquemas legales diferenciados para los jóvenes. (17)
El primero son los contratos de
aprendizaje que hablan de un vínculo contractual cuyo plazo de duración máxima
se encuentra establecido y cuyo elemento distintivo consiste en que el/la aprendiz
no goza de todos los derechos laborales pero, como contrapartida, el empleador/a
está obligado a otorgarle una formación profesional, establecida con anterioridad y
superior a la adquirida por el empleado/a por el solo hecho de realizar el
trabajo.
Estos contratos han sido cuestionados
porque en la práctica, como consecuencia de la incapacidad de control de las
policías del trabajo, han dado lugar a la incorporación precaria de jóvenes en
puestos de trabajo, que finalmente no son capacitados o lo son de manera
mediocre.
Después están las leyes de primer
empleo que tienden a promover la contratación de jóvenes que nunca trabajaron,
también por un plazo determinado y sin generar derecho a una indemnización por
antigüedad, alivianando el costo laboral de las empresas, por ejemplo, a través de
la deducción del valor de los salarios o las prestaciones laborales pagadas de la
renta gravable del correspondiente período fiscal.
Esta modalidad ha sido poco aplicada y
su implementación no ha estado exenta de controversias referidas también a la
flexibilidad laboral.
La última modalidad legal de
promoción del empleo de los jóvenes a la refiere el informe de la OIT, es la que
recurre al otorgamiento de algún tipo de subsidio.
En definitiva e
independientemente de estas modalidades, "la legislación tiene una influencia en
la promoción del empleo para los jóvenes", a través de la promoción de políticas
públicas o por ser un resultado de las mismas. (18)
"Se requiere que las
leyes tengan claros mecanismos de ejecución (presupuesto, promoción,
coordinación institucional, vigilancia y monitoreo, evaluación, etc.) para garantizar
el fomento del empleo juvenil y la protección de los trabajadores jóvenes..." (19)
e) Distintas leyes y programas de
promoción de empleo juvenil en el mundo
Conforme lo expuesto en el apartado
anterior, en distintos países del mundo, se han venido desarrollando leyes y
programas de promoción del empleo juvenil, cuyos principales aspectos se
analizan a continuación.
En América Latina, por ejemplo, se ha
avanzado en la generación de una institucionalidad específica para el abordaje de
las cuestiones relacionadas a la juventud, sea a partir de la creación de
dependencias gubernamentales propias o la sanción de leyes y el diseño políticas
especialmente enfocadas hacia este grupo etáreo.
Se destacan las leyes
marco de juventud, "cuyo alcance es integral y abarca, entre otros aspectos, la
consagración del derecho al trabajo, a la vez que establece el deber estatal de
formular políticas para la promoción del trabajo decente para los jóvenes" (20)
La Ley de la Juventud de Ecuador (21)
consagra, en su artículo 6, que los y las jóvenes son titulares de todos los
derechos reconocidos en la Constitución Política de esa República, en los
instrumentos internacionales vigentes y en otras normas legales, reafirmando su
derecho al pleno goce y disfrute de los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, tanto a nivel individual como colectivo.
Por su parte, la ley
colombiana (22) consagra el derecho de los/as jóvenes a acceder a los programas
de empleo y establece la obligación estatal de garantizarles "el desarrollo y acceso
a sistemas de intermediación laboral, créditos, subsidios y programas de
orientación sociolaboral y de capacitación técnica, que permitan el ejercicio de la
productividad juvenil mejorando y garantizando las oportunidades juveniles de
vinculación a la vida económica, en condiciones adecuadas que garanticen su
desarrollo y crecimiento personal, a través de estrategias de autoempleo y empleo
asalariado".
La Ley Marco para el
Desarrollo Integral de la Juventud de Honduras (23) establece el derecho de los/as
jóvenes a "acceder a oportunidades de trabajo libre de explotación, sin peligro y
sin que entorpezcan su educación y formación" (artículo 13 inciso 2).
En el mismo sentido, la
Ley General de la Persona Joven de Costa Rica (24) señala que las personas
jóvenes tienen el "derecho al trabajo, la capacitación, la inserción y la
remuneración justa" (artículo 4 inciso c).
La Ley de Promoción
del Desarrollo Integral de la Juventud de Nicaragua (25) , consagra el derecho de
"acceder a un empleo con salario justo y ser sujeto de políticas de promoción del
acceso al mercado de trabajo que posibiliten ingresos y recursos para él o sus
familias que mejoren sus condiciones de vida" (artículo 5 inciso 9);
De manera similar, la
Ley General de la Juventud de República Dominicana (26) se refiere al derecho de
los/as jóvenes "a incorporarse en las distintas actividades y ramas productivas así
como tener acceso a empleos justos y estables que permitan su sustento y
desarrollo, para lo cual el Estado velará, a fin de que no sean objeto de ninguna
discriminación por su condición de jóvenes" (artículo 24).
Finalmente, en la Ley
Nacional de Juventud de Venezuela (27) , incluye en el capítulo referido a los
derechos de la juventud, una sección denominada "derecho al empleo y a la
capacitación", donde establece que "los jóvenes y las jóvenes tienen derecho a la
capacitación y a un oficio digno" y que "el Estado, a través de los poderes que lo
integran, protegerá a los jóvenes y las jóvenes trabajadores y trabajadoras de toda
forma de discriminación, abuso o explotación" (artículo 31).
Además de estas normas de
carácter genérico que enumeran los derechos reconocidos a la juventud y el deber
estatal de garantizarlos, hay otras normas y programas que avanzan más allá, a
partir de la inclusión de herramientas concretas para la promoción del empleo
joven.
Es el caso de la Ley General de
Protección de la Madre Adolescente de Costa Rica (28) dirigida a proteger a este
colectivo de jóvenes vulnerables, que crea un Consejo Interinstitucional que, entre
sus funciones, tiene la de bregar por la incorporación de la madre adolescente al
trabajo (artículo 4 inciso f) y ordena al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la
puesta en funcionamiento de una bolsa de empleo especial para las madres
adolescentes mayores de quince años.
En Chile, se encuentra vigente la Ley
de Subsidio al Empleo Joven (29) , que prevé la entrega de un beneficio económico
a los trabajadores/as jóvenes dependientes e independientes y a sus
empleadores/as, destinado a mejorar sus salarios y apoyar a quienes los contratan
(sin importar si realizaron o no cursos de capacitación).
Concretamente, significa un aporte
estatal de un porcentaje del salario hasta un determinado tope, respecto a
aquellos jóvenes de entre 18 y 25 años que ingresen a trabajar o ya se
desempeñan en una empresa, y pertenezcan al 40% más pobre de la población
chilena.
El 20% se destina directamente a
mejorar el salario del trabajador/a y el otro 10% lo percibe el empleador/a. En una
comparación aproximada en pesos argentinos, para una persona que cobra $
1500, el aporte sería de $ 342, de los cuales $ 228 son para el empleado/a y $ 114
son para el empleador/a.
Complementando lo anterior, en el país
andino funcionan dos programas destinados a la formación laboral de los/as
jóvenes, uno denominado "Programa de Formación de Oficios para Jóvenes" y el
otro "Jóvenes Bicentenario".
En el marco de ambos, se brinda
capacitación a jóvenes, priorizando a los/as que se encuentran en situación de
vulnerabilidad social y asistiéndolos para la obtención de un empleo. Una de las
diferencias es que en el primero se le otorga un subsidio a los/as jóvenes que
realizan los cursos y en el segundo no.
En Brasil, uno de los componentes de
la ley que, en el año 2008, dispuso la creación del Programa Nacional de Inclusión
de Jóvenes (PROJOVEM), está dirigido a garantizar la formación y orientación
laboral de jóvenes en situación de vulnerabilidad (PROJOVEM TRABALHADOR)
(30) .
Dicho componente, en el que se
subsumieron tres programas preexistentes con similares objetivos, pretendía
atender 4,2 millones de jóvenes hasta el 2010 y no prevé subsidios para la
contratación de jóvenes pero otorga una asignación estímulo de 100 reales por
mes a quienes asistan al 75% de las clases dictadas en distintos cursos.
Como un aspecto positivo de esta
normativa, vale la pena señalar que para el diseño del programa, junto al
Ministerio de Trabajo y Empleo, se incluye a la Secretaría Nacional de Juventud,
expresando la intención de abordar la problemática del desempleo desde una
perspectiva eminentemente juvenil.
También la previsión de una
articulación e integración con los Estados locales que ejecutan programas
similares y la distribución equitativa entre los mismos de los cupos para
capacitación, buscando reducir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y fortalecer
el federalismo.
En Uruguay, existe una Ley de
Fomento a la Inserción y Formación de Empleo Juvenil (31) , en virtud de cual las
empresas pueden contratar jóvenes a término, por el plazo máximo de un año,
durante el cual se ven exoneradas de los aportes patronales a la seguridad
social.
Además, se ejecuta un programa
denominado "PROJOVEN", destinado a la formación y capacitación laboral de
jóvenes de los sectores de menores ingresos, que prioriza a aquellos que tienen
menores a cargo.
A través de este programa se cubren
todos los gastos de capacitación y se otorga a favor de los/as jóvenes un viático
para transporte durante el tiempo que dure la formación.
Los cursos deben incluir la
identificación precisa de las posibilidades de inserción laboral de sus egresados, a
quienes se asiste en la búsqueda del trabajo y en la primera etapa de desempeño
laboral en empresas privadas que soportan la totalidad de los salarios.
Para su implementación se hace
especial hincapié en la gestión descentralizada de los cursos, se involucra - como
en el caso brasilero - al Instituto Nacional de la Juventud y se reserva una
"cantidad considerable de cupos" para el interior de la República.
Dentro del continente europeo, se
destaca la ley francesa sobre el acceso de los jóvenes al empleo en las empresas,
cuyos destinatarios son jóvenes en situación de vulnerabilidad social (que no
hayan terminado el ciclo de enseñanza media, que residan en zonas urbanas
sensibles, etc.) (32) .
Dicha norma, dispone que el Estado
otorgue un beneficio económico a los empleadores/as de estos/as jóvenes por el
lapso de dos años, pero sujeta el monto y las condiciones de acceso al dictado de
un decreto posterior.
También ofrece a los/as jóvenes un
contrato "de integración en la vida social" con el Estado, mediante el cual se les
brinda - a través de centros especializados - un apoyo personalizado durante tres
meses, que pueden extenderse hasta un año si el/a joven consigue empleo.
Concretamente, se los capacita
profesionalmente para orientarlos en la búsqueda de trabajo, para asesorarlos en
el emprendimiento de proyectos productivos o para dotarlos de distintas
capacidades específicas que contribuyan a su inserción en el mercado laboral.
Finalmente, en Estados Unidos,
funcionan distintos programas focalizados y coordinados por el Departamento de
Trabajo.
El más importante se denomina "Job
Corps" (Cuerpo de Trabajo) y se encarga de la capacitación y formación laboral de
jóvenes, más allá de su situación o no de vulnerabilidad, en centros donde los
estudiantes pueden vivir.
Otro programa destinado a los/as
jóvenes en situación de riesgo o extrema vulnerabilidad se llama "YouthBuild" (La
Juventud Construye) y los instruye en el oficio de la construcción y en habilidades
para encontrar trabajo.
También funciona el programa "Youth
Formula-Funded Grant Programs", que otorga subsidios a los Estados en los
cuales se registren niveles de desempleo altos y haya un número elevado de
jóvenes desempleados/as. Estos fondos son destinados a financiar acciones de
formación.
III.- El desempleo juvenil en
Argentina
a) La realidad de nuestro país
en números
En nuestro país, la tasa de desempleo
entre los/as jóvenes prácticamente duplica a la registrada entre los adultos/as,
resultando sensiblemente mayor la desocupación entre las mujeres jóvenes.
Se trata de datos que no puede obviar
ni siquiera el INDEC, aún cuando sus mediciones sobre desempleo también han
sido cuestionadas por haber reducido la cantidad de tiempo durante el que la
persona debe haber buscado trabajo para considerarla desempleada (del mes
anterior se pasó a considerar la última semana).
Según ese organismo, para el primer
trimestre de 2011, mientras la tasa de desocupación general se ubicó en el 7,4%,
para el mismo período, la tasa de desempleo entre mujeres de hasta 29 años
alcanzó el 16,6%; y entre varones de esa misma edad, el 12,4%. De acuerdo a
datos extraoficiales, se trataría de casi 800.000 jóvenes en esa condición.
Sin embargo, siguiendo casi las
mismas tendencias que el desempleo en general, la desocupación juvenil no
golpea con la misma fuerza a todas las regiones del país. Por lo común, es más
acentuada en el Gran Buenos Aires, la Región Pampeana y el Noroeste, mientras
que decrece en Cuyo, el Noreste y la Región Patagónica.
Índices de desempleo y desempleo
juvenil por región, primer trimestre de 2011.
No se encontró el texto.
Proyecto
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| CICILIANI, ALICIA MABEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | SI POR LA UNIDAD POPULAR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION DEL TRABAJO (Primera Competencia) |
| FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 4470-D-13 |