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PROYECTO DE TP
Expediente 4210-D-2007
Sumario: SISTEMA UNIVERSITARIO: STATUS JURIDICO, CREACION Y CESE, DEFINICIONES, GOBIERNO, PROHIBICION DEL USO DE LA FUERZA PUBLICA, CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL DE CREDITO UNIVERSITARIO, RESOLUCION DE CONTROVERSIAS, INGRESO, ASAMBLEA UNIVERSITARIA, ESTATUTOS, CONSEJO SUPERIOR Y CONSEJOS ACADEMICOS O DIRECTIVOS, CARRERAS, PROFESORES, EVALUACION, COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA, CONSEJO INTERUNIVERSITARIO FEDERAL, RECURSOS, AUDITORIAS.
Fecha: 23/08/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 109
El Senado y Cámara de Diputados...
Ley Orgánica del Sistema
Universitario
Disposiciones generales
Artículo 1°. Status Jurídico.
Régimen legal aplicable. Las Universidades son personas jurídicas de derecho público que forman
parte integrante del Sistema Universitario Argentino conforme lo prescrito en Título IV de la Ley Nº
24521 cuya creación, existencia, organización, funcionamiento y cese tendrá lugar de acuerdo con
las prescripciones de la presente ley, en todo aquello que no sea objeto de modificación.
Quedan comprendidas en esta ley las actuales
universidades nacionales, las universidades provinciales, las de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y las Universidades Privadas en lo que corresponda y en el marco de los Arts. 7º, 75, 125º,
129º y concordantes de la Constitución Nacional y 42º de la Ley Nº 24521 dependiendo de la
gestión de que se trate, sea ésta nacional, provincial o privada. Señalando su carácter de tal serán
considerados asimismo comprendidos en esta ley los Institutos Universitarios.
Sólo podrán utilizar la denominación "Universidad", las
entidades que hayan sido creadas, organizadas y que se encuentren reguladas por las
prescripciones de la presente ley.
Artículo 2º. Creación y cese. Las
Universidades solo pueden ser creadas por medio de una ley emanada del Congreso de la Nación.
En el caso de la Universidades Provinciales se requerirá además una Ley de la respectiva
Legislatura, previa consideración de un dictamen no vinculante del Ministerio de Educación Ciencia
y Tecnología de la Nación con expresa previsión del crédito presupuestario y recursos
correspondientes para su puesta en funcionamiento en el ejercicio siguiente al de entrada en vigor
de la ley que las creara. Se desenvolverán dentro de un régimen de plena autonomía científica,
técnica, funcional, académica y administrativa y estarán dotadas de autarquía económica y
financiera, en los términos regulados por la Ley Nº24521 en cuanto no resulte modificada por la
presente ley.
El cese de la existencia de
las Universidades solo podrá ser dispuesto mediante ley emanada del
Congreso de la Nación, y/o de la Legislatura de cada Provincia cuando
correspondiera, debiéndose asegurar la finalización de los estudios de
los alumnos regulares de la Universidad en cuestión.
Artículo 3º. Las instituciones
constituidas conforme al régimen del Artículo 16º de la Ley Nº17778 que fueran categorizadas por
la Ley Nº24521, como Institutos Universitarios y por esta ley como Universidades, establecerán su
propio sistema de gobierno y adecuarán su nueva denominación. Este régimen comprende a los
siguientes Institutos Universitarios: Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina; Instituto
Universitario del Ejército; Instituto Universitario de la Armada; Instituto de Ingeniería Aeronáutica; e
Instituto Universitario de la Prefectura y Gendarmería a crearse
Artículo 4°. Las Universidades
son asociaciones de trabajo intelectual y científico que integran el sistema de la educación pública
en el nivel superior ya sea de gestión oficial o privada. Sin perjuicio de las funciones de docencia,
investigación, transferencia y extensión son funciones permanentes y prioritarias de las
Universidades:
a) exaltar los valores del
conocimiento sobre los de la ignorancia y del fanatismo; enalteciendo la argumentación racional y
su forma más depurada: el pensamiento científico en cualquiera de sus expresiones humanista o
empírico-formal;
b) formar la personalidad integral
de los estudiantes, sobre la base de una cultura racional y crítica, que tenga por objeto consolidar
los valores democráticos y republicanos con plena observancia de los derechos humanos, la ética,
la lucha contra la corrupción, los prejuicios raciales, religiosos o de género, proporcionando a la vez
una sólida preparación humanística, científica, profesional y técnica en el más alto nivel;
c) estimular el debate sistemático
en todas las áreas de la ciencia, las artes, la cultura, etcétera, con el objeto de erradicar las
prácticas autoritarias e irracionales, sin desmedro del estudio detallado y profundo de cada una de
éstas;
d) preparar los recursos humanos
que el país y la modernización e innovación de sus estructuras tecnológicas requieran. En ese
cometido observará con prioridad todos los desarrollos tendientes a la mejor funcionalidad de las
tareas de Gobierno, procurando facilitar el acceso público a través de medios informáticos de
consulta;
e) establecer vinculaciones con
empresas nacionales o extranjeras, provinciales y municipales, con miras a la integración con
responsabilidad social empresaria orientada a la formación de recursos humanos y a la producción
de bienes y servicios en beneficio del interés general;
f) promover, desarrollar y
conservar la cultura autóctona, popular, nacional y universal, en el marco de las peculiaridades
regionales de cada Universidad;
g) promover el desarrollo de las
ciencias básicas como fundamento necesario e ineludible de cualquier aplicación tecnológica;
h) promover las investigaciones
en ciencia aplicada y en tecnologías, orientadas ambas a la solución de los problemas reales del
país;
i) formar investigadores en las
distintas ramas del conocimiento;
j) impartir enseñanza en todos lo
niveles y modalidades de pregrado, grado y postgrado.
k) estimular el desarrollo de
cursos de capacitación, actualización y perfeccionamiento en el marco de la educación
continua;
l) estudiar científicamente los
problemas nacionales, provinciales y municipales, con el objeto de ofrecerles solución, sin
compromiso con intereses sectoriales,
m) promover el establecimiento
de las condiciones que permitan afianzar prioritariamente el Mercosur, y otros procesos de
integración regional latinoamericana y/o con bloques o sectores productivos internacionales y otras
organizaciones por medio de la cooperación, estableciendo convenios, con las universidades de
esos países, tendientes a establecer programas de colaboración en las áreas de docencia e
investigación, así como también el reconocimiento de equivalencias en los títulos de pregrado,
grado y de posgrado;
n) dar a todos los integrantes de
la comunidad universitaria asistencia médica, social, física y deportiva integral;
o) fomentar la formación
permanente del personal administrativo y de servicios mediante programas que aumenten sus
habilidades y competencias profesionales;
p) articular la relación con los
estudiantes con miras a establecer normas y regulaciones que aseguren su participación
responsable en la elaboración de políticas al servicio del interés general:
q) impulsar el desarrollo de las
ciencias sobre las bases de su aplicación en una sociedad global, universal, intercomunicada y
sistemática:
r) establecer programas
específicos para garantizar la igualdad de oportunidades, en especial a las personas con
discapacidad;
s) expedir títulos académicos y habilitantes de
acuerdo con las previsiones de la presente ley;
t) convalidar y revalidar títulos
extranjeros;
u) formular planes para su propio
desarrollo;
v) las universidades podrán crear,
reconocer y dirigir establecimientos educativos con capacidad de otorgar títulos, en todos los
niveles y modalidades. En los de nivel inicial, preescolar, primario, secundario y terciario, la
enseñanza, además de procurar la formación e información de los alumnos, en concordancia con
el nivel respectivo, promoverá el estudio y la aplicación de nuevas estrategias pedagógicas.
Artículo 5º. Cada Universidad se
gobierna por su estatuto orgánico, a través del cual dispone su organización y programa, con
observancia de las disposiciones de la presente ley. El Poder Ejecutivo Nacional sólo podrá
impugnar los Estatutos de las Universidades por acción que deberá promover ante la Cámara
Federal de la jurisdicción correspondiente. Para entrar en vigor, los Estatutos deben ser publicados
en el Boletín Oficial conforme con las normas vigentes sobre publicación de las leyes. Las
instituciones universitarias adecuarán sus estatutos a las disposiciones de la presente ley dentro
del plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la promulgación de ésta.
Artículo 6º. Cada Universidad
podrá dictar las normas pertinentes para el personal docente e investigadores y para el personal no
docente que regularán el régimen de las relaciones laborales, previsionales y de asistencia social
de dicho personal. Dicho régimen no podrá desconocer los derechos y garantías consagrados a
favor del sector laboral por el derecho común, sin perjuicio de la facultad de proponer su desarrollo
y extensión.
Artículo 7º. El Estado Nacional, las provincias y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos
Aires, en sus respectivas jurisdicciones, se reservan el ejercicio de la potestad pública de otorgar
habilitación de títulos expedidos por las universidades para el ejercicio profesional, así como la
regulación de los respectivos alcances de los títulos con conocimiento y dictamen no vinculante de
los correspondientes colegios profesionales y vista de las academias nacionales relacionadas con
la profesión de que se trate.
Artículo 8º. Las universidades
impulsarán la aplicación efectiva de todas las normas tendientes al incremento de sanciones
penales para el delito de usurpación de títulos y honores. La información acerca de títulos
universitarios otorgados por aquellas será libre, abierta y accesible al público por medios
informáticos, sin necesidad de alegar interés legítimo.
Artículo 9°. Las dependencias del
Estado Nacional, sean de la administración centralizada o de los entes públicos descentralizados,
empresas y sociedades del Estado, y personas de derecho público no estatales, deberán recabar
asesoramiento, en forma preferente, de las Universidades, en oportunidad de la contratación de
servicios técnicos o de consultoría. A tal efecto se incluirá en los pliegos licitatorios la obligación
consignada precedentemente bajo apercibimiento de nulidad disponiéndose que en caso de
igualdad de condiciones tenga prioridad la oferta de contratación de las universidades legalmente
constituidas. Las Universidades dispondrán de acción ante la Justicia Federal de su jurisdicción
cuando se compruebe que no han sido invitadas a intervenir en las referidas prestaciones,
correspondiendo en tal caso, el libramiento de un mandamiento judicial a dichos efectos, bajo
apercibimiento al Estado de resarcir a la Universidad por el lucro cesante que se le produjere.
Artículo 10º. Las Universidades no
pueden imponer compromisos sectoriales en materia ideológica, política o religiosa y deben
asegurar en sus recintos la más amplia libertad de expresión y de investigación sin discriminación
de ninguna índole. Deben entender y tratar los problemas sociales, políticos, económicos e
ideológicos, mediante el análisis científico de los mismos. Deben procurar brindar soluciones
desapasionadas y con sentido crítico, que prioricen especialmente el bien común y el respeto a los
derechos humanos, cuidando en cualquier caso su difusión general en toda la comunidad.
Artículo 11º. Sólo el Congreso
Nacional puede intervenir a las Universidades previo informe del Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología, por plazo determinado y con el solo objeto de disponer la renovación de las
autoridades intervenidas, cuando correspondiere exigir el cumplimiento de la legislación
universitaria o poner fin a un conflicto insoluble dentro de la propia Universidad. Sin embargo,
cuando dicho conflicto insoluble generare una situación de emergencia que impidiere el
funcionamiento de una Universidad, la intervención podrá ser dispuesta por el Poder Ejecutivo,
medida que deberá ser ratificada o revocada por el Congreso dentro de los treinta (30) días de
haber tomado conocimiento, vencido el cual quedará firme. Para ser designado Interventor se debe
reunir las condiciones exigidas para ser Rector o Presidente de la Universidad. El plazo de la
intervención no podrá exceder de sesenta (60) días corridos, prorrogables por una única vez. En
ningún caso podrá afectarse la autonomía universitaria.
Artículo 12º. Queda prohibido el
uso de la fuerza pública en los recintos universitarios, salvo solicitud expresa de las autoridades
universitarias u orden escrita y motivada de juez competente.
Artículo 13º. La enseñanza en las Universidades
de gestión oficial, nacional o provincial, será gratuita, pero los estudiantes, sus padres o tutores,
cuando los tuvieren a su cargo, en el caso de que su situación patrimonial fuere la de contribuyente
del impuesto a las ganancias y/o del patrimonio neto a elección del contribuyente, verán
incrementado dicho impuesto en un uno por ciento (1%), monto que será recaudado por la
Administración Federal de Ingresos Públicos y depositado en una cuenta especial a la orden de la
respectiva Universidad. Lo recaudado será destinado con exclusividad para la asignación de becas
a alumnos de escasos recursos. Dicho gravamen no será aplicable a los alumnos de postgrado,
pero quedará a criterio de cada Universidad el arancelamiento de la enseñanza en ese nivel, sin
perjuicio del establecimiento de programas de becas dirigidas exclusivamente a los graduados de
escasos recursos, graduación no mayor de tres (3) años y rendimiento académico destacado,
debiéndose optar por la primera de las alternativas en caso de oposición. Podrá convocarse a
empresas privadas para proveer al financiamiento de esos programas que aseguren a los
estudiantes y graduados una futura inserción laboral.
Artículo 14º. Créase el Instituto
Nacional de Crédito Universitario de acuerdo con la reglamentación que se dictare al
efecto.
Artículo 15º. Toda controversia
que se suscite entre los sujetos de esta ley, ya sean personas físicas o jurídicas, deberán ser
sometidas en forma previa y obligatoria a la jurisdicción de la universidad de que se trate.
Las decisiones de contenido o efectos justiciables serán
apelables ante la Cámara Federal que correspondiere.
En todo caso se aplicarán las normas y resoluciones
que se dictaren en el marco de la presente ley y supletoriamente la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos y sus disposiciones reglamentarias. Agotada la vía dentro de la
universidad procederá el recurso en sede judicial directamente ante la Cámara Federal
El recurso deberá interponerse fundado ante el mismo
ente dentro de los quince (15) días de notificada la resolución. Las actuaciones se elevarán a la
cámara dentro de los cinco (5) días contados desde la interposición del recurso y ésta dará
traslado por quince (15) días a la otra parte.
Artículo 16º. Cuando, como
consecuencia de procedimientos la universidad considerase que cualquier acto es violatorio de la
presente ley o de las reglamentaciones dictadas en su consecuencia, la Universidad notificará a
todas las partes interesadas y podrá convocar a una audiencia pública, estando facultado para,
previo a resolver sobre la existencia de dicha violación, disponer, según el acto de que se trate,
todas aquellas medidas de índole preventiva que fueran necesarias.
Artículo 17º. Sin perjuicio de lo
establecido en los artículos anteriores, la universidad podrá convocar y realizar una audiencia
pública, antes de dictar medidas o resoluciones de alcance general con impacto socioeconómico
en las materias comprendidas en el ámbito de la presente ley.
Artículo 18º. Todo cargo docente y
de investigador debe obtenerse por un régimen de concurso público de antecedentes y oposición,
que garantice la aptitud docente y científica y psicosomática de los aspirantes con relación al cargo
para el que concursan. Los Estatutos Universitarios garantizarán la periodicidad del ejercicio de la
función docente. En las Universidades de gestión oficial, nacional o provincial, las designaciones
interinas en las facultades, departamentos, se harán por tiempo determinado y convocando en el
acto de designación al respectivo concurso para la provisión ordinaria del cargo, atendiendo en
cada caso la oportunidad, mérito y conveniencia, las particularidades y situaciones especiales, con
el objeto de no quebrar la continuidad educativa o la innovación tecnológica en caso de nuevos
alcances. En todos los casos deben priorizarse a aquellos postulantes con doctorado y/o
acreditación por órganos de evaluación externa. Los docentes o investigadores con designación
interina no podrán exceder el treinta por ciento (30%) de la plantilla docente. Las universidades de
gestión privada podrán adherirse voluntariamente a este sistema.
Artículo 19º. Para el ingreso a las
Universidades, los alumnos deben haber concluido sus estudios secundarios; ello sin perjuicio del
establecimiento de estudios sistemáticos y progresivos durante el ciclo de enseñanza media con el
objeto de mejorar la capacitación de quienes desearen seguir estudios universitarios, así como de
su orientación profesional. Es potestativo de cada Universidad establecer ciclos básicos o
propedéuticos para quienes ingresaren en ellas, con el objeto de mejorar el aprovechamiento de
sus estudios. Cada Universidad autorizará a sus facultades a establecer los requisitos de admisión
y permanencia. Cuando se tratare de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el
Estado deberán ser de aplicación los estándares establecidos por el Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología en acuerdo con el Consejo de Universidades. Es igualmente potestativo que
se dicten materias conexas en diferentes facultades de la misma universidad.
Del gobierno y organización
de la Universidad
Artículo 20º. Los órganos de
gobierno y administración de las Universidades de gestión oficial son: la Asamblea Universitaria, el
Consejo Superior, el Rector o Presidente, el Decano de la Facultad o Director de Departamento y
los Consejos Académicos o Directores de Facultad o de Departamento y los Rectores o Directores
de las unidades de educación primarias, secundarias o terciarias. Estos órganos ejercerán las
atribuciones que les asignen los Estatutos Universitarios, en el marco de la presente ley. Siendo
atribución exclusiva del Consejo Superior la aprobación del Presupuesto y la distribución o
modificación de los créditos pertinentes.
Artículo 21º. Las Universidades
están compuestas por Facultades, Departamentos o Escuelas o cualquier otra denominación
establecida en los respectivos estatutos; que reconocen una misma autoridad suprema. La
organización departamental es optativa para cada Universidad como base de funcionamiento
académico y administrativo, o de cada una de las Facultades para su respectivo ordenamiento
interno.
Artículo 22º. La Asamblea
Universitaria es el órgano supremo representativo de las Universidades de gestión oficial
encargada de dictar y reformar sus Estatutos, de elegir su Rector o Presidente y de ejercer las
restantes atribuciones que les asigne el respectivo Estatuto. Dichas atribuciones no serán
delegables.
Artículo 23º. Los órganos deliberativos de gobierno
de la Universidad de gestión oficial -la Asamblea, el Consejo Superior y los Consejos Académicos
o Directivos-, deberán integrarse con representantes de los tres estados que forman la comunidad
universitaria: los docentes e investigadores, los estudiantes y los graduados. Los docentes e
investigadores integrarán el cincuenta (50) por ciento de los miembros de dichos órganos
deliberativos. En tanto que la Universidad determinará la proporción de la representación para los
estudiantes y graduados. Los Estatutos podrán establecer que el personal no docente tenga un
representante en ellos, pero sólo para intervenir, en las cuestiones que les conciernan en relación
con las funciones que cumplen en la Universidad.
Artículo
24º. Los Estatutos Universitarios podrán establecer la elección de un Vice-Rector o
Vice-Presidente en cada Universidad, y de un Vice-Decano o Vice-Director en las
respectivas Facultades o Departamentos.
Artículo
25º. El Consejo Superior y los Consejos Académicos o Directivos ejercerán las
funciones de gobierno que establezcan los respectivos Estatutos. Estos podrán
disponer la delegación de esas atribuciones a sus comisiones internas de carácter
permanente, bajo las siguientes situaciones;
a) que
dichas comisiones estén integradas con la misma proporción de representantes de
los estados universitarios que lo están los órganos delegantes;
b) que la
delegación se efectúe para casos concretos y no en forma general;
c) que el
órgano delegante pueda revocar la delegación cuando una tercera parte de sus
miembros lo solicitare, siempre que no estuviera firme la decisión adoptada por el
órgano delegado.
Artículo 26º. Para acceder a la formación de postgrado, el postulante deberá
contar con título universitario de grado o de nivel superior terciario de cuatro (4)
años de duración como mínimo y reunir los prerrequisitos que determine el Comité
Académico o la autoridad equivalente, a fin de comprobar que su formación resulte
compatible con las exigencias del postgrado al que aspira. La formación de
postgrado podrá ser impartida en centros de investigación e institutos de
formación profesional superior y asociaciones científicas de reconocido nivel y
jerarquía, que hayan suscrito convenios con las universidades a esos efectos.
Las carreras de postgrado -sean
especialización, maestría o doctorado- podrán ser acreditadas por la Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, o por entidades privadas que
se constituyan con ese fin y que estén debidamente reconocidas por el Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología.
Artículo 27º. Para las carreras de
postgrado, de especialización, maestrías y doctorados, las modalidades a disponer por cada
universidad deberán tener en cuenta como mínimo su fundamentación, objetivos, perfil del título a
otorgar, alcance, estructura curricular, contenidos mínimos, requisitos para el cursado, reglamento
de admisión, régimen de promoción y de evaluación, y valoración horaria y pautas de formación
teórica y práctica.
Artículo 28º. La formación en
doctorados podrá desarrollarse en Academias Nacionales ajustándose a lo dispuesto en el artículo
27, previo acuerdo con las universidades que correspondan.
De los profesores
Universitarios
Artículo 29º. Las Universidades
deberán organizar la carrera docente y de investigación que aseguren la formación al máximo nivel
de calidad de los recursos humanos.
Artículo 30º. Para tener el derecho
a integrar el carácter de docentes o investigadores se requerirá revistar como tales habiendo sido
designados previo concurso de antecedentes y oposición, dando prioridad a los títulos de
Doctorado, Magister, Carreras de Especialización, y/o cualquier otro título de postgrado, sin
perjuicio de las demás condiciones exigidas. Cada Universidad determinará la categorización de
dicho personal, que puede incluir la docencia de postgrado y el ejercicio de la investigación sin
asignación de funciones docentes.
Derechos y Obligaciones
Artículo 31º. Son derechos de los
docentes e investigadores universitarios:
a) acceder a la carrera académica
mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición;
b) participar en el gobierno de la
institución a la que pertenecen, de acuerdo con las normas legales pertinentes;
c)
capacitarse, actualizarse y perfeccionarse de modo continuo a través de la carrera
académica;
d) participar en la actividad
gremial.
e) Hacer uso del año sabático de
acuerdo con las normas establecidas por cada universidad.
Articulo 32º. Son deberes de los
docentes e investigadores universitarios:
a) observar las normas que
regulan el funcionamiento de la institución a la que pertenecen;
b)
participar en la vida de la institución cumpliendo con responsabilidad su función
docente, de investigación y de servicio;
c) capacitarse, actualizarse y
perfeccionarse en su formación académica y profesional.
De los Estudiantes
Universitarios
Artículo 33º. Los estudiantes
universitarios tienen derecho:
a) acceder al sistema universitario
sin discriminación alguna;
b) asociarse libremente en
centros de estudiantes, federaciones nacionales y regionales, elegir sus representantes, participar
en el gobierno y en la vida de la institución, conforme con los estatutos y de acuerdo con la
presente ley y con las normas de las respectivas jurisdicciones;
c) obtener becas, créditos y otras
formas de apoyo económico y social que garanticen la igualdad de oportunidades y posibilidades,
particularmente para el acceso y permanencia en los estudios de grado y postgrado, conforme con
las normas que reglamenten la materia;
d) solicitar, cuando se encuentren
en las situaciones previstas en los Artículos 1º y 2º de la Ley Nº 20596 (Licencia Especial
Deportiva), la postergación o adelanto de exámenes o evaluaciones parciales o finales cuando las
fechas previstas para los mismos se encuentren dentro del período de preparación y/o
participación.
Artículo 34º. Son obligaciones de
los estudiantes universitarios:
a) respetar los estatutos y
reglamentaciones de la institución en la que estudian;
b) observar las condiciones de
estudio, investigación, trabajo y convivencia que estipule la institución a la que pertenecen;
c) respetar el disenso, las
diferencias individuales, la creatividad personal y colectiva y el trabajo en equipo;
d) participar en actividades
comunitarias al servicio del interés general.
Artículo 35º. Los representantes
estudiantiles de las Universidades de gestión oficial, nacional o provincial podrán actuar como
órgano colegiado, sin perjuicio de los centros y federaciones estudiantiles, sesionando
periódicamente con el fin de acercar al Consejo Interuniversitario Federal iniciativas tendientes a:
a) cooperar en el establecimiento
de políticas activas a favor de la articulación de la relación con los docentes y demás integrantes
de la comunidad universitaria;
b) expresar opinión con relación a
medidas académicas y administrativas comunes a las Universidades en lo que se relacione con el
bienestar estudiantil;
c) proyectar las bases para el establecimiento de
un Estatuto del Estudiante Universitario;
d) impulsar la proyección de la universidad en el
quehacer comunitario mediante acciones en beneficio del interés general;
e) expresar opinión
sobre las otras cuestiones pertinentes al quehacer universitario que le sean sometidas, tales como
presupuesto, participación de los estudiantes en los órganos de gobierno, etc;
f) considerar todo asunto que
competa globalmente a las Universidades de gestión oficial.
De la Evaluación y
acreditación
Artículo 36º. Las universidades y
demás entidades comprendidas en la presente ley deberán asegurar el funcionamiento de
instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros,
fortalezas, debilidades y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir
medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones
externas, que se harán como mínimo cada seis (6) años, en el marco de los objetivos definidos por
cada institución. Abarcará las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las
universidades nacionales, también la gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a
cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria -CONEAU- o, en caso
de solicitarlo y aceptarlo la respectiva universidad, entidades privadas constituidas con ese fin, en
ambos casos con la participación de pares académicos de reconocida competencia. Las
recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán
carácter público y deberán ser publicadas en los soportes habituales e Internet.
Articulo 37º. Las entidades
privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación de instituciones universitarias,
deberán contar con el reconocimiento del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Los
patrones y estándares para los procesos de acreditación de acuerdo al Artículo 43º de la Ley
Nº24521, serán los que establezca el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, previa
consulta con el Consejo de Universidades.
Articulo. 38º. La Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria -CONEAU- es un organismo oficial,
descentralizado, que funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, y
que tiene por funciones:
a) realizar evaluaciones
externas
b) acreditar las carreras de grado
cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares establecidos en el
Artículo 43º de la Ley Nº24521.
Articulo 39º. La Comisión Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria estará integrada por doce (12) miembros, con
dedicación exclusiva, designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de los siguientes
organismos: cuatro (4) por el Consejo Interuniversitario Federal en donde por lo menos uno
pertenecerá a una Universidad Provincial, dos (2) por el Consejo de Rectores de Universidades
Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educación, cuatro (4) por cada una de las Cámaras
del Honorable Congreso de la Nación, y uno (1) por el Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología. Durarán en sus funciones cuatro años, sin reelección y con sistema de renovación
parcial. En todos los casos deberá tratarse de personalidades de reconocida jerarquía académica y
científica. La Comisión contará con presupuesto propio.
Del Consejo Interuniversitario
Federal
Artículo 40º. El Consejo
Interuniversitario Federal será integrado por los rectores o presidentes de las Universidades
Nacionales y Provinciales.
Artículo 41º. Son funciones del
Consejo Interuniversitario Federal:
a) coordinar la obra común de
promoción cultural en políticas y estrategias definidas;
b) coordinar los planes y
actividades en materia académica, de investigación científica y de extensión entre las instituciones
universitarias de sus respectivos ámbitos;
c) dictaminar sobre planes de
desarrollo de cada Universidad y emitir opinión sobre proyectos de creación de nuevas
universidades, debiendo, en base a las consultas pertinentes, elaborar un plan de expansión
universitaria adecuado a la realidad nacional;
d) asesorar al Poder Ejecutivo en
la elaboración de los presupuestos de las respectivas universidades;
e) impulsar la proyección de la
universidad en actividades comunitarias en beneficio del interés general;
f) dictaminar sobre
cuestiones pertinentes al quehacer Universitario que le sean sometidas y ser órgano de consulta
en la materias y cuestiones que prevee la presente ley;
g) participar en el Consejo de
Universidades.
Del régimen patrimonial y los
recursos universitarios
Artículo 42º. Corresponde al
Estado Nacional y a los Estados Provinciales asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de
sus respectivas instituciones universitarias, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y
cumplimiento de sus fines Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán
especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad que serán determinados por el
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, los Ministerios Provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y el Consejo Interuniversitario Federal.
Artículo 43º. Forman el patrimonio
de las Universidades de gestión oficial los bienes de cualquier naturaleza que actualmente le
pertenecen o que en virtud de ley o por título gratuito u oneroso pasen a su dominio, así como las
colecciones científicas, publicaciones y demás bienes que, en la actualidad o en el futuro, posean
sus facultades, departamentos, institutos o dependencias.
Artículo 44º. Son recursos de las
Universidades de gestión oficial:
a) la contribución del Tesoro
Nacional y de los presupuestos de las respectivas jurisdicciones;
b) los obtenidos por las
universidades conforme lo establecido por el Artículo 45 de la presente ley;
c) las que provengan por
actividades de mecenazgo a favor de las universidades de gestión oficial.
Las leyes del Presupuesto Nacional o Provincial y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben fijar los créditos correspondientes a cada Universidad y
que serán financiados por los aportes del Tesoro y de cada jurisdicción según corresponda.
Artículo 45º. Integran los recursos
de las universidades de gestión oficial, los siguientes:
1. el producto de las
contribuciones que se establecen en el Artículo 48º de la presente ley
2. los frutos, intereses y rentas de
los bienes patrimoniales de la Universidad;
3. las herencias, legados y
donaciones de particulares en favor de la Universidad y sus establecimientos, los que son
exceptuados de todo impuesto;
4. los derechos o tasas que
perciba como retribución de los servicios que presta, al margen de la enseñanza;
5. el 25% del Impuesto al
Cheque, mientras este gravamen subsista;
6. los derechos de explotación de
patentes de invención o derechos intelectuales que pudieran corresponderle por trabajos rea-
lizados en su seno;
7. las economías que realice sobre
su presupuesto anterior;
8. cualquier otro recurso que
corresponda a la Universidad, o pueda crearse.
La presente enunciación no es taxativa.
Artículo 46º. Los contribuyentes
del impuesto a las ganancias pueden computar como pago, a cuenta del referido gravamen, el
quince por ciento (15%) de las donaciones a Universidades de gestión oficial. Para los casos en que
los donantes no pudieran hacer uso de esta posibilidad, ellos pueden optar al año siguiente, y
concretar indistintamente su pago al efectuar la liquidación del impuesto a las ganancias.
Artículo 47º. Las
personas físicas o jurídicas podrán adherirse a planes de mecenazgo
especiales en los que, en las condiciones del Artículo 46º aquellos que
quieran deducir parte de sus gravámenes, podrán realizar depósitos de
valores o bienes en áreas o especialidades seleccionadas por el donante
en el ámbito de las universidades de gestión oficial.
Artículo 48º. Las liberalidades,
sean herencias, legados, donaciones o de cualquier otra naturaleza, que se hagan para la
enseñanza y/o la investigación universitaria, no están sujetas al pago de ningún impuesto.
Artículo 49º. Cuando se tratare de
herencias, legados o donaciones o cualquier otra liberalidad sujeta a cargo, en favor de la Uni-
versidad o sus dependencias, el Consejo Superior determinará el monto máximo que puede ser
aceptado mediante resolución de Decano o del Rector, según sea el caso. Cuando el valor de la
liberalidad supere dicho monto, deberá ser aceptado por resolución del Consejo Superior, quienes
previamente deben oír al destinatario final, analizando exhaustivamente las condiciones o cargos
que puedan imponer los testadores y benefactores, en cuanto a las conveniencias y desventajas
que puedan ocasionar a la Universidad y al establecimiento que haya de recibir el beneficio.
Iguales recaudos deben tomarse en los casos de
créditos y otras financiaciones, con el fin de mantener la libertad e independencia de sus
actividades docentes y de investigación.
Artículo 50º. Se establece una
contribución del uno por ciento (1% ) de los ingresos por el ejercicio profesional que todo graduado
universitario obtuviera a partir del quinto año de la obtención de su título, a favor de la Universidad
en la que se hubiere recibido o donde hubiere obtenido su reválida si fuere extranjero. Quedan
excluidas de esta contribución las jubilaciones o pensiones (OPCION 1º).
También se establece una contribución del uno por
ciento (1%) a cargo de toda persona física o jurídica, con o sin personalidad jurídica o sucesión
indivisa, que utilizare trabajo de profesionales universitarios, cualquiera fuera el origen de sus
títulos, que será satisfecha sobre el importe anual de los sueldos, salarios, honorarios o
retribuciones que abonare a los mismos (OPCION 2º).
El Poder Ejecutivo debe dictar las normas
reglamentarias que fueren necesarias para la percepción de los citados gravámenes, como
asimismo exigir la presentación del comprobante de pago de los mismos, a fin de acreditar el
cumplimiento de la ley.
Artículo 51º. Cada Universidad de
gestión oficial, con intervención de dos tercios de su Consejo Superior, podrá disponer la
modificación de la aplicación de las partidas asignadas en el presupuesto, cuando razones de
necesidad funcional así lo hicieren conveniente.
Artículo 52º. La ley de
presupuesto debe fijar anualmente la contribución del Tesoro Nacional al presupuesto y plan de
trabajos públicos de cada Universidad Nacional. Dicha contribución se debe establecer mediante el
siguiente procedimiento:
a) cada Universidad, con
intervención del Consejo Superior, elevará los anteproyectos de su presupuesto y de su plan de
trabajos públicos;
b) los Rectores o Presidentes,
reunidos a tal efecto en el Consejo Interuniversitario Federal, participarán en la elaboración de los
anteproyectos de sus presupuestos y sus planes de trabajos públicos;
c) el Poder Ejecutivo incorporará
al proyecto de presupuesto la contribución a cada Universidad de gestión oficial, nacional,
provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en forma global. Cuando las posibilidades
financieras no permitan atender la totalidad de los requerimientos, las cifras definitivas deben ser
determinadas por el Poder Ejecutivo, previa vista al Consejo Interuniversitario Federal;
d) en ningún caso el porcentaje
en el presupuesto nacional de la contribución del gobierno federal a las Universidades Nacionales
puede ser inferior a la establecida en el año anterior.
Artículo 53. Cada provincia y el
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fijarán anualmente la contribución de los
recursos afectados para las universidades de su respectiva jurisdicción.
Artículo 54º. Las Universidades
Nacionales gozan de las mismas exenciones de gravámenes que corresponden al Estado
Nacional.
De las auditorías
Artículo 55º. En cada Universidad Nacional debe
funcionar una auditoria externa que debe informar anualmente al Consejo Superior acerca del
desenvolvimiento económico-financiero de la Universidad. El auditor externo debe ser designado
por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, dura dos años en sus funciones y puede ser
reelegido una sola vez.
Son funciones del auditor externo:
a) dictaminar respecto de los
estados contables y de las utilizaciones de fondos;
b) informar respecto del control
presupuestario, analizando las variables producidas y sus causas, y sobre la ejecución
presupuestaria;
c) informar sobre la marcha de los
contratos de obras, así como del cumplimiento de los firmados con profesionales, docentes y, en
general, del cumplimiento de tareas que implican la utilización de los recursos de la
Universidad;
d) publicar los informes parciales
mensualmente por Internet.
Artículo 56º. La auditoria externa
de cada Universidad Nacional elevará un informe anual a las Comisiones de Presupuesto y
Hacienda de ambas Cámaras del Congreso, a efectos de aprobar la respectiva cuenta de inversión
en los términos del Artículo 75º Inc. 8º de la Constitución Nacional.
Artículo 57º. Los recursos del presupuesto podrán
ingresar por cuentas separadas a cada Facultad o Departamento o Instituto de Investigación
cuando tuvieren imputación directa a ellas, o fuera consecuencia de su propia gestión económica,
quedando sujeta su administración al exclusivo control de la auditoria externa que funcione en cada
Universidad Nacional. Los recursos provenientes del tesoro nacional serán administrados por la
Universidad y por las Facultades o Departamentos o Institutos de Investigación, en sus áreas
respectivas, quedando sujeta dicha cuestión al control que dispongan los Estatutos Universitarios,
sin perjuicio de la necesaria intervención de la respectiva auditoria externa. Podrán establecerse
entes de Cooperación afectados a fines determinados
Artículo 58º. Los Estatutos de las
Universidades Nacionales podrán habilitar a sus Facultades, Departamentos, establecimientos de
orden educativo o Institutos de Investigación, para celebrar convenios de prestación de intercambio
cultural o científico, o de prestación de servicios, siempre que en ellos se especificare que la
responsabilidad por su cumplimiento sólo queda afectado al patrimonio de la Facultad,
Departamento o Instituto de Investigación contratante. La gestión económica de dichos convenios
también estará sujeta al control de la respectiva auditoria externa.
Artículo 59º. Quedan derogadas
todas las disposiciones de la Ley Nº24521 que se opongan a la presente ley. Quedan
expresamente vigentes las leyes Nº25573 y Nº25574. Las universidades nacionales deberán
adaptar sus normas a la presente dentro del plazo de ciento ochenta (180) días de promulgada la
presente ley. Todas las normas administrativas dictadas por el Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología hasta que se produzca la adaptación definitiva conservan su vigencia por el plazo de un
(1) año, salvo derogación explícita.
Artículo 60º. Comuníquese al
Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El problema de la autonomía
universitaria en el ordenamiento jurídico del Estado requiere una consideración especial. Y ello se
justifica por las connotaciones que la autonomía supone, al mismo tiempo que por los diversos
alcances con que ese status es reconocido en las distintas legislaciones. No es un término unívoco
sino equívoco y multívoco, tal como se desprende de la pluralidad de regímenes existentes.
Las evidencias ofrecidas por la realidad
nos sugieren que la universidad es una institución fuertemente condicionada por la composición
social y estatal vigente. El factor condicionante es, siempre, el régimen o sistema político en que la
universidad se encuentra implicada. Basta para comprobarlo con invocar cualquier ejemplo de
fuerte centralismo político, para ver que los regímenes o sistemas de esa naturaleza no pueden
tolerar la dosis o grado de descentralización que implica la concesión de un mínimo de autonomía
universitaria, por más retaceada que ésta sea concebida. Es por esta razón que colocándonos
favorablemente en la tesis de la autonomía, su defensa y fortalecimiento deben partir del reclamo
de un modelo constitucional adecuado, en el que se dé la posibilidad de perfilar mejor las funciones
de la universidad, precisar su status y asegurarle los medios y recursos para que ella pueda
cumplir cabalmente sus fines específicos.
De esa pluralidad de regímenes existentes se
desprende la percepción de tres distintas concepciones acerca del significado y de los alcances del
status de autonomía universitaria, a saber: 1) una concepción negativa que rechaza el
otorgamiento de un mínimo de descentralización a los establecimientos de la enseñanza superior,
ya sea por razones políticas, de seguridad, de supuesto impulso revolucionario, etcétera, pero que,
cualquiera que sea su fundamento, es siempre común a las formas autocráticas y regímenes
unipersonales, cualquiera sea su orientación de contenido; 2) una concepción absoluta, que
deposita en la autonomía la máxima extensión posible de la descentralización con respecto a los
órganos del poder político central, llegando en algunos casos -por vía de ciertas exageraciones
en la aplicación- a un avance más allá de lo que conceptualmente significa la noción de
autonomía, para acercarse a la figura de una soberanía universitaria, es decir, de algo así como un
Estado dentro de otro Estado; y 3) una concepción relativa, según la cual la autonomía es una
forma valiosa y necesaria, que no debe excluir la adecuada inserción de las funciones y fines
universitarios con los demás fines nacionales y sociales, o sea, que concibe a la autonomía como
un medio pero no como un fin en sí mismo: la autonomía es un instrumento de protección de la
actividad universitaria, un seguro para el desenvolvimiento de sus objetivos, una forma de
canalización de la vida universitaria; pero no una vía de segregación o apartamiento del resto de la
comunidad, o un pretexto para abrazar fines contrarios o diversos de los establecidos par la
sociedad políticamente organizada. Esta última concepción de la autonomía universitaria es la que
permite incardinarla en la pirámide normativa como una escala o gradación, en virtud de la cual, la
división funcional del poder encuentra una esfera o ámbito específico para el quehacer de la
enseñanza superior (la universidad), en tal forma que ese nivel aparece ocupado por un órgano
que, con procedimientos debidamente habilitados, puede cumplir los fines que el Estado le
encomiende a través de diversas funciones, todo ello sometido a los controles (de legalidad y de
gestión) que el propio Estado estime necesarios.
Si pensamos en las diversas escalas normativas en las
que la Universidad puede aparecer estructurada, tenemos la existencia -por lo menos- de tres
niveles, en orden decreciente de la pirámide jurídica: 1º) la Constitución política del Estado, que
como en los casos de numerosos países latinoamericanos, contiene normas expresamente
dirigidas a regular la existencia y el desenvolvimiento de las universidades, tanto las estatales
como las privadas; 2º) la Ley Universitaria propiamente dicha, que en uno o más cuerpos
normativos fija todas las reglas que implementan a los principios constitucionales establecidos en
esta materia, y que -por lo general- es dicha ley el instrumento que en definitiva fija los alcances
de la autonomía universitaria (autonomía, autarquía, autocefalía, recursos financieros, controles
estatales, intervención del poder político, etcétera); y 3º) el estatuto de cada universidad, que ésta
dictará en ejercicio de su autonomía a los efectos de proceder a normativizar su vida institucional
dentro de la esfera o ámbito de libertad que el Estado ha resuelto concederle a tenor de sus
normas constitucionales y legales. Este triple nivel de normas regulatorias de la universidad se
presenta, pues, como un proceso piramidal de delegaciones de competencia; y en eso consiste
precisamente la autonomía: en una cierta competencia normativa.
En este preciso sentido -y nada más que en dicha
acepción- cabe reconocer el poder o la competencia de autolegislación, autoadministración y
autocefalía que tienen la mayoría de las universidades que gozan efectiva y realmente de un
régimen de autonomía en el sentido amplio de la palabra. En el lenguaje del derecho público, y
más propiamente en la terminología del derecho administrativo, puede sostenerse que las
universidades así organizadas gozan del ejercicio de una función legislativa o legisferante en
sentido material, toda vez que el Estado ha delegado en ellas -a través de la Constitución y de la
ley- las atribuciones correspondientes a la regulación de la órbita de competencia asignada por el
ordenamiento jurídico, o sea, el gobierno y la administración de las actividades universitarias. En
síntesis, el concepto amplio de autonomía, aplicado a los cuerpos o instituciones universitarias,
supone el poder de autodeterminación para ejercer una competencia, que es competencia de
administración y que en la mayor parte de los casos se complementa con el poder de autogobierno
(que nosotros preferimos denominar de autocefalías), consistente en la facultad acordada a los
miembros mismos de la Universidad de participar en las diversas funciones directivas del ente
autónomo. Esa autodeterminación y ese autogobierno suponen e implican el ejercicio de la
autoadministración universitaria, o sea, del manejo de la cosa universitaria por las autoridades
universitarias, sin injerencia o intervención de los demás gobernantes políticos del Estado (salvo
los supuestos excepcionales de intervención que la ley contempla y regula). Todos estos
elementos integrantes y componentes de la noción de autonomía universitaria, se encuentran
presentes en el ya clásico concepto enunciado por Carlos Sánchez Viamonte, para quien aquella
consiste "en que cada Universidad Nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias
instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores,
fije el sistema de nombramientos y de disciplina interna, etcétera. Todo esto sin interferencia
alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario en el orden político, es decir,
el legislativo y el ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto del poder judicial, porque no
escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar
en la Universidad". De más está decir que en lo sustancial este concepto de autonomía
universitaria vale para todo tipo de universidades, estatales o privadas, y -acaso- con más fuerza
aun para el caso de las universidades privadas, en las que la idea misma de autonomía hace a su
razón de ser y existir.
Si tuviéramos que precisar los elementos integrantes de
una noción amplia de autonomía universitaria, incluiríamos los siguientes aspectos:
1. - Organización y desenvolvimiento dentro del
régimen de la autonomía normativa y docente y de la autarquía administrativa y económico-
financiera.
2. - Personalidad jurídica de derecho público y su
creación por ley.
3. - Control de la gestión económico-financiera por
parte de una auditoria externa designada con intervención del Congreso de la Nación.
4. - Aprobación de los estatutos por la propia
universidad, sin más requisito que su ulterior publicación y quedando sujetos únicamente al control
de constitucionalidad y de legalidad por parte de órganos independientes dotados de esa
función.
5. - Limitación del poder estatal de intervención,
otorgándolo privativamente al Poder Legislativo, por plazo determinado y a efectos de exigir el
cumplimiento de las leyes o poner fin a un conflicto insoluble dentro de la propia universidad.
6. - La fuerza pública solamente entrará en los
recintos universitarios con previo mandamiento escrito y motivado de juez competente o a solicitud
expresa y motivada de las autoridades de la propia universidad.
7. - Limitación de los recursos o acciones contra los
actos definitivos de la universidad, que sólo deben ser impugnables con fundamento en la
interpretación de las leyes de la Nación, los estatutos y demás normas internas, por ante
organismos del Poder Judicial independiente.
8. - Eliminación de los recursos jerárquicos ante el
Poder Ejecutivo.
Por cierto que esta noción de la "autonomía"
comprende los elementos que tradicionalmente se reconocen como parte integrante de ese
especial status: autogobierno, nombramiento del personal docente y no docente, organización
académica, administración de los recursos, actos de disposición, otorgamiento de grados
académicos y expedición de títulos.
Es menester aclarar que el concepto de "autonomía",
por más amplia y extensamente que se le considere, no resulta incompatible con los
procedimientos de control a que las universidades -como toda entidad- se encuentran o deben
encontrarse sometidas. Nos referimos, lógicamente, al control de cuentas que -en el caso de las
universidades estatales- debe fiscalizar las inversiones con posterioridad a la efectiva realización
del gasto, a cuyo efecto las universidades deben periódicamente rendir cuenta documentada de la
inversión de sus presupuestos. Y nos referimos, además, al necesario control de gestión que la
ciencia de la administración indica, a los fines de obtener la eficiencia máxima compatible con los
objetivos académicos que todo organismo con funciones y recursos afectados debe procurar en su
cometido: este tipo de control sirve para informar sobre el cumplimiento de tareas que implican la
utilización de los fondos de las universidades, con vista a aconsejar sobre los procedimientos
administrativos y los medios tendientes a lograr una mayor eficiencia operativa en el
funcionamiento de las universidades. Un control así puede estar a cargo -para no lesionar la
autonomía- de una auditoría externa designada anualmente (y con no más de una reelección
posible) por el órgano máximo de cada universidad (órgano no ejecutivo), para que eleve su
informe ante ese mismo órgano, que así se convierte en verdadero órgano de control sobre los
demás órganos ejecutivos de la universidad.
Por lo demás, somos partidarios de dotar al
presupuesto universitario de recursos afectados directamente a las universidades, que no
provengan de la contribución del tesoro estatal exclusivamente. Es el caso de gravámenes
especiales, cuyo establecimiento puede estar justificado por razones de retribución de beneficios
que la universidad brindó al pueblo.
La primera Ley Nacional de Universidades fue
sancionada en el año 1885 con el número 1.597, conocida como "Ley Avellaneda" por el nombre
del senador que la proyectó, y se mantuvo en vigencia hasta 1946. Dicha ley comenzó ordenando
a las dos únicas universidades nacionales existentes en aquella época (las de Córdoba y Buenos
Aires), pero luego -a medida que se crearon- rigió también a las universidades de La Plata, del
Litoral, de Tucumán y de Cuyo. Era una ley-marco o ley-cuadro de tan solo cuatro artículos, que se
limitaba a fijar los lineamientos fundamentales a que deberían ajustarse los estatutos que cada una
de las universidades debía dictar en ejercicio de su autonomía. Esta autonomía era casi plena, o
sea, que abarcaba tanto el aspecto institucional como el aspecto político de la elección de las
propias autoridades universitarias (autonomía propiamente dicha y autocefalia). Las únicas
limitaciones a esa amplísima potestad consistían en:
a) Que la designación y remoción de los profesores era
decidida o dispuesta en definitiva por el Poder Ejecutivo, aunque siempre a propuesta de la
respectiva universidad; y
b) Que los "estatutos" dictados por los consejos
superiores de las universidades serian sometidos en cada caso a la aprobación del Poder Ejecutivo
(artículo 2º).
Esta ley no contemplaba en forma expresa la cuestión
de la "intervención" a las universidades, lo que dio origen al permanente debate sobre las
atribuciones ejecutivas o legislativas en tan delicado problema.
En líneas generales puede afirmarse que, a partir del
golpe militar de 1930, se acentuó la vocación ejecutiva en materia de intervenciones a las
universidades, con el propósito de cambiar o modificar los "estatutos" a fin de restringir los
alcances del autogobierno universitario y la participación en el mismo de los diversos claustros o
sectores que componen la comunidad universitaria. Desde el famoso movimiento de la reforma
universitaria de 1918, se había impuesto en todas las universidades el sistema de gobierno
"compartido", consistente en la formación de órganos directivos en las facultades y en cada
universidad, compuestos por representantes de los claustros de profesores y estudiantes. La
armonía o proposición entre esos elementos era objeto de discusión y polémica; y a una tendencia
inicial (1918 a 1930) favorable al incremento de la representación estudiantil, siguió una etapa
(1930 a 1946) caracterizada por el reajuste de esas proporciones y el retorno a un más sensible
peso o gravitación de la representación profesional. Al término de la vigencia de la Ley Avellaneda,
quedaba bastante ostensible la práctica política de proceder a las intervenciones en las
universidades por medio de actos del Poder Ejecutivo, pese a la resistencia doctrinaria de muchos
autores "reformistas" (partidarios de la reforma de 1918) y a las propias actitudes de defensa a la
autonomía que en varias oportunidades exhibieron las mismas universidades afectadas por tales
intervenciones.
La segunda ley en materia universitaria fue sancionada
en 1947 por el Congreso Nacional con el número 13.031, también conocida como Ley Guardo por
el nombre del inspirador y entonces presidente de la Cámara de Diputados. Esta no fue una
norma-marco sino reglamentaria y detallista, compuesta de 118 artículos que regulaban los
principales aspectos de la vida universitaria. Además del gobierno de las facultades y de las
universidades, esta ley reglamentaba cuidadosamente el régimen de profesores, carrera docente,
estudiantes, becas, ingreso, enseñanza, patrimonio y administración, recursos, Consejo Nacional
Universitario, etcétera. Puede sostenerse, sin exageración, que a partir de esta ley se inició en la
Argentina la práctica política de consagrar, a nivel de la Ley Universitaria, muchas cuestiones que
hasta el momento habían quedado reservadas a la consagración en los estatutos de cada
universidad (con la sola excepción del régimen iniciado en 1956, que en alguna medida significó un
retorno al estilo de la Ley Avellaneda, como luego veremos). La ley Nº13.031 hizo expresa
mención del status de las universidades al expresar que, para alcanzar estos objetivos, "cuenta
para ello con la autonomía, técnica, docente y científica que se les confiere por la presente ley y
con el pleno ejercicio de su personalidad jurídica" (articulo 1º). Pero se trataba de autonomía débil,
es decir, de carácter técnico-docente-científico: lo que equivale a decir -en términos jurídicos- un
régimen de "autarquía" o autoadministración, que no puede confundirse ni equipararse con el
concepto y los alcances de la autonomía institucional y política. Al respecto cabe observar que la
ley no hacia mención expresa del ámbito de materias reservadas a la regulación o reglamentación
por parte de los respectivos estatutos de cada universidad; y que a ello hay que agregar que la
designación del rector quedaba a cargo del Poder Ejecutivo (y no de la propia universidad), y que
era el rector quien proponía "a los consejos directivos de las facultades las ternas para la
designación de decano de las mismas" (artículos 10º y 12º, inciso 5º). En materia de designación
de profesores, esta ley retenía la potestad del Poder Ejecutivo para efectivizar los nombramientos
mediante un sistema de ternas que se substanciaban en el ámbito de la respectiva facultad y de la
universidad. En cuanto al tema de la "intervención", la ley no contempla expresamente su
mecánica y alcances, de tal modo que la no innovación en la materia importó el mantenimiento y,
en la práctica, el robustecimiento de la costumbre ejecutiva. Ya entre las disposiciones transitorias
de la ley estaba prevista la atribución al Poder Ejecutivo, de la competencia para tomar las
providencias necesarias para que las autoridades universitarias se constituyeran de acuerdo con
las nuevas disposiciones legales (articulo 115º).
En el año 1954 el Congreso sancionó la ley Nº14.297,
de efímera duración (pues fue derogada por el gobierno revolucionario instaurado al año siguiente),
que acentuó la dependencia de las universidades con relación al Ministerio de Educación y al
Poder Ejecutivo en general, contemplando la concepción vertical del régimen universitario: los
rectores eran designados por el Poder Ejecutivo, y, a su vez, esos rectores procedían a la
designación de los decanos de las respectivas facultades.
Esta ley acentuaba las funciones del Consejo Nacional
Universitario (que también presidía el Ministerio de Educación) y le encomendaba uniformar los
planes de estudio, condición de ingreso, sistema de promoción, número de cursos y títulos a
otorgar en todas las universidades del país (artículo 61º, inciso 3º). Al igual que en el régimen de la
ley anterior (Nº13.031), la creación de nuevas facultades en el ámbito de cada universidad
quedaba reservada a la competencia del Poder Ejecutivo de la Nación (artículo 14º, inciso 9º). A
manera de enunciado doctrinal, la ley Nº14.297 proclamaba el status jurídico institucional con
alcances que no mejoraban la situación creada por la anterior: "Las universidades cuentan con
autonomía docente y científica y gozan de la autarquía que en el orden administrativo les confiere
la presente ley" (articulo 6º). La citada distinción entre ambos conceptos era correcta, ya que las
universidades no gozan de otro tipo de autonomía que fuera más allá del limitado ámbito que se les
reserva en cuestiones docentes y científicas. En tales términos, queda bien claro que no podía
hablarse de una autonomía institucional o política, por cuanto las universidades carecían de
competencia reconocida para dictar sus propias normas o para elegir sus autoridades (autonomía y
autocefalía). Por ultimo, cabe señalar que la ley mantenía al sistema anterior de designación de los
profesores por el Poder Ejecutivo "de una terna de candidatos elevada por la universidad, previo
concurso de méritos, aptitudes técnicas y pedagógicas, títulos, antecedentes y trabajos" (artículo
37º).
Del examen comparativo de las leyes Nº13.031 y
Nº14.297 se desprende que el único ámbito reservado al autogobierno por elección de los propios
claustros, fue el de los consejos directivos elegidos en la órbita de cada facultad y compuestos en
la casi totalidad de su integración por representantes de los profesores. En el régimen de la ley
Nº13.031, dichos consejos estaban formados por diez miembros (además del decano)
pertenecientes al claustro de profesores (que se elegían en comicios de profesores), a los que se
agregaba un delegado estudiantil, cuya elección se practicaba por sorteo "entre los diez alumnos
que hubieran obtenido las más altas calificaciones en el transcurso de su carrera y se encuentren
cursando el ultimo año" (artículo 85º), pero que se incorporaba al consejo directivo con voz para
opinar y sin voto en las decisiones (artículo 86º). En cuanto a la ley Nº14.297, elevó a once el
número de los consejeros (además de decano) y reemplazando la forma de elección del delegado
estudiantil, como así también sus atribuciones en el seno de esos cuerpos: "los estudiantes
tendrán una representación en los consejos directivos de cada facultad de un delegado, alumno
regular de uno de los tres últimos años de estudio y proveniente de entidad gremial reconocida.
Tendrá voto solamente en aquellas cuestiones que directamente afecten a los intereses
estudiantiles" (artículo 59º). La tendencia restrictiva a la participación estudiantil en el gobierno
universitario (cogobierno) fue una constante de todo el período político iniciado en el año 1945 y
concluido en 1955; y acaso reconoce su motivación en el hecho indiscutible de la persistente
oposición estudiantil al movimiento político triunfante en esos años.
Con el advenimiento del gobierno
revolucionario de 1955, cambió radicalmente Ia situación y el régimen jurídico de
las universidades nacionales. En efecto, al poco tiempo de su instalación, el
gobierno provisional dictó el decreto ley Nº6.403/55, inspirado en el propósito de
aumentar la órbita de autonomía de las universidades y regular a nivel legislativo
únicamente los aspectos más importantes de la organización universitaria. Este
cuerpo legal de 52 artículos implantó el autogobierno de las facultades y
universidades por medio de un cogobierno de los tres claustros: profesores,
graduados y alumnos, en la proporción que cada estatuto determinará, sin más
limitación que la de asegurar "la responsabilidad directiva de los representantes del
claustro de profesores" (artículos 3º y 12º). En su aplicación concreta, esta norma
ofrecía diversos matices según las distintas universidades, pero en términos
generales puede decirse que los consejos directivos de las facultades fueron
integrados por un número de miembros cuya composición osciló casi siempre en la
proporción de ocho profesores, cuatro graduados y cuatro estudiantes (con
representación de mayoría y minoría en cada caso), mientras que en el consejo
superior de cada universidad se previó la participación de todos los decanos y de
un número igualitario de representantes de cada uno de los tres claustros
indicados (por ejemplo, en la Universidad de Buenos Aires fueron cinco los
representantes o delegados de cada claustro durante el régimen vigente entre
1956 y 1966).
Los alcances de la autonomía otorgada por el decreto
ley Nº 6.403/55 fueron fijados en el artículo 1º, de Ia siguiente manera: "Las universidades
nacionales se organizan y desenvuelven dentro del régimen jurídico de autonomía. Tienen el pleno
gobierno de sus estudios y la administración de sus patrimonios conforme a las leyes respectivas, y
de acuerdo con los estatutos que cada una dicte para si misma según las modalidades de su
tradición y de su ámbito local. Se dan a sí mismas la estructura y los planes de estudios que
correspondan a la triple finalidad que las caracteriza en el orden de la profesión, de la investigación
científica y de la universalidad de la cultura. Eligen y remueven a sus profesores, sin intervención
del Poder Ejecutivo, y expiden los certificados de competencia que corresponden a los estudios
realizados en su seno". A efectos de ejemplificar la aplicación de estos principios, cabe señalar que
el citado decreto ley estableció la elección de los decanos de las facultades por cada consejo
directivo constituido en asamblea (artículo 4º) y la elección del rector por la asamblea universitaria
(artículo 16º), que estaba compuesta por los decanos y todos los miembros de los consejos
directivos (artículo 17º).
Pero la consolidación del sistema de
autonomía y autogobierno creado a partir del mencionado régimen legal (decreto
ley Nº6.403/55), sólo culminó con la importante innovación introducida por el
decreto ley Nº10.775/56, en virtud del cual se dispuso terminantemente que
"contra las resoluciones del consejo de la universidad..., no habrá recurso
jerárquico" (artículo 5º). De esta manera se cortaba el último nexo subsistente
entre el Ministerio de Educación y las universidades, dejando la vida interna de
éstas a la competencia específica de los órganos creados por sus estatutos y a los
procedimientos y recursos allí establecidos. Puede decirse, sin exagerar, que
cualquiera sea la opinión que haya merecido esa innovación, constituyó en su
momento la expresión más avanzada del régimen de autonomía universitaria en la
República Argentina, hasta su ocaso con motivo del golpe militar de 1966 que
intervino todas las universidades y modificó sustancialmente su régimen legal.
Entre 1955 y 1966 las universidades nacionales gozaron de amplia autonomía en el
doble sentido de la expresión (institucional y política); nunca fueron intervenidas
por los gobiernos constitucionales sucedidos en ese período; y, además los
poderes políticos pusieron especialmente atención al incremento presupuestario de
las universidades, con el objeto de favorecer el mejor y más libre desenvolvimiento
de las actividades de esas instituciones de la enseñanza superior. Tal situación de
armonía hizo innecesario que el Congreso Nacional se abocara al dictado o sanción
de un nuevo régimen legal de las universidades, de tal modo que, no obstante su
provisoriedad, subsistieron hasta 1966 las regulaciones emanadas de los decretos
leyes Nº6.403/55 y Nº10.775/56. Durante ese tiempo, la única subordinación de
las universidades al poder administrativo quedó limitada al mero trámite -que era
automático y no implicaba control alguno- de la publicación de los estatutos de
cada universidad en el Boletín Oficial, como condición previa a su entrada en vigor
al cumplirse los diez días de publicación (artículo 9º, decreto ley
Nº10.775/56).
Con motivo del pronunciamiento militar de 1966, las
universidades nacionales fueron intervenidas por el gobierno instaurado por las fuerzas armadas,
que tiempo después dictó el decreto ley Nº17.245/67 con carácter de "Ley orgánica de las
universidades nacionales". Este cuerpo normativo constaba de 122 artículos, que comprendían la
regulación de extensos aspectos de la vida universitaria. Por su estilo y amplitud, este cuerpo legal
importó una similitud con el sistema que en 1947 había inaugurado la Ley Guardo, en el sentido de
pretender regular, por medio de un instrumento legal, un cúmulo de cuestiones que con la Ley
Avellaneda, o bajo el régimen instaurado en 1955, habían sido remitidas a las disposiciones
reglamentarias de los "estatutos" sancionados por cada universidad en el ejercicio de su autonomía
institucional. El decreto ley Nº17.245/67 no ocultó su concepción del problema universitario y
definió claramente las funciones y objetivos de la universidad, a la que únicamente concedió
"autonomía académica" y una "autarquía financiera y administrativa" (artículo 59º). Sin embargo, no
puede desconocerse que ese grado de autonomía era más amplio que el reconocido en su
momento por las leyes Nº13.031 y Nº14.297, desde que ahora concedía expresamente a las
universidades la atribución de "dictar y reformar sus estatutos, con la aprobación del Poder
Ejecutivo y organizarse conforme a ellos" (artículo 6°, inciso b), no obstante que esa limitación
("con la aprobación del Poder Ejecutivo...") implicaba una considerable erosión o capitis diminutio
al ámbito de descentralización aparentemente reconocido.
En cuanto a la capacidad de elegir sus propias
autoridades -autocefalía-, esta ley establecía la elección del rector por la asamblea universitaria,
compuesta por los decanos y los miembros de todos los consejos académicos de las facultades
(artículos 44º y 45º), así como también la elección de los decanos por parte de los citados consejos
académicos (artículo 65º).
En la composición del Consejo Superior sólo tenían
cabida el rector y los decanos de las facultades (artículo 55º), mientras que en la integración de los
consejos académicos (que perdían el nombre y en alguna medida hasta el carácter de "directivos"
que habían ostentado hasta entonces) participarían -en cada caso- el decano y siete
consejeros, de los cuales cinco debían pertenecer al claustro de los profesores titulares y
asociados y dos en representación de los profesores adjuntos (artículo 63º). La representación de
los graduados quedaba eliminada totalmente; y en cuanto a la de los alumnos, era limitada a los
consejos académicos, a través de un delegado estudiantil, con voz pero sin voto (y que tampoco
formaba quórum), elegido por el voto obligatorio de los alumnos regulares que tuvieran aprobado el
equivalente a la mitad del plan de estudios de su carrera (artículos 94º y 95º), pudiendo ser
elegidos por ese cargo únicamente los alumnos que hubieran aprobado el equivalente de las dos
terceras partes del respectivo plan de estudios y con un promedio general de clasificaciones
equivalente a "bueno" (artículo 96º).
Como puede observarse, la tendencia de esta ley en
materia de representación de los alumnos exhibía una predisposición manifiestamente restrictiva,
que se vio acentuada por el incumplimiento de la elección de los delegados estudiantiles, que
nunca fue convocada ni practicada en ninguna de las universidades nacionales durante todo el
tiempo que rigió esa ley (de 1967 a 1974). En lo referente a la designación de los profesores, no
innovó con relación al régimen anterior (el iniciado en 1955), en virtud del cual todos los docentes
eran designados por la propia Universidad y previo concurso público (artículo 29º); de tal modo
que, en ese aspecto, quedó claramente emancipada la competencia universitaria de cualquier
intervención del Poder Ejecutivo. Por último, cabe señalar que el decreto ley Nº17.245/ 67
reglamentaba expresamente al instituto de la "intervención": el artículo 116º establecía las
causales de intervención y la autoridad competente para disponerla. Según esa norma, la
intervención procedía en los casos de: a) conflicto insoluble dentro de la propia universidad; b)
manifiesto incumplimiento de los fines (que estaban enumerados en el artículo 2º del mismo
decreto ley), y c) alteración grave del orden público o subversión contra los poderes de la Nación,
siendo el Poder Ejecutivo la autoridad competente para decretar la intervención, que debía ser por
tiempo determinado. En la práctica, como consecuencia de la efímera y parcial aplicación de este
cuerpo legal, no llegó a formarse una experiencia concreta en torno a los alcances de la
"autonomía" y la incidencia de las eventuales "intervenciones"; basta con señalar que durante todo
el tiempo de vigencia de este decreto-ley (1967 a 1974), no llegó a ejercerse la competencia de las
universidades para elegir sus propias autoridades, puesto que se aplicó en todos los casos la
previsión de la última parte del artículo 122º ("disposiciones transitorias"), según las cuales
correspondía al Poder Ejecutivo designar a los rectores y decanos de todas las universidades
nacionales correspondientes al primer período, por cinco años a los rectores y por cuatro años los
decanos (esta cláusula excepcional fue interpretada más excepcionalmente aún al sostener -y
aplicar- el Ministerio de Educación la tesis según la cual los rectores y decanos así designados,
para ese período inicial, podían ser reemplazados en cualquier momento por acto del Poder
Ejecutivo, habida cuenta de que la facultad acordada a éste no se agotaba con las primeras
designaciones, sino que perduraba durante todo el tiempo correspondiente a esas designaciones
iniciales: cinco años para los rectores y cuatro años para los decanos).
Al comentar el régimen legal vigente a partir de 1955,
dijimos que en virtud del decreto-ley Nº10.775/56 se había cerrado la vía del recurso jerárquico
contra las resoluciones finales de la autoridad universitaria. Eso constituyó una limitación en el
orden de los procedimientos administrativos, que se vieron así frenados en la última instancia de la
universidad. Dicho régimen de excepción fue criticado por algunos autores de derecho
administrativo, que lo consideraban inconstitucional por violatorio del sistema nacido del artículo
86º, inciso 1º, de la Constitución Nacional (1853-1860), según el cual el presidente de la Nación
"es el jefe supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país": en su
interpretación, dichos autores estimaban que por pertenecer la Universidad a la órbita del poder
administrativo no podía quedar al margen del control jerárquico que culmina en el titular del Poder
Ejecutivo (el presidente), debiendo proceder el recurso jerárquico aún frente a las resoluciones
finales de la Universidad. Después del cambio operado en 1966, el decreto-ley Nº17.245/67
dispuso la habilitación de un "recurso de apelación" ante la Cámara Federal competente (Poder
Judicial de la Nación) "contra las resoluciones definitivas de la universidad impugnadas con
fundamento en la interpretación de la ley o de los estatutos" (artículo 117º). Este remedio era de
naturaleza judicial y fue utilizado, en numerosos casos, por profesores u otros miembros de la
comunidad universitaria interesados en hacer valer sus derechos frente a lesiones emanadas de
actos de la autoridad universitaria: ofrecía la ventaja de la independencia del tribunal judicial
interviniente, que era ajeno al poder administrador y también extraño a los órganos de gobierno
universitarios. Sin embargo, como el artículo 125º del decreto ley Nº17.245/67 había derogado al
decreto ley Nº10.775/56, cesó así la proscripción del recurso jerárquico, cuya vía quedaba
nuevamente expedita hasta su culminación en el Poder Ejecutivo; pudo interpretarse entonces que
había renacido la procedencia del recurso jerárquico y que éste coexistía con el recurso judicial
creado por el artículo 117º del decreto ley Nº17.245/67. Esta situación colocaba a las
universidades nacionales en un grado de autonomía institucional menor que el disfrutado entre
1956 y 1966 (durante la vigencia del decreto ley Nº10.775/56), ya que por la vía del recurso
jerárquico resultaba que el Poder Ejecutivo podía emitir la última palabra jurisdiccional en ciertos
asuntos de la universidad.
El decreto ley Nº17.245/67 fue dictado por un gobierno
de facto, cuyos objetivos iniciales no dejaban dudas acerca de su concepción autocrática del
gobierno político del país y, de la misma manera, de su proyección en la conducción de la
universidad. A pesar de ese marco ideológico y doctrinario, hay que reconocer que el principal
inconveniente nació de la falta de cumplimiento cabal del citado cuerpo legal, antes que de la
naturaleza restrictiva de algunas de sus disposiciones en materia de autonomía y cogobierno. Si
comparamos al régimen del citado decreto ley con el de la ley Nº13.031, o con el de la ley
Nº14.297, podemos extraer la conclusión de que la "autonomía" concedida y asegurada por aquél
era más extensa y efectiva que la otorgada por estas leyes. Como reacción contra el régimen
universitario de 1955 a 1966, el decreto ley de 1967 no puede ser considerado como su extremo
opuesto.
En el mes de marzo de 1974 se sancionó por el
Congreso Nacional y se promulgó la ley Nº20.654, reguladora de las universidades nacionales: se
trata de un cuerpo normativo de 63 artículos, que hasta 1994 la vida de las universidades
dependientes del Estado nacional. Por su extensión y por la amplitud de sus regulaciones, puede
sostenerse que esta ley ocupa un sitio intermedio entre la técnica legislativa de la primera "Ley
Avellaneda" (ley marco o ley cuadro) y la frondosidad y minuciosidad de las posteriores "Ley
Guardo" (1947) y "Ley Borda" (1967).
La ley Nº20.654 reguló los aspectos fundamentales del
funcionamiento universitario, permitiendo su complementación al juego de los estatutos que
sancionó cada universidad. Dicha ley fue sancionada en general por la unanimidad de los
legisladores de ambas Cámaras del Congreso Nacional, aunque en la discusión del texto en
particular se opusieron varias disidencias por parte de los representantes de los partidos
opositores. Asimismo, el texto sancionado por el Poder Legislativo introdujo numerosas
modificaciones al proyecto inicial emanado del Poder Ejecutivo, por lo que no es erróneo afirmar
que la ley Nº20.654 resultó el fruto de una paciente transacción política en la que se procuró
armonizar en algún punto de equilibrio las tendencias de centralización y de autonomía que
tradicionalmente se han debatido en el ámbito universitario, buscando así un régimen organizativo
aunque preferentemente favorable a las pautas de la autonomía universitaria.
En su enunciado general, la ley sitúa a las
universidades nacionales como "personas jurídicas de derecho público, organizadas dentro del
régimen de autonomía académica y docente y autarquía administrativa, económica y financiera que
les confiere la presente ley" (artículo 3º). Pese a la aparente modestia del citado enunciado, más
adelante la ley asegura la potestad de cada universidad para elaborar su propio estatuto, aunque
éste debe ser elevado al Poder Ejecutivo para su aprobación (artículo 22º, inciso b), con lo que se
sigue un régimen semejante al establecido en el anterior régimen legal (decreto ley Nº17.425/67).
La elección de las autoridades (autocefalía) queda reservada a las propias universidades: así, el
rector y los decanos serán designados "por el modo previsto en los estatutos y durarán cuatro años
en sus funciones" (artículos 23º y 29º). Esta tónica de autogobierno está asociada a un régimen de
cogobierno, en virtud del cual se sigue el criterio de dar cabida o representación en los cuerpos
colegiados a los tres claustros que son considerados como fundamentales por la ley: en el consejo
superior tendrán cabida -además del rector y de los decanos- representantes de los profesores
(60 %), de los estudiantes (30 %) y del personal remunerado no docente (10 %); mientras que en
los consejos directivos (y se vuelve a esta denominación, dejando de lado la de consejos
académicos del régimen anterior), se repiten las mismas proporciones, además del decano
(artículos 27º y 33º). Como innovación, se incorpora la representación de los no docentes o
personal administrativo y de maestranza, que únicamente tendrán voz y voto en aquellos asuntos
que no sean exclusivamente académicos (artículo 33º). En cuanto a la designación de los
profesores, la ley Nº20.654 dispone la celebración de concursos públicos de antecedentes y
oposiciones para cubrir todos los cargos docentes (artículo 9º), correspondiendo la designación al
consejo superior de la universidad de acuerdo con la propuesta elevada por el consejo directivo de
la respectiva facultad (artículo 10º). 0 sea, que esta ley mantiene el sistema de plena autonomía en
la designación de los docentes, inaugurado bajo el régimen legal vigente a partir de 1955, sin
intervención del Poder Ejecutivo en esta materia. También se sigue la tendencia iniciada en aquella
misma época en cuanto al presupuesto de la universidad, cuya aprobación es atribución exclusiva
del consejo superior (artículo 49º), aunque en su aplicación todo depende finalmente del origen de
los recursos universitarios, cuya fuente principal (y casi exclusiva) es "la contribución del Tesoro
nacional" (artículo 46º, inciso a).
En otros aspectos relativamente vinculados con el goce
de la autonomía, dispone soluciones que reconocen su antecedente en leyes anteriores. Así, por
ejemplo, reitera la competencia del Poder Ejecutivo para la creación de nuevas facultades o
unidades académicas equivalentes (artículo 28º, inciso g), siempre a propuesta del consejo
superior de la universidad; pero reserva al Poder Legislativo mismo -mediante la forma de ley- la
creación, fusión o supresión de universidades (artículo 53º), lo que parece un criterio acertado. En
materia de recursos jurisdiccionales, la ley Nº20.654 resulta desconcertante: omite toda alusión al
recurso jerárquico ante la cámara federal (del decreto ley Nº17.245/67). Pero no obstante este
curioso silencio, al reglamentar la designación de los profesores la ley admite expresamente la
recurribilidad de las decisiones del consejo superior, ya sea en los casos de nominación de los
candidatos como de anulación del concurso: el artículo 10º, in fine, dice que "podrá interponerse
recurso jerárquico contra lo resuelto por el consejo superior y agotada esa vía quedará abierta la
instancia judicial". Paralelamente, y también referido al trámite de los recursos docentes, en otro
artículo de la ley dispone que la reglamentación que cada universidad dicte sobre esos concursos
deberá asegurar "la recusación de los miembros de jurado y los recursos administrativos que
correspondieren" (artículo 18º, inciso e).
Cabe entender que se refiere a los recursos internos.
Fuera de estas menciones aisladas, en el contexto de la ley no se encuentran otras previsiones en
materia de recursos, y al establecer el reparto de competencias entre los órganos de las facultades
y los órganos de la universidad, esta ley se limita a atribuir al consejo directivo la decisión "en
primera instancia" de las cuestiones contenciosas (artículo 34º, inciso d) y al consejo superior la
competencia para decidir "en última instancia" esas mismas gestiones contenciosas (artículo 28º,
inciso b). También aquí la ley se está refiriendo a la órbita interna de la universidad. Otra cosa son
los recursos externos. En síntesis: la única manera de dar una interpretación coherente a la ley que
comentamos, en materia de recursos contra las decisiones administrativas de las universidades,
consiste en estimar que, aparte de las únicas previsiones explícitas en su texto (artículo 10º in
fine), hay que remitirse para todos los demás casos a los mecanismos previstos en la llamada "ley
nacional de procedimientos administrativos" (decreto ley Nº19.549/72) y su consiguiente
adaptación a las instituciones universitarias. Y también cabe estimar que esta aplicación subsidiaria
al ámbito universitario, no obsta a la eventual procedencia de la acción de amparo (decreto ley
Nº16.986/66) frente a actos universitarios (u omisiones) que lesionen, restrinjan, alteren o
amenacen con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta los derechos o garantías explícita o
implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional (artículo 1º) y los otros recursos previstos
no permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trata (ídem,
artículo 2º). Por último, también parece obvio que no pueden existir impedimentos para la
interposición y procedencia del "recurso extraordinario" (artículo 14º de la ley 48) contra decisiones
definitivas, en las que se cuestione la constitucionalidad de la propia ley Nº20.654 o de otras
normas generales aplicables al ámbito universitario, como asimismo cuando se ataque la
conformidad constitucional de reglamentaciones emanadas de los órganos universitarios (esto es
así por cuanto ninguna facultad reglada estatal puede quedar exenta del debido control de
constitucionalidad, en los casos en que esta revisión proceda según las reglas procesales
pertinentes).
Finalmente, la ley Nº20.654 también incluye en su
regulación el instituto de la "intervención", al que dedica el artículo 51º, con el objeto de establecer
el órgano interviniente, las causales de intervención y los alcances de esta medida excepcional.
Dicha norma atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de intervenir las universidades nacionales, por
tiempo indeterminado; o sea, que se mantiene el sistema consagrado por el decreto ley
Nº17.245/67, a pesar de las fuertes críticas esgrimidas por los defensores de una mayor
protección a la "autonomía", que postulaban las competencias del propio Congreso para disponer
tan excepcional medida. Las causales de intervención admitidas por la ley son las siguientes:
a) Manifiesto incumplimiento de la ley;
b) Alteración grave del orden público;
c) Conflicto insoluble dentro de la propia
universidad;
d) Subversión contra los poderes de la Nación o
conflicto grave de competencia con los otros organismos públicos. Y en cuanto a los alcances, la
ley dispone que la intervención puede efectuarse a toda la universidad (intervención amplia) o
podrá abarcar solamente a alguna de sus unidades académicas -facultades o departamentos-,
previo informe de la autoridad universitaria superior (intervención restringida). Esta segunda
posibilidad de intervención, que hemos denominado "restringida" por sus alcances, no debe ser
confundida con la competencia reconocida por la misma ley a los consejos superiores de las
universidades para "intervenir las facultades o unidades académicas equivalentes por el voto de los
dos tercios del total de sus miembros" (artículo 28, inciso q). A esta posibilidad la podemos
denominar "intervención interna", ya que se desenvuelve dentro de la órbita de la propia
universidad y es dispuesta por las autoridades de la misma, sin intervención de otros poderes
ajenos a ella.
Del articulado de la ley se desprende el propósito
inequívoco de propender, mediante su aplicación, al goce de un régimen universitario fundado en
la inserción de ese nivel superior de la enseñanza en el planteamiento y solución de los grandes
problemas nacionales. Los artículos 1º y 2º de la ley son suficientemente indicativos de la
orientación señalada, dentro de la cual puede decirse que la "autonomía" ha sido concebida como
un medio y no como un fin en sí mismo.
Se ha querido que en todos los casos la universidad no
se transforme en una isla o en un compartimiento estanco de la sociedad argentina, no pudiendo
tener fines u objetivos que estén desconectados de aquellos que pertenecen al Estado
legítimamente constituido. Es por ello que la ley insiste en destacar que las funciones de la
universidad deberán orientarse hacia los requerimientos nacionales y regionales (por ejemplo, en la
formación y capacitación de profesionales y técnicos), asumiendo los problemas reales nacionales
y regionales (por ejemplo, en la promoción, organización y desarrollo de la investigación y la
enseñanza científica y técnica, pura y aplicada), siguiendo una orientación nacional y tendiente a
establecer la independencia tecnológica y económica, estimulando los estudios de la realidad
nacional, etcétera, según proclaman los diversos incisos del artículo 2º, en una temática
excesivamente reiterativa o redundante, pero que no puede dejar dudas sobre la finalidad del
legislador. Si es menester calificar a la "autonomía" consagrada por esta ley, puede sostenerse que
se trata de una autonomía relativa, por oposición o diferencia con las pretensiones extremas de
alcanzar una autonomía absoluta o total con relación al sistema educativo del país. Esta
"relatividad" de la autonomía está reflejada en el ya comentado sistema de "coordinación
interuniversitaria" también puede encontrarse otro ejemplo en la norma referente a las becas.
La ley Nº21.276 ha establecido un régimen de
emergencia -como consecuencia del llamado Proceso de Reorganización Nacional, iniciado por el
gobierno militar instaurado en marzo de 1976- donde, si bien se mantiene la autonomía
académica y docente (en los términos del artículo 3º de la ley Nº20.654), el gobierno y
administración de las universidades es coejercido por el Ministerio de Cultura y Educación y por las
autoridades universitarias elegidas por el Poder Ejecutivo nacional (ley Nº21.533).
Quedó, pues, en suspenso el sistema de concursos
para la designación de profesores ordinarios, pues ello está a cargo -por nominación- de las
autoridades universitarias (la ley Nº21.536 confirmó a los profesores universitarios que hubieran
obtenido sus cargos por concurso). También en esa oportunidad quedó en suspenso el sistema de
cogobierno por estamentos (de profesores, estudiantes y de personal administrativo.
Con el del gobierno de facto instaurado en 1976, la
autonomía universitaria quedó conculcada gravemente pues el gobierno y administración de las
universidades fue coejercido por el Ministerio de Cultura y Educación y por las autoridades
universitarias elegidas por el Poder Ejecutivo nacional, según el régimen dispuesto por la ley
Nº21.533. Quedó en suspenso el sistema de concursos; la ley Nº21.536 confirmó, por decisión del
"acto del príncipe", a los profesores universitarios que hubieren obtenido sus cargos por concurso,
les correspondiera o no de acuerdo con el origen de su designación. Para, finalmente, por el
régimen del Decreto Ley Nº22.207, pretender normalizar desde el facto a las universidades
llamando a unos concursos donde la garantía de acceso al cargo se encontraba seriamente
restringida en función de los controles ideológicos establecidos como condición para hacer posible
la designación de los profesores.
El advenimiento de la democracia encontró a las
universidades nacionales sumidas en la postración, hija de su propio destino de dependencia. El
decreto de necesidad y urgencia Nº154/83, restableció la vigencia de los estatutos que regían en
las universidades nacionales al 29 de junio de 1966, como homenaje a la autonomía universitaria
democrática vivida en el país entre 1958 y 1966. Se restauró el cogobierno universitario; se
restableció la más amplia libertad académica e ideológica en el seno de las universidades; se
dispuso la revisión de la aparente validez de los concursos efectuados bajo el régimen de la ley
Nº22.207, así como la reincorporación de todos aquellos docentes y no docentes cesanteados sin
sumario previo como consecuencia de la persecución política habida durante la dictadura militar.
Se reconoció la personería universitaria de los centros de estudiantes en cada unidad académica.
La ley derogó la prepotente ley de facto Nº21.536 y llevó a concurso a todos aquellos que, en
violación al postulado reformista de la periodicidad en la cátedra, habían quedado confirmados per
vitam en sus cargos.
Toda la evolución legislativa señalada nos conduce a
los años noventa en dentro del modelo socioeconómico que primaba en esa época. La pregunta
inevitable se presenta al analizar qué pasó realmente con la educación superior argentina en los
últimos años.
Como se ha expresado con anterioridad la situación es
de tal magnitud que verificamos que la universidad argentina en el pasado dio al país 5 premios
Nobel, dentro de un nivel intelectual elevadísimo en Latinoamérica. En esos tiempos, los
universitarios argentinos fundaron escuelas de pensamiento en todo el mundo.
Pero el interrogante se presenta ante los bajos
rendimientos universitarios, cuando toda la sociedad es la que financia esa educación. Todas esas
fallas son consecuencia inevitable de los errores repetidos en todos los sectores que plantean un
cuestionamiento ineludible luego de las tres leyes claves que instrumentaron el proceso que operó
para la crónica de la destrucción anunciada: la ley de Transferencia Educativa, la Ley Federal de
Educación y la Ley de Enseñanza Superior que parcialmente es derogada por el presente
proyecto.
Recordemos que en los años noventa se dictaron tres
leyes: la de Transferencia Educativa Nº24049, la Ley Federal de Educación Nº24195 y La ley de
Educación Superior Nº24521. Hay que tener presente que en la sanción de este conjunto de leyes
primaron decisiones económicas y no pedagógicas y en ellas participaron muchas personas que
actualmente conducen el Ministerio de Educación.
El daño que han producido en la educación superior
universitaria y por tanto en toda la sociedad argentina, este trío de leyes es difícil aunque no
imposible de evaluar. Los diarios registran circunstancias inusuales en la educación superior
argentina. Las imágenes de televisión ponen de resalto hechos violentos que más allá del conflicto
y las diferentes razones que cada parte esgrime, se detecta una absoluta falta de diálogo, en un
ámbito cuya característica es precisamente el debate racional de ideas. Es verdad que el mundo
no se cambia con leyes, pero es igualmente cierto que con leyes inapropiadas se colabora en la
destrucción y sin leyes, por supuesto, también se producen resultados dañosos.
Sin dudas en la actualidad, toda la educación se halla
inmersa en una de las peores crisis de la historia, y gran parte de la responsabilidad por esa
situación se debe a las tres leyes a las que hicimos referencia. Este proyecto busca rescatar los
elementos valiosos de la ley y al mismo tiempo replantear nuevos esquemas adaptados a la
realidad contemporánea.
Por eso, ahora el gran objetivo es recuperar la tradición
universitaria del pasado luchando fuertemente contra la crisis de la educación argentina que en la
educación superior se hace más evidente.
De esa manera, este proyecto tiene como propósito
operar de manera convergente dentro de una norma superadora que busca adecuar la educación
universitaria no a los novena, sino al siglo actual. Quizás el gran objetivo sea generar un marco en
el que pueda articularse la enseñanza universitaria, ubicando a las universidades en el pleno
marco de sus autonomías para producir el cambio verdadero que la república necesita.
No debemos olvidar que desde la sanción de la ley
Nº24521 de educación superior, se han presentado diversas iniciativas judiciales de
inconstitucionalidad o proyectos legislativos con miras a la derogación de esta ley.
Este proyecto tiene como propósito provocar un cambio
en la educación superior como el que en su época lo fue la reforma estudiantil de 1918 en la que
un grupo de jóvenes se planteó la modernización de las estructuras antiguas que operaban como
una cortapisa al futuro de la educación universitaria y por ende de la nación misma. En esa
oportunidad coincidió con la democratización que como una ola invadió al mundo. Hoy la ola es de
eficiencia, calidad, gratuidad y también inclusión con socialización del conocimiento dentro de una
educación superior para la ciudadanía para consolidar los derechos humanos.
Una educación superior diferente para una sociedad
diferente, en el que los políticos, los científicos, los educadores, etc. están obligados a interpretar la
sociedad y sus profundos cambios.
Una educación superior en la que es preciso terminar
con las políticas de olvido y destrucción y a partir de allí comenzar a lanzar a hacia el futuro un
compromiso con las generaciones venideras como lo fue la ley Avellaneda o la Reforma
Universitaria de 1918.
El tema será adecuar a los tiempos actuales la
universidad del siglo XXI estableciendo la libertad, la autonomía, la gratuidad y la inclusión con
derechos humanos, eficiencia, calidad y equidad.
Por tanto el propósito de este proyecto de ley es abrir a
la reflexión y al debate el tema estratégico más importante para el futuro de la Argentina: la
educación universitaria y su instrumento, la universidad.
Todas estas finalidades se deben efectivizar en la mesa
del diálogo democrático del Parlamento Argentino, porque este tipo de normas requiere la
búsqueda de la construcción del consenso sin imposiciones como se hizo anteriormente.
Finalmente los objetivos planteados coinciden
plenamente con el plan de la Constitución Argentina histórica de 1853 y la Reforma Constitucional
de 1994.
Recordemos el plan general de prosperidad establecido
en la mencionada Constitución histórica de 1853, en el actual artículo. 75º inciso 18º, en la parte
correspondiente a las Atribuciones del Congreso donde se establece la facultad de dictar planes de
instrucción general y universitaria.
A partir de 1994, en la reforma constitucional se
estableció un paso más estableciendo que para la prosperidad nacional se hace necesario dictar
leyes educativas que aseguren la responsabilidad indelegable del estado, la participación de la
familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminación alguna y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la
educación publica estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales
Luego de la enunciación de los antecedentes
legislativos que han sido reseñados, se llega al convencimiento de la conveniencia de que la nueva
ley universitaria tenga el carácter de una ley de bases, donde se consagren las conquistas básicas
obtenidas por la reforma universitaria, y que no sea la reiteración de la antigua legislación, que han
sido más unos estatutos universitarios que el plan de gobierno que la Constitución Nacional
predica. De este modo, estamos seguros de hacer posible el nacimiento de una nueva época en la
universidad argentina.
Por último corresponde señalar los puntos principales
de este proyecto de ley:
1.- Se unifica la denominación con exigencias comunes
para todas las universidades.
2.- Se prioriza la creación de las universidades por ley
del Congreso de la Nación.
3.- Se unifica en un solo régimen jurídico los Institutos
Universitarios de la Fuerzas Armadas y de Seguridad.
4.-Se han precisado y se ha estimulado la
experimentación e innovación tecnológica a través de establecimientos educativos dependientes
de la universidad.
5.-Se ha enfatizado en la relación de la universidad con
la gestión de la administración pública, nacional, provincial y municipal.
6.- Se ha establecido la participación responsable de
todos los actores universitarios.
7.- Se ha establecido la igualdad ante la ley de todas
las universidades excluyendo el uso de la fuerza pública en recintos universitarios.
8.- Se ha reafirmado la gratuidad de la enseñanza
universitaria en las universidades de gestión oficial, nacional o provincial y participación de todos a
través de una mayor carga impositiva para afectar esos recursos a programas de becas.
9.- Se ha incorporado el régimen de la Audiencia
Pública para acentuar la participación general.
10.- Se ha puesto en acción el principio de que las
universidades no son entidades aisladas. En el proyecto se ha incorporado la inclusión de
consejeros universitarios designados por elección popular.
11.- Se ha incorporado en el texto legal el año sabático
entre los derechos de los docentes e investigadores.
12.- Se efectiviza por ley del Congreso Nacional, previo
dictamen del Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología, es cese de las universidades de
gestión oficial, nacional o provincial.
13.- Se ha establecido la obligación de los estudiantes
universitarios de participar en actividades comunitarias al servicio del bien común.
14.- Se ha asegurado la participación responsable de
los estudiantes en la gestión universitaria en el ámbito del Consejo Interuniversitario Federal.
15.- Se han limitado las funciones del Consejo Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria a las evaluaciones externas y a la acreditación de
carreras de grado de aquellas profesiones reguladas por el estado, incluyéndose en dicha
estructura administrativa la participación de las universidades provinciales.
16.- Se ha establecido la no reelección de los
integrantes de la CONEAU y asimismo la dedicación exclusiva en esa función.
17.- Se ha reemplazado en Consejo Interuniversitario
Nacional por el Consejo Interuniversitario Federal asegurando la participación de las universidades
provinciales.
18 Se han establecido nuevas contribuciones y
porcentajes de impuestos para favorecer el desarrollo de las universidades.
19.- Se ha previsto que el Consejo Superior de la
Universidad tiene la atribución de aprobar el presupuesto y la distribución o modificación de los
créditos pertinentes.
20.- Se ha establecido en defensa de las autonomías
universitarias, el régimen de incompatibilidades.
21.- Se crea el Instituto Nacional de Crédito
Universitario.
22.- Se determina la posibilidad que el
Estado Nacional acuda en ayuda financiera a las Universidades Provinciales y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Antes de finalizar debo agradecer la inestimable
colaboración de los siguientes amigos: Dr. Jorge Califano, Dr. Oscar Campoli, Lic. José María
Lentino, Prof. Carlos Rios, Dr. Horacio J. Sanguinetti y Dr. Juan Antonio Travieso que, aportando
experiencia y entendimiento, han contribuido en aspectos centrales de la preparación y redacción
del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| VANOSSI, JORGE REINALDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| MARTINEZ RAYMONDA, RAFAEL J. | CIUDAD de BUENOS AIRES | DEMOCRATA PROGRESISTA |
| GALVALISI, LUIS ALBERTO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| EDUCACION (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |