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PROYECTO DE TP
Expediente 4163-D-2008
Sumario: ACTIVIDAD MINERA - LEYES 24196, 24296, 24228, 24402, 25161 Y 25429 Y SUS MODIFICATORIAS -. DEROGACION.
Fecha: 01/08/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 97
El Senado y Cámara de Diputados...
Art. 1º.- Deróganse las leyes
24.196, 24.296, 24.228, 24.402, 25.161 y 25.429 y sus modificatorias. Déjanse sin
efecto todas sus disposiciones reglamentarias y complementarias.
Art. 2º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La actividad minera es, sin dudas, una
de las actividades productivas que más ha sido beneficiada e incentivada por la
legislación de nuestro país.
A partir de la Reforma del Estado, en
1989, los organismos internacionales de crédito como el Banco Mundial,
promueven un marco institucional tendiente a favorecer el desarrollo de la
minería a gran escala, actividad que requiere una importante inversión energética
y un exhaustivo cuidado ambiental. Es por esta razón que se produce el
corrimiento de esta actividad económica desde los países centrales a los
periféricos.
En 1993 se sanciona la Ley de
Inversiones Mineras Nº 24196 con la que se incrementaron las inversiones,
pasando de un nivel anual inferior a 10 millones de dólares en los '90 a más de 80
millones de la misma moneda en los primeros años de este milenio (1) , y llegando
a 1700 millones en el 2007 (2) .
El marco normativo para las
inversiones mineras en la Argentina, se caracteriza por los favores de la
legislación con carácter "promocional" : (i) serie de beneficios comerciales,
tributarios, financieros y cambiarios que hacen de esta actividad una de las más
rentables del mercado e (ii) inexigibilidad en el cumplimiento de requisitos y la
permeabilidad en los controles del Estado (no contemplan restricción alguna a
la participación de empresas extranjeras en la posesión de derechos para la
concesión y explotación de los recursos mineros (3) ).
Tanto es así, que en
1995 nuestro país fue calificado por la Internacional Investment Conference como
uno de los lugares más interesantes para realizar inversiones de riesgo en
minería, considerando la legislación vigente, los incentivos existentes y la
estabilidad política y económica como elementos decisorios a ser tomados en
cuenta por los inversores del sector.
Por otro lado, el creciente valor de los
metales a nivel mundial, la demanda que genera China y el hecho de que los
recursos mineros de nuestro país, fueron explorados en apenas un 25%, hace que
existan verdaderas posibilidades de expansión de la actividad y constituyen los
principales móviles que despiertan el interés de los grupos económicos en el
sector minero
Así, se puso en marcha, el "Plan de
Desarrollo Minero", verdadera obra maestra de la entrega y de la liviandad
administrativa en el manejo de la cosa pública, cuya política continuó vigente en
la gestión de Néstor Kirchner y sigue con la actual administración a cargo de
su esposa, Cristina Fernández.
Las principales características de
nuestro ordenamiento, pueden resumirse en: (i) presencia de beneficios
exclusivos, (ii) el negocio de las regalías y (iii) una Legislación Tributaria que
comparada con otros países de Latino América ofrece mayores ventajas
tributarias.
I- Beneficios
Exclusivos
El régimen jurídico aplicable a la
minería cuenta con un tratamiento impositivo y financiero diferencial con
beneficios exclusivos para el sector. Esto queda de manifiesto con las
diferencias que el régimen establece sobre la estabilidad de las normas
mientras dure el proyecto y las extraordinarias ventajas sobre operaciones
cambiarias que, si bien se originan con el gobierno de Menem, permanecen y se
consolidan a lo largo de la actual gestión kirchnerista.
Es por esto que muchos empresarios
del sector sostienen que las condiciones actuales son sustantivamente superiores
a las de la década del '90, no sólo por el histórico valor alcanzado por los metales,
sino por la baja en los costos de energía y mano de obra que han sido pesificados
mientras sus ganancias continúan cotizando en dólares.
Así, el régimen fiscal y tributario está
compuesto de la siguiente manera:
- Régimen de Estabilidad fiscal
En el año 1993 entra en vigencia la ley
24.196 de Inversiones Mineras, esta ley con posterioridad es modificada por las
leyes 24.296, 25.161 y 25.429.
Las actividades comprendidas en este
Régimen se encuentran en el Art. 5 de la ley 24196:
a) Prospección, exploración, desarrollo,
preparación y extracción de sustancias minerales comprendidas en el Código de
Minería.
b) Los procesos de trituración,
molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria,
calcinación, función, refinación, aserrado, tallado, pulido y lustrado, siempre que
estos procesos sean realizados por una misma unidad económica e integrados
regionalmente con las actividades descriptas en el inciso a) de este artículo en
función de la disponibilidad de la infraestructura necesaria.
Esta ley establece un Régimen de
Estabilidad Fiscal por el término de 30 años, a partir de la fecha de presentación
del estudio de factibilidad del proyecto. Esto significa que todos los beneficios,
exenciones, desgravaciones, incentivos no pueden modificarse por el término de
30 años. Este Régimen alcanza a los impuestos directos, tasas y contribuciones
impositivas, derechos aduaneros, y derechos de importación y exportación.
En otras palabras, el Régimen de
Estabilidad Fiscal impide que la carga tributaria total de los sujetos alcanzados por
estos beneficios pueda incrementarse por el término de 30 años, a nivel Nacional,
Provincial y Municipal.
De esta manera se ha tergiversado el
termino "seguridad jurídica" para otorgar "seguridad económica", cambiando la
calidad de inversión de riesgo por inversión segura, es decir que, paradójicamente,
en este marco el riesgo es que se invierta.
- Deducciones en el Impuesto a las
Ganancias
El Art. 12 de la Ley 24.196 considera
que los sujetos alcanzados por el Régimen de esta ley podrán deducir el 100% de
los montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales,
ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada y
demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económica de los
mismos. Además, agrega que esta deducción podrá realizarse sin perjuicio del
tratamiento otorgado por el Impuesto a las Ganancias, como gasto o inversión
amortizable.
Cabe resaltar que este artículo se
traduce a una doble deducción de estos gastos. Se otorga la posibilidad de
deducir el 100% de estos gastos "sin perjuicio" de su tratamiento en el Impuesto a
las Ganancias, en este último caso se deducirá como gasto o vía amortización si
resulta un gasto activable.
- Amortización Acelerada en el
Impuesto a las Ganancias
Las inversiones de capital efectuadas
por los sujetos beneficiados por el Régimen podrán realizarse de acuerdo a lo
establecido en el Impuesto a las ganancias o según lo establecido en el Art.13 de
la ley 24.196, la opción de esta ley consiste en los siguientes beneficios:
Las inversiones que se realicen en
equipamiento, obras civiles y construcciones para proporcionar la infraestructura
necesaria para la operación se amortizará en un 60% en año fiscal de habilitación
y el 40% restante en partes iguales en los 2 años siguientes.
Las inversiones que se realicen en
adquisición de maquinarias, equipos, vehículos e instalaciones, no comprendidas
en el apartado anterior, se amortizarán en 3 años a partir de su puesta en
funcionamiento.
La amortización significa reconocer el
desgaste o pérdida de valor de un bien. El beneficio de "Amortización acelerada"
consiste en diferir el pago del Impuesto a las Ganancias. La amortización es un
monto que va restar las ganancias gravadas, por lo tanto reducir el impuesto
determinado, este beneficio significa deducir fuertemente esas inversiones en los
primeros años. Para tomar como referencia: una Compañía que no goza de este
beneficio y compra una máquina deduce por lo general en 10 años el valor total de
la compra.
- Exención en el Impuesto a las
Ganancias- Impuesto de Sellos
Otro beneficio relacionado con este
impuesto es la exención para aquellas utilidades provenientes de aportes en el
Capital Social de las empresas incluidas en el Régimen Minero. Para gozar de
este beneficio el aportante y la empresa receptora de tales bienes deben mantener
el aporte por el término de 5 años. Este beneficio lo establece el Art.14 de la Ley
24.196.
La ampliación del capital y emisión de
acciones a que diere lugar la capitalización de los aportes mencionados en el
párrafo anterior estarán exentas del impuesto de sellos.
- Impuesto a la Ganancia Mínima
Presunta
Este impuesto alcanza el patrimonio
(Activo) de las personas jurídicas en nuestro país. El Art. 17 establece que los
sujetos inscriptos en este Régimen estarán exentos del impuesto a los
"Activos".
- Impuesto al Valor Agregado
Respecto a este Impuesto, se pueden
destacar dos beneficios. El Art. 14 Bis de la Ley 24.196 establece que el Crédito
Fiscal proveniente de la adquisición o importación de maquinarias podrá ser
objeto de devolución si en el período de 12 meses desde su adquisición no fuere
compensado con Débito Fiscal, es decir puede ser devuelto si le genera saldo a
favor al adquirente por doce meses seguidos desde el mes de adquisición.
Asimismo, se encuentra la ley 24.404,
qua aquí se pretender derogar, de financiamiento de IVA, que otorga la posibilidad
de financiar el monto correspondiente al Crédito Fiscal en la adquisición o
importación de bienes de capital nuevos o en inversiones de obras e
infraestructura en la actividad minera. Las entidades financieras de la Ley 21.526
serán quienes financien estos créditos. El Estado Nacional compensará a estas
entidades con un interés de hasta el 12% de tasa efectiva anual. En otras
palabras, este beneficio consiste en que la compañía que invierte no se perjudica
financieramente por el Crédito Fiscal contenido en el bien, una entidad financiera
lo asiste y los intereses son pagados por el Estado Nacional.
- Avalúo de reservas
El Art.15 de la ley 24.196 establece
que el avalúo de mineral económicamente explotable certificado por un profesional
podrá ser capitalizado hasta en un 50%, este punto de la ley solo tiene efectos
contables, consiste en un aumento del Activo contable, no se desprende un
beneficio impositivo de este Artículo. La ventaja que puede tener esta aplicación
es el fortalecimiento del Capital de la empresa y poder lograr así la obtención de
préstamos.
- Acuerdo Federal Minero
En 1993 la Cámara de Diputados y el
Senado sancionan la Ley 24.228, que por la presente pretendemos derogar,
ratificando el denominado "Acuerdo Federal Minero" celebrado entre el Poder
Ejecutivo y las provincias.
Los beneficios acordados en el mismo
son los siguientes:
Eliminación de gravámenes y tasas
municipales que afecten directamente la actividad minera.
Eliminación del Impuesto de Sellos en
todos los actos jurídicos relacionados con la prospección, exploración, explotación
y beneficio de sustancias minerales, con excepción de hidrocarburos sólidos,
líquidos y gaseosos.
Evitar todo tipo de "distorsiones" en las
tarifas de luz, gas, combustibles y transportes que pudieren afectar la actividad
minera.
El Estado Nacional y las Provincias se
comprometen a promocionar el uso de rocas ornamentales y minerales en las
obras públicas.
- Impuesto a los Débitos y Créditos
Bancarios
Este impuesto, más conocido como
"Impuesto al cheque", grava los débitos y créditos bancarios con una tasa general
del 0,6%. El Decreto 613/2001 modificatorio del decreto 380/2001 (reglamentario
de la denominada ley de Competitividad) establece la exención de este impuesto a
las Cías. Incorporadas al Régimen de Estabilidad Fiscal de la Ley 24.196 con
anterioridad a la vigencia de la Ley de Competitividad Nº 25.413.
- Gastos relacionados con el Medio
Ambiente
El Art.23 de la ley 24.196 establece
que las empresas deberán constituir previsiones a efectos de prevenir y subsanar
las alteraciones del medio ambiente. La empresa fijará a su criterio el importe
anual, esta previsión resulta deducible en el Impuesto a las Ganancias hasta el 5%
de los costos operativos. Los montos no utilizados de la previsión deberán ser
restituidos al balance impositivo.
Este beneficio refleja una gran
flexibilidad para este tipo de empresas, las empresas no alcanzadas por este
Régimen solo pueden deducir previsiones por incobrabilidad luego de cumplir con
determinados índices. Este incentivo le
permite deducir como gasto en el
Impuesto a las Ganancias un monto que la empresa considera que incurrirá
durante el proceso productivo para subsanar alteraciones en el medio
ambiente.
- Regalías
El Art.22 de la Ley 24.196 establece
que las provincias que adhieran al Régimen no podrán cobrar un porcentaje
superior al 3% sobre el valor "boca mina" del mineral extraído. Se considera
"mineral boca mina" el mineral extraído, transportado y/o acumulado previo a
cualquier proceso de transformación. Se define como valor "boca mina" la
diferencia entre el valor recibido en la primer etapa de comercialización y los
costos directos y/u operativos (sin tener en cuenta los costos directos o indirectos
de extracción, son ejemplos de costos que se tienen en cuenta los gastos de
transporte, de trituración, de molienda, etc.). En todos los casos si el valor
calculado es inferior al precio nacional o internacional, se tomará como referencia
este último valor.
Para el caso de Regalías, hay falta de
controles en la determinación del costo sobre la cual se aplica la alícuota vigente,
debería existir una forma más transparente aplicando por ejemplo una alícuota
determinada sobre el valor de venta.
Otro punto interesante es que las
regalías se aplican sobre minerales que se extraen de minas denunciadas y
tipificadas, se aplican regalías sobre los minerales que las empresas "argumentan"
extraer. Deberían existir adecuados controles para que las regalías sean aplicadas
sobre todos los minerales que extraen las empresas.
- Derechos de Importación
De acuerdo a lo establecido en el
Art.21 de la Ley 24.196 los sujetos incorporados al Régimen estarán exentos del
pago de derechos a la importación y de todo otro derecho, impuesto especial,
gravamen correlativo o tasa estadística, con exclusión de las demás tasas
retributivas de servicios, por la introducción de bienes de capital y todo insumo
relacionado con la ejecución de sus actividades.
- Derechos de exportación
A pesar de la fuerte crisis económica
del 2001, la Ley de Emergencia Económica (25.561) protegió las empresas cuyos
proyectos habían sido aprobados con anterioridad, a partir de ese momento se
comienzan aplicar retenciones a las exportaciones a los nuevos proyectos
presentados, la Resolución 11/2002 del Ministerio de Economía pone en vigencia
este nuevo Régimen de Retenciones. Sin embargo, se estableció un criterio
absolutamente discrecional que permitió dejar afuera del cobro de estos derechos
a los proyectos mineros más importantes.
A fines del año 2007 el Gobierno
comienza a estudiar un nuevo Régimen de retenciones a las exportaciones que
abarcaría todos los proyectos mineros. La Secretaría de Comercio Interior en
Noviembre de 2007 envía la nota 288 a la Dirección General de Aduanas firmada
por Guillermo Moreno y Jorge Mayoral estableciendo que la R 11 del 2002 (fija
retenciones entre el 5% y 10%) debe ser aplicada a todos los casos que incumben
en materia y competencia a la Aduana. Luego la Secretaria de Minería envía la
Nota 130 firmada solo por Mayoral a la DGA ratificando la anterior y dejando sin
efecto todas las notas enviadas a la Aduana desde el 2002 mediante las cual se
individualizaban las empresas y los emprendimientos alcanzados con la exención
de derechos de exportación.
Por otra parte, solamente en
exenciones al pago de retenciones en el período 2002-2007, el Fisco dejó de
percibir 2.325 millones de pesos, es decir, la misma cantidad de dinero que habría
de constituir el Fondo de Redistribución Social derivado de las retenciones
agropecuarias. Es decir, que el Gobierno nacional dejó de percibir, en forma
pensada y deliberada, dinero de una actividad productiva con rentabilidad
extraordinaria, pero no dudó en poner en riesgo de defunción a miles de pequeños
y medianos productores agropecuarios, a través del mismo mecanismo que a las
empresas mineras había decidido, seguramente como parte del programa de
residistribucion de la riqueza concentrada en estas grandes multinacionales, no
cobrarles.
Asimismo, estos beneficios exclusivos
se ven demostrados al ver los siguientes cuadros comparativos donde podemos
observar los gastos tributarios de la actividad minera en comparación con otras
actividades productivas (4) :
GASTOS TRIBUTARIOS
ORIGINADOS EN REGIMENES DE PROMOCION ECONOMICA PARA LA
ACTIVIDAD MINERA ESTIMACIONES PARA LOS AÑOS 2006 - 2008
GASTOS TRIBUTARIOS
ORIGINADOS EN REGIMENES DE PROMOCION ECONOMICA
ESTIMACIONES PARA LOS AÑOS 2006 - 2008
Como vemos en el cuadro que se
expuso, la investigación y el desarrollo científico tecnológico y las pequeñas y
medianas empresas en nuestro país tienen un régimen de promoción económica
absolutamente inferior cuantivamente, que la actividad minera. Y es en este marco
de políticas públicas concretas en donde cabe preguntarnos, qué entiende el
gobierno nacional por desarrollo y por distribución de la riqueza. La respuesta,
quizás, debemos buscarlas en el régimen de promoción económica que los
emprendimientos mineros tienen.
II- El Negocio de las
regalías
- Las regalías mineras se encuentran
contempladas en el artículo 22 de la Ley de Inversiones Mineras, en la que se
establece que las provincias que adhieran al régimen y perciban regalías no
podrán cobrar un porcentaje superior al 3% del valor en "boca de mina".
- Posteriormente, en 1999 y mediante
la Ley 25.161, que se pretende derogar por la presente ley, se incorporó el
artículo 22 bis a la "Ley de inversiones mineras", definiendo por valor en "boca de
mina" de minerales y/o metales a aquellos declarados por el productor y que el
valor declarado será establecido al descontar los costos de producción (Costos de
transporte, flete y seguros hasta la entrega del producto, costos de trituración,
molienda y comercialización y los costos por fundición y refinación). (5)
- Las regalías mineras sólo se aplican
sobre aquellos metales que corresponden a una mina denunciada y tipificada,
haciendo abstracción de los subproductos y/o derivados de la producción. (Es por
eso, que las empresas del emprendimiento Bajo de La Alumbrera - Catamarca- y
de los proyectos Veladero y Pascua Lama - San Juan-, expresan que solo
explotan oro y plata, cuando es sabido que también extraen hierro, iridio, mercurio,
cobre, platino, etc.)
Por ejemplo, una onza de oro
cuesta U$S 990 (6) , si el 3% se hubiera aplicado sobre la facturación, las regalías
serian de U$S 29,7 por cada onza producida. Pero se deben deducir los costos
operativos que reseñamos y que el Estado no controla, resulta entonces sencillo
concluir que el perjuicio económico es colosal. Es clave en este sentido, lo
sucedido en la Provincia de San Juan, cuando el organismo provincial (IPEEM)
que controla dichos informes y presentaciones contables de las empresas
mineras, cuestionó la composición de los gastos incurridos en la Mina Veladero
deducidos de las regalías, sugiriendo que los mismos habían sido adulterados en
favor de la minera.
III- Legislación
Tributaria Comparada:
En líneas generales la Argentina
ofrece mayores ventajas tributarias a los productores mineros que la
mayoría de los países latinoamericanos. En los aspectos vinculados a
estabilidad fiscal, regalías, derechos de importación y amortización de
inversiones.
- Estabilidad fiscal: Mientras que en
Argentina la estabilidad fiscal está garantizada por treinta años, en Perú el período
es de la mitad de tiempo (quince años) y en Honduras de una tercera parte de lo
otorgado por nuestro país (diez años)
- Regalías: Si se compara con otros
países de América Latina, el porcentaje establecido como regalías varía entre un 1
a un 10 %, dependiendo del tipo de minerales y la categoría de la mina. Costa
Rica, por ejemplo ha establecido una carga adicional, a favor de las comunidades
indígenas, si las actividades mineras se realizan en territorios de estos.
- Derechos de Importación: En
general, la mayoría exceptúa el pago de derechos de importación de bienes de
capital, equipos o algunos insumos, aunque algunos países, establecen
limitaciones cuando son producidos localmente o cobran bajos aranceles.
Argentina no establece ninguna diferenciación
- Amortización de las Inversiones:
varios países aplican un sistema de amortización acelerada de las inversiones. En
Argentina es de tres años, para amortizar inversiones; En Chile el período
establecido es de cinco años; al igual que en Honduras, y en Ecuador es de cuatro
años.
Chile tiene además
disposiciones especiales respecto del impuesto a la renta, estableciendo la
diferenciación a través del tamaño de la mina: Minería de Mayor Tamaño; Mediana
Minería Artesanal y Pequeña Minería Artesanal. Tal discriminación no ha sido
considerada necesaria en el dictado de la normativa minera en nuestro país.
Como colofón, adviértase que Brasil
no tiene disposiciones tributarias especiales en su Código de Minería. Las
actividades de producción, comercio, distribución, consumo y exportación de
sustancias minerales, están sujetas al régimen del impuesto general a la
circulación de mercaderías.
De esta manera, y por lo antedicho,
considero que no hay razón alguna para mantener una ley de promoción de
inversiones de la actividad minera y debe derogarse la ley 24.196.
Es por todo lo expuesto que solicito a
las/os señoras/es diputadas/os que me acompañen en el presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| REYES, MARIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| CARCA, ELISA BEATRIZ | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| GIL LOZANO, CLAUDIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| MINERIA (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |