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PROYECTO DE TP
Expediente 4062-D-2009
Sumario: ORGANISMOS DE CONTROL DE SERVICIOS PUBLICOS. PAUTAS Y REQUISITOS MINIMOS QUE DEBEN CUMPLIR.
Fecha: 25/08/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 100
El Senado y Cámara de Diputados...
ORGANISMOS DE CONTROL DE SERVICIOS
PUBLICOS
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1.- La presente ley es de
aplicación a los Organismos de Control de servicios públicos nacionales prestados por
entes privados, mixtos o en forma directa por el Estado.
ARTÍCULO 2.- Los Organismos de
Control son entes estatales creados para velar por la calidad de la prestación de los
servicios públicos, controlando la actuación de los entes prestadores y cumpliendo y
haciendo cumplir la normativa vigente en la materia.
ARTÍCULO 3.- El control ejercido por
estos organismos debe corresponderse con los principios emanados de nuestra Carta
Magna en lo atinente a la defensa de los intereses nacionales, el ejercicio de los
derechos ciudadanos y la preservación del ambiente y los recursos naturales.
ARTÍCULO 4.- Sin perjuicio de lo
prescripto en el artículo anterior, a los fines de la aplicación de la presente ley, se
tendrán en cuenta los siguientes principios:
a) Los servicios públicos deben prestarse
sobre la base de la universalidad, solidaridad, igualdad de oportunidades y justicia
social.
b) La garantía constitucional de control de
calidad y eficacia de los servicios públicos supone la verificación permanente de una
prestación a todos los habitantes en condiciones de continuidad, igualdad,
obligatoriedad y regularidad.
c) La extensión territorial de los servicios
públicos nacionales debe llevarse a cabo en condiciones de igualdad para las
provincias, garantizando un desarrollo regional equilibrado.
ARTÍCULO 5.- Los Organismos de
Control deben cumplir las prescripciones establecidas en la presente ley teniendo en
cuenta las particularidades del servicio a controlar y sin perjuicio de las normas que se
dicten para el control de cada servicio en virtud de su naturaleza específica.
ARTÍCULO 6.- Los Organismos de
Control son fiscalizados por la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo
de la Nación en el marco de sus respectivas competencias.
Asimismo, estos organismos se encuentran
alcanzados por la Ley 24.156 de Administración Financiera y Control de Gestión.
TITULO Il
CONSTITUCION E
INTEGRACION
ARTÍCULO 7.- Los Organismos de
Control deben ser creados por ley, asegurándose en su constitución la participación de
los usuarios y de las provincias interesadas.
ARTÍCULO 8.- Los Organismos de
Control, independientemente de su denominación, deben constituirse como personas
jurídicas de derecho público. Para el mejor cumplimiento de sus objetivos, gozarán de
autarquía financiera y tendrán capacidad jurídica para actuar en los ámbitos público y
privado.
ARTÍCULO 9.- Los Organismos de
Control son conducidos por un órgano colegiado cuyos miembros gozan de estabilidad
funcional. Un tercio de sus integrantes deben ser representantes de los usuarios.
ARTÍCULO 10.- Los integrantes del
órgano colegiado de conducción son designados por el Poder Ejecutivo Nacional previa
selección por concurso público de antecedentes y oposición, requiriéndose acuerdo del
Honorable Senado de la Nación.
Para la elección de los representantes de los
usuarios, las asociaciones de usuarios elevarán al Poder Ejecutivo una terna de
postulantes elegidos democráticamente. El Poder Ejecutivo procederá a designar al o
los representantes de los usuarios con acuerdo del Honorable Senado de la Nación.
ARTÍCULO 11.- Los integrantes del
Órgano Colegiado de Conducción tendrán dedicación exclusiva en el desempeño de la
función. Se exceptúa de esta exclusividad el ejercicio de la docencia.
ARTICULO 12.- No podrán participar de
los concursos quienes se desempeñen o hayan desempeñado en cargos directivos de
empresas de servicios públicos dentro de los tres años anteriores al llamado a
concurso.
Tampoco podrán hacerlo quienes tengan
vinculación directa o mediata con los concesionarios y licenciatarios de servicios
públicos.
ARTÍCULO 13.- Los integrantes del
Órgano de Conducción deben ser profesionales expertos en la materia. La lista de
candidatos se presentará en Audiencia Pública, asegurándose la más amplia publicidad
de la misma.
ARTÍCULO 14.- Los funcionarios que
hubieran ocupado cargos directivos en el Organismo de Control no podrán formar parte
de las empresas controladas por un período de dos años contados desde la fecha en
que cesaron en sus cargos.
ARTICULO 15.- El sostenimiento
económico del Organismo de Control provendrá de tasas de inspección, el producido de
multas y decomisos y demás fondos, bienes o recursos asignados por leyes y
reglamentaciones.
TITULO lll
FACULTADES Y OBLIGACIONES
DEL LOS ORGANISMOS DE CONTROL
CAPITULO I
FACULTADES
ARTÍCULO 16.- Sin perjuicio de las
otorgadas por la ley de creación y las disposiciones reglamentarias, los Organismos de
Control tienen las siguientes facultades:
a) Podrán emitir reglamentaciones y actos
administrativos de alcance particular dentro del marco regulatorio establecido para cada
servicio público.
No procede el recurso de alzada en sede
administrativa contra los actos definitivos que dicte el Organismo de Control.
Los mismos deberán ser recurridos en forma
directa por ante los tribunales federales con competencia en lo contencioso
administrativo, sin pago de la tasa de justicia.
b) Cumplir y hacer cumplir la norma de
creación del ente y el marco regulatorio a que esté sujeto el servicio público
resguardando que la prestación de los mismos se realicen con generalidad, igualdad,
continuidad, regularidad y obligatoriedad.
c) Aprobar los ajustes de tarifas, en las
oportunidades y por las causales previstas en el marco regulatorio y su reglamentación,
velando porque las mismas sean justas y razonables tanto para el prestador como para
el usuario.
d) Analizar las bases de cálculo de los
regímenes tarifarios.
e) Disponer a cargo de las prestadoras de
servicios la publicidad de las tarifas aprobadas.
f) Asegurar que los servicios públicos sean
prestados en forma eficiente y satisfactoria, cumpliendo estándares de calidad y
seguridad. El Organismo de Control podrá inspeccionar en cualquier momento, con
personal y medios técnicos propios o mediante contratación de auditores o consultores
especializados, el cumplimiento efectivo de lo prescripto en el párrafo anterior.
g) Intervenir en el proceso de determinación
de las bases y condiciones de selección para el otorgamiento de licencias y
concesiones.
h) Recibir y tramitar las quejas y reclamos
que efectúen los usuarios en sede administrativa, a fin de resolver los conflictos
suscitados entre usuarios y prestadores.
i) Dictar las normas internas de
procedimiento de los trámites de reclamos y quejas.
j) Asistir al Poder Ejecutivo Nacional en las
convocatorias a licitación pública.
k) Aplicar multas y sanciones previstas en la
ley, así como en las reglamentaciones y los contratos referidos a cada servicio
público.
l) Requerir a las prestadoras de servicios y a
toda aquella persona pública o privada relacionada con la temática, todo tipo de
información que sea considerada necesaria o conveniente para el ejercicio de las
funciones de control.
ll) Velar por la protección del ambiente, la
seguridad, higiene y salubridad de los establecimientos e instalaciones y de vehículos
de los servicios sometidos a su competencia, incluyendo el derecho de acceso a los
establecimientos e instalaciones, ante cualquier amenaza real o potencial a la seguridad
y conveniencia pública, sin que ello importe la interferencia en la continuidad y
regularidad de los servicios. En las acciones de prevención y constatación de
contravenciones, así como para lograr el cumplimiento de las medidas de secuestro y
otras que pudieren corresponder, al Organismo de Control está facultado para requerir
al juez competente el auxilio de la fuerza pública con jurisdicción en el lugar del hecho.
m) Consultar a las provincias interesadas
sobre aquellas cuestiones que puedan afectar directa o indirectamente los intereses de
sus habitantes.
n) Realizar todo tipo de actividad que sea
menester para el cumplimiento de sus objetivos.
CAPITULO ll
OBLIGACIONES
ARTÍCULO 17.- Sin perjuicio de
aquellas contempladas en cada régimen particular, los Organismos de Control tienen
las siguientes obligaciones:
a) Prevenir conductas anticompetitivas,
monopólicas o indebidamente discriminatorias, neutralizando los efectos distorsivos de
los monopolios u oligopolios naturales o legales.
b) Acordar la realización de inversiones para
alcanzar niveles de infraestructura adecuados.
c) Constatar que las obras realizadas y los
costos expresados por los concesionarios o licenciatarios sean reales, realizando
auditorías independientes y cruzadas para verificar las inversiones realizadas y su valor
de mercado.
d) Asesorar a los concesionarios,
licenciatarios, usuarios y al Poder Ejecutivo.
e) Brindar cursos de capacitación gratuitos a
usuarios y consumidores.
f) Publicar y difundir las decisiones que
adopte el ente.
g) Contar con una página web y otros
medios de información debidamente actualizados con información sobre los derechos
que asisten a los usuarios y los servicios que se le brindan, normativa aplicable, y todo
otro asunto de interés, elaborada con lenguaje claro y accesible para toda la
población.
h) Controlar la razonabilidad de las
tarifas.
i) Establecer, organizar y aplicar el régimen
de audiencias públicas y promover todo tipo de herramienta participativa.
j) Informar semestralmente al Poder
Ejecutivo Nacional y anualmente al Congreso de la Nación sobre las actividades del
Organismo y las medidas a adoptar en beneficio del interés público y la protección de
los usuarios.
TITULO III
PARTICIPACIÓN DE LOS
USUARIOS Y PROCEDIMIENTOS DE PARTICIPACION
CAPITULO I
PARTICIPACION DE LOS
USUARIOS
ARTÍCULO 18.- Cada Organismo de
Control deberá contar dentro de su ámbito con una Sindicatura, Consejo o Comisión de
usuarios la que actuará en forma independiente.
ARTÍCULO 19.- La Sindicatura, Consejo
o Comisión de usuarios tiene como objetivo la defensa de los derechos e intereses de
los usuarios de servicios públicos nacionales.
ARTÍCULO 20.- Este ente está
conformado por representantes de las asociaciones de usuarios que se encuentren
registradas e inscriptas conforme lo establecido en la normativa vigente.
ARTÍCULO 21.- Los miembros de este
ente son elegidos por la asociación que representan, sin quedar vinculados con el
Organismo de Control por ningún tipo de relación jerárquica ni laboral.
ARTÍCULO 22.- Cada asociación de
usuarios podrá nombrar y reemplazar a su representante, debiendo comunicarlo al
Organismo de Control.
ARTÍCULO 23.- La Sindicatura, Consejo
o Comisión tendrá su propio reglamento de funcionamiento, el que debe ser aprobado
por el Organismo de Control.
ARTÍCULO 24.- El Organismo de
Control debe proveer a su costo los lugares y materiales necesarios para el
funcionamiento administrativo de este ente.
ARTÍCULO 25.- La Sindicatura, Consejo
o Comisión de usuarios tiene las siguientes competencias:
a) Emitir informes y dictámenes, de carácter
no vinculante fijando su opinión en todos los temas relacionados con la prestación del
servicio los que deberán ser debidamente tratados por el Organismo de Control.
El Organismo de Control deberá expedirse
fundadamente y bajo pena de nulidad de lo decidido cuando implique un apartamiento
de la opinión de la Sindicatura, Consejo o Comisión de usuarios. El mismo deberá ser
comunicado a ésta y puesto en conocimiento de los usuarios a través de medios de
amplia difusión.
b) Requerir todo tipo de normativa y
documentación pertinente para la defensa de los derechos de los usuarios. Los
Organismos de Control deberán prestar amplia colaboración a fin de garantizar una
eficaz y adecuada información.
c) Recibir información por parte del
Organismo de Control sobre los reclamos presentados por los usuarios.
d) Prestar asesoramiento a los usuarios.
e) Identificar y proponer soluciones sobre
los temas que afectan los intereses de los usuarios
f) Solicitar audiencias públicas y participar
de ellas.
g) Requerir a través del Organismo de
Control reuniones con los directivos de las empresas prestatarias de servicios con la
finalidad de que éstos brinden explicaciones sobre temas que afecten o puedan afectar
en forma directa los intereses de los usuarios.
La enumeración expresada en los incisos
precedentes tiene carácter meramente enunciativo.
CAPITULO II
PROCEDIMIENTOS DE
PARTICIPACION
ARTICULO 26.- La participación de los
usuarios se garantiza a través de la Audiencia Pública, sin perjuicio de otros
procedimientos que se dispongan por vía reglamentaria.
ARTÍCULO 27.- El procedimiento
administrativo de Audiencia Pública debe sujetarse a los principios, derechos y
garantías de la Constitución Nacional y a los declarados por la Ley 19.549 de
Procedimientos Administrativos Nacional, así como a los principios de publicidad y
acceso a la información de los interesados y público en general, a través de
modalidades tales como oralidad actuada, asistencia técnica y jurídica a los usuarios y
sus asociaciones, participación durante todo el proceso de control, entre otras.
La veracidad de la información a la que se
tendrá acceso es responsabilidad de la autoridad pública que tenga la obligación de
proporcionarla.
ARTÍCULO 28.- En los procesos donde
la reglamentación vigente contemple la obligatoriedad de realizar audiencias públicas,
las decisiones que se adopten sin que se realice este procedimiento resultarán nulas.
TITULO IV
PARTICIPACIÓN DE LOS
ESTADOS PROVINCIALES
ARTÍCULO 29.- Las provincias
participarán en el sistema de control de servicios públicos regidos por esta ley en el
ámbito de sus jurisdicciones territoriales.
ARTÍCULO 30.- Las provincias que
adhieran a la presente ley, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, podrán
designar un funcionario titular y uno suplente que las represente ante los Organismos
de Control, los que ejercerán sus funciones de acuerdo a la competencia que por ley se
le asigne. Las provincias tendrán a su cargo la definición del tipo de relación, así como
el pago de remuneraciones y demás gastos.
ARTICULO 31.- Estos representantes
intervendrán en el proceso de toma de decisiones, pero sus opiniones no serán
vinculantes. No obstante, el rechazo de las propuestas de estos representantes deberá
estar debidamente fundamentado, caso contrario operará la nulidad de lo decidido.
ARTÍCULO 32.- A los efectos de cumplir
en forma eficaz los objetivos del Organismo de Control, su estructura orgánica funcional
deberá contemplar la relación entre los prestatarios de los servicios y los usuarios de
cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 33.- Se invita a los estados
provinciales y al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la
presente.
ARTÍCULO 34.- La presente norma es
de orden público.
ARTÍCULO 35.- Se fija un plazo de
NOVENTA (90) días a partir de la publicación de la presente ley para su reglamentación
por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
ARTÍCULO 36.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene como objeto
establecer pautas y requisitos mínimos que deberán cumplir los Organismos de Control
de los servicios públicos, a fin de que aporten efectivamente a la defensa del interés
nacional y de los derechos e intereses de los usuarios.
La Constitución de 1853 y sus sucesivas
reformas no contenían ninguna mención sobre estos entes. Inclusive son escasas las
alusiones expresas a los servicios públicos, con excepción del recordado artículo 40 de
la Constitución Nacional de 1949.
Con la reforma constitucional
del año 1994, estos organismos son reconocidos expresamente por la Carta Magna. En
el Capítulo destinado a los Nuevos Derechos y Garantías, el artículo 42 in fine
prescribe: La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios y de las provincias interesadas en los organismos de
control.
Aunque más adelante nos extenderemos
sobre el tema, cabe recordar que estos entes tienen su aparición en el ordenamiento
infra constitucional durante el proceso privatizador de la década del noventa.
Si bien al abordar estos organismos se
puede proponer una profunda reforma de su estructura y funcionamiento, creemos que
conviene presentar una propuesta situada en la realidad institucional existente, sin
renunciar a la posibilidad de redireccionarlos para el mejor cumplimiento de sus fines.
En este contexto, creemos que no resulta conveniente proponer un "superorganismo" o
un organismo único como el contemplado en la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, fundamentalmente por las peculiaridades que caracterizan a los
diferentes servicios a controlar. Creemos más adecuado que una ley general fije pautas
de cumplimiento obligatorio para el conjunto de estos organismos.
Si bien el control sobre el concesionario o
licenciatario constituye una de las actividades más específicas de esos entes, que por sí
sola justifica su existencia, resulta necesario contemplar las relaciones radiales que se
dan con el titular de los servicios públicos (el Estado) y los usuarios, lo que justifica una
norma de orden público.
Cuando el Estado, a través del Poder
Legislativo, califica a una determinada actividad económica como servicio público,
sometiéndola a un régimen exorbitante de derecho público, deviene imperativo asegurar
que éstos se presten respetando los principios de continuidad, regularidad, uniformidad,
universalidad, accesibilidad y obligatoriedad, procurando que toda la comunidad y todos
los territorios accedan a estos servicios en igualdad de condiciones y trato. Por este
motivo, resulta necesario regular estas actividades sustrayéndolas de las reglas del libre
mercado, a fin de asegurar que todos accedan a los servicios que se definen como
esenciales. El Estado debe velar para que se cumpla cabalmente con este cometido, lo
cual requiere un mayor protagonismo público en las funciones de vigilancia y control.
Arturo Sampay expresaba
respecto del rol que el Estado debe cumplir en materia económica: la no intervención
implica la intervención a favor del más fuerte, confirmando de nuevo la sencilla verdad
contenida en la frase que Talleyrand usó para la política exterior: 'La no intervención es
un concepto difícil; significa aproximadamente lo mismo que intervención'.
En la República Argentina, y como
consecuencia del proceso privatizador, se produjo la transferencia al sector privado de
la prestación de los servicios públicos. Las Leyes 23.696 y 23.697 de Reforma del
Estado y Emergencia Económica, así como diversos decretos de desregulación, dieron
sustento normativo a una reforma basada en la idea de que Estado sólo debe ocuparse
de garantizar la seguridad del mercado y el disciplinamiento ciudadano.
En aquel contexto, hacen su aparición los
entes de control de servicios públicos. A modo de referencia, podemos citar, entre otros:
ENRE, Ente Nacional Regulador de la Electricidad (1) , ENARGAS, Ente Nacional
Regulador del Gas (2) , CNC Comisión Nacional de Comunicaciones (3) , El ETOSS, Ente
Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, fue reemplazado por el ERAS, Ente
Regulador de Aguas y Saneamiento (4) , CNRT Comisión Nacional de Regulación del
Transporte (5) , OCCOVI, Órgano de Control de Concesiones Viales (6) ; ORSEP
COMAHUE, Organismo Regional de Seguridad de Presas COMAHUE (7) ; ARN
Autoridad Regulatoria Nuclear (8) ; OCRABA Órgano de Control de las Concesiones de
la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires (9) ; ORSNA, Organismo Regulador del
Sistema Nacional de Aeropuertos (10) .
Independientemente de las
valoraciones que se puedan hacer respecto de estas privatizaciones, la mayoría de los
especialistas y organizaciones de usuarios y consumidores están de acuerdo en que
existió (y existe) un control deficitario de las prestaciones, lo que repercutió en su
calidad y colaboró con la falta de compromiso por parte de las conducciones de las
empresas privatizadas. Lopez Hualde (11) menciona que ...en el campo de los servicios
públicos, la privatización se planteó inicialmente como la total "despublicización" del
servicio público, es decir, la eliminación no sólo de la "titularidad" estatal sobre los
servicios sino también de toda facultad de control sobre ellos (...) la aparición tardía de
los marcos regulatorios y de sus entes de control desvirtuó totalmente su origen ya que
coloco en la mesa de negociación bilateral a la empresa ganadora de la licitación -
cuando no a su Estado extranjero propietario - frente a la Administración licitante,
impregnándola de contenidos contractuales, de normas hechas a medida, bajo la
formidable presión provocada por la envergadura comercial extraordinaria de las
empresas ganadoras y por la actividad diplomática abierta de sus Estados dueños.
En un proceso en el que primaron los
intereses corporativos y se minimizó el rol del Estado, se dictaron reglamentaciones y
crearon entes de control inclusive luego de producidas las privatizaciones. En escasas
ocasiones, la regulación se produjo a través de leyes (gas y electricidad); en cambio,
fue muy común que estos entes se crearan por decreto.
El proyecto de ley de
Régimen Nacional de los Servicios Públicos (12) reza en su art 34: "Marco Regulatorio.
Toda calificación de servicio público deberá ser efectuada por Ley, la cual deberá
contemplar la simultánea creación del respectivo órgano de control, o de la ampliación
de la competencia de un ente u organismo preexistente y de la sanción de su marco
regulatorio..." Por ello, y pese a que no toda la doctrina nacional esté de acuerdo,
creemos necesario la creación de los Organismos de Control mediante una ley en
sentido formal, es decir emanada del Congreso Nacional, garantizando de esta forma el
debate parlamentario que amerita el tratamiento de un tema donde está involucrado el
interés general.
Asimismo, creemos
imprescindible la participación de los usuarios, ya que estaremos cumpliendo con la
manda constitucional establecida en el artículo 42, párrafo final de nuestra Carta
Magna: La legislación establecerá (...) la necesaria participación de las asociaciones de
consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
Agustín Gordillo (13) expresa en este sentido que "En nuestra opinión estamos en falta
constitucional al no haber implementado la participación de los usuarios en los órganos
de dirección de los entes reguladores."
Frente a una escasa recepción en el orden
provincial, resulta oportuno mencionar algunos ejemplos que abonan nuestra postura:
en la provincia de Buenos Aires, en el caso del Organismo Regulador de Aguas
Bonaerense (ORAB) uno de los integrantes del directorio debe ser nombrado "a
propuesta de la asociación de consumidores y usuarios más representativa del sector".
La Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires prescribe la obligatoriedad de que uno de los miembros del directorio del
Ente Único Regulador pertenezca a organizaciones de usuarios y consumidores. En la
provincia de Córdoba el directorio del Ente Regulador de los Servicios Públicos
(ERSeP), uno de los seis miembros debe ser designado a propuesta de las
asociaciones de usuarios.
Respecto de este último,
Jorge Edmundo Barbará (14) comenta: "Como ya se dijo, la Provincia de Córdoba
asumió un rol ejemplarizador al definir no sólo la necesaria participación de los usuarios
en los entes reguladores, sino al definir en qué consiste esa participación.
En efecto, según hemos
dicho, los niveles de participación de los usuarios en Entes Reguladores pueden
corresponderse al modelo consumerista o consumista y al modelo ciudadano,
respectivamente.
Y así, los reclamos por fallas
en los servicios, los seminarios informativos y de formación, los monitoreos de niveles
de satisfacción e inclusive la consulta previa a la toma de decisión, si la misma no es
vinculante sino meramente facultativa respecto de la decisión que el Ente debe asumir
en cuanto ha sido materia de consulta, constituyen mecanismos de participación que se
aproximan al modelo consumerista o consumista.
Por su parte, los sistemas de
audiencias públicas, en la medida que condicionen acuerdos limitativos de la
discrecionalidad del Ente, y la integración al Directorio de los Entes por parte de
asociaciones de usuarios, constituyen niveles de participación que se adecuan al
modelo ciudadano
La integración de las
asociaciones de usuarios en los Directorios de los Entes pareciera constituir la más
intensa modalidad de participación de los usuarios en los Entes.
Si el modelo ciudadano
representa a las instancias de participación que mejor se corresponden con una
comprensión del Estado propia del Estado Social de Derecho, toda vez que supone
asociar al débil estructural en la formulación de la regulación de un sector en el cual lo
tiene por acto desigual posicionándolo, esto es, integrándolo en la conformación misma
de la solución estatal sectorial, y si, asimismo, se ha optado por el rango más intenso de
participación de los usuarios en los Entes, cual es el de integrar el Directorio mismo del
órgano de control más importante que existe en la Provincia, es posible acordar que la
posición asumida por el legislador en Córdoba se corresponde estrictamente con los
criterios del artículo 42 de la Constitución Nacional y con el propio orden ideológico que
informa a esos criterios."
Descripción del proyecto
El presente proyecto se propone legislar en
forma general sobre los organismos de control de servicios públicos nacionales.
Respecto de la naturaleza de esos entes, se
estima que estos Organismos de Control deben ser personas jurídicas de derecho
público, con capacidad para actuar en los ámbitos del derecho público y privado en el
cumplimiento de sus objetivos.
Nos parece oportuno que estos organismos
cuenten con una forma organizativa descentralizada -como la mayoría de los entes
actuales- con autarquía financiera suficiente para neutralizar las posibles influencias de
aquellos a quienes tiene que controlar. Por ello, proponemos contar con recursos
propios provenientes de tasas de inspección, el producido de multas y decomisos y
demás fondos, bienes o recursos que puedan ser asignados por leyes y
reglamentaciones.
La autonomía de estos organismos no sólo
debe manifestarse en su sostenimiento económico sino también en la forma de
designar sus autoridades y al resto de funcionarios afectados al ente. Dada la
especificidad de los problemas que enfrentan, resulta necesario contar para su
conducción con personas idóneas con un alto grado de especialización, requiriéndose
de profesionales vinculados a la materia de control. Basta señalar los servicios de
electricidad, gas, sanitario, transporte etc. para comprender la complejidad del tema y la
necesidad de que sea abordado eficazmente, dado que las decisiones que se toman
repercuten directa y sensiblemente en la comunidad.
Como ejemplo, podemos citar la Ley 6.497
de Marco Regulatorio Eléctrico de la provincia de Mendoza, en donde se establece que
los directores deben contar con antecedentes técnicos con preferencia en las ciencias
económicas, jurídicas y de ingeniería.
Asimismo, proponemos un órgano colegiado
para la conducción de estos organismos, aunque sin mencionar el número de
miembros. Este número debe evaluarse en cada caso en particular, pero siempre un
tercio de sus integrantes debe representar a los usuarios. Estos últimos representantes
serán seleccionados de una terna surgida a través de un procedimiento libre y
democrático que realicen las asociaciones de usuarios.
El resto de los miembros deberán ser
seleccionados mediante concursos públicos de antecedentes y oposición, mecanismos
que garantizan el principio de idoneidad para ocupar cargos. En este último caso, se
definen requisitos generales mínimos, como ser profesionales expertos en la temática
referida al servicio público que se vaya a monitorear, dejando en cada Organismo de
Control la facultad de determinar los requisitos particulares según la naturaleza del
servicio.
Estos integrantes, que tendrán estabilidad
en sus funciones, serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional, requiriéndose
acuerdo del Honorable Senado de la Nación. La transparencia se fortalece, entre otras
medidas, a través de la presentación en Audiencia Pública de la lista de candidatos,
debiendo realizarse una amplia difusión en todas sus etapas. Asimismo, se determinan
incompatibilidades e inhabilidades para postularse a ocupar los cargos citados.
Como forma de desalentar el
aprovechamiento indebido de la información y evitar decisiones que favorezcan a las
empresas a las cuales se controla, se establece la prohibición de formar parte de las
mismas por un período de dos años contados desde la fecha en que estos integrantes
cesan en sus cargos.
La especialización del personal, la forma de
designación de sus autoridades y la participación de los usuarios en la conducción
guardan estrecha relación con la independencia que la Constitución reconoce a estos
entes.
El presente proyecto también establece las
facultades y obligaciones de estos organismos.
Como sostiene parte de la
doctrina, estos organismos tienen funciones que podemos denominar administrativas,
legislativas y jurisdiccionales. En lo que atañe a las facultades reglamentarias, cobra
especial importancia la posición tomada en el presente proyecto respecto de la creación
de los mismos a través de una ley. Aún para autores como Alberto B. Bianchi (15) , que
admiten la posibilidad de que también fueran creados por decreto, advierten
consecuencias distintas según el instrumento legal elegido: La diferencia fundamental
radica, naturalmente, en la extensión de las facultades de los entes. Nadie puede
transferir o delegar lo que no posee, de modo tal que los entes creados por decreto
necesariamente están más limitados en sus funciones que los creados por le Congreso.
Esta limitación se verifica, especialmente, en lo referido a los derechos de los terceros
(usuarios o no) ajenos a la relación contractual que emerge de la licencia o concesión.
En otras palabras, los entes creados por ley pueden ejercer facultades legislativas
delegadas, lo que les está vedado a los creados por decreto.
Estos organismos pueden emitir
reglamentaciones y actos administrativos de alcance particular dentro del marco
regulatorio establecido para cada servicio público. Con miras a la necesaria
independencia funcional de los organismos, consideramos fundamental recurrir al fuero
federal con competencia administrativa en forma directa contra las resoluciones
definitivas del ente regulador, sin pago de la tasa de justicia.
En este sentido, se pone de manifiesto la no
procedencia del recurso de alzada en sede administrativa contra los actos que dicte el
Organismo de Control con carácter definitivo, evitando así lo que sucede de ordinario
frente a decisiones de otros organismos nacionales descentralizados.
Un párrafo aparte merece la
obtención y procesamiento de la información. Resulta medular en el sistema de control
contar con una información completa, veraz y oportuna, de modo tal que pueda servir
en todas sus etapas - preventiva, concomitante y posterior - como base para la toma
de decisiones y evaluación de resultados. Conforme lo prescribe nuestra norma
fundamental "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la
relación de consumo, a (...) una información adecuada y veraz..."
Las tarifas constituyen un tema clave en la
organización y funcionamiento de los servicios públicos cumpliendo los entes de control
un rol protagónico en la materia.
Las tarifas deben ser justas y razonables. La
Corte Suprema de la Nación (16) ha sostenido que este tipo de tarifa sería aquella
necesaria para cubrir el costo del servicio, los gastos de explotación, conservación,
renovación y amortización del capital, más una utilidad razonable y justa. Debe
asegurarse la proporcionalidad entre el servicio prestado y la retribución abonada, sin
que se distorsione el criterio de generalidad con que deben ser prestados los servicios a
partir de tarifas excesivas e indebidamente discriminatorias.
Gustavo Boullaude (17)
expresa: En servicios prestados bajo régimen de exclusividad, el margen de rentabilidad
sobre el capital invertido debe ser moderado, menor al que podría obtenerse en
actividades de mayor riesgo, tales como las desarrolladas en un mercado de libre
competencia. Por otra parte, no debe admitirse la prestación de servicios públicos que
se aparten de la calidad y eficiencia garantizada por el artículo 42 de la Constitución
Nacional.
El cuanto a la participación de
los usuarios, el procedimiento de Audiencia Pública resulta el más adecuado, ya sea en
cuestiones que se encuentren expresamente previstas en la normativa regulatoria, o
bien cuando el Organismo, en uso de sus facultades, lo crea necesario en función del
impacto social de las medidas a tomar. Como ejemplo de lo primero, podemos citar lo
prescripto en la Ley 24065 (régimen de la energía eléctrica): "Articulo 46.- Los
transportistas y distribuidores aplicarán estrictamente las tarifas aprobadas por el ente.
Podrán, sin embargo, solicitar a este último las modificaciones que consideren
necesarias, si su pedido se basa en circunstancias objetivas y justificadas. Recibida la
solicitud de modificación, el ente dará inmediata difusión pública a la misma por un
plazo de treinta (30) días y convocará a una Audiencia Pública para el siguiente día
hábil a fin de determinar si el cambio solicitado se ajusta a las disposiciones de esta ley
y al interés público" o bien lo establecido en el marco regulatorio del gas, Ley 24.076 ,
"Artículo 47: Cuando el Ente Nacional Regulador del Gas considere, como
consecuencia de procedimientos iniciados de oficio o denuncias de particulares, que
existen motivos para considerar que una tarifa, cargo, clasificación o servicio de un
transportista o distribuidor es inadecuada, indebidamente discriminatoria o preferencial,
notificará tal circunstancia al transportista o distribuidor y la hará pública convocando a
tal efecto a una Audiencia Pública dentro de los primeros quince (15) días. Celebrada la
misma, dictará resolución dentro del plazo indicado en el artículo 46 de esta ley." El ser
oído en forma previa a una decisión que pueda afectar los intereses de los destinatarios
de servicios públicos, garantiza el derecho constitucional de defensa del usuario.
Por otra parte, con esta ley pretendemos
determinar el rol que les cabe a las provincias. Nuestra Constitución Nacional prevé en
el artículo 42 la participación de las provincias en los organismos de control. El Título IV
del presente texto normativo se aboca a dar respuesta a esta iniciativa incorporada por
el constituyente del 94.
Aquellas provincias que adhieran a la
presente ley, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, podrán designar un
funcionario titular y uno suplente que las represente ante los entes reguladores, los
cuales ejercerán sus funciones de acuerdo a la competencia que por ley se le asigne.
Por ser competencia local, resulta necesario que sean las provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires las que, conforme su propio ordenamiento, designen a su
mandatario.
Asimismo, cobra especial importancia contar
con una adecuada descentralización de estos entes, que facilite con la inmediatez
suficiente la relación entre prestatarios y usuarios. Se trata, en definitiva, de actividades
que se llevan a cabo en jurisdicciones locales.
Un control eficaz de los servicios traerá
aparejado una mayor calidad de las prestaciones y un justo equilibrio en la relación
entre prestadores y usuarios. Asimismo, colaborará con una mayor justicia social y
territorial, a partir del acceso a mejores servicios por parte de todos los habitantes y
todo el territorio.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares la
aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BERNAZZA, CLAUDIA ALICIA | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia) |
| DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |