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PROYECTO DE TP
Expediente 4048-D-2008
Sumario: REGULACION DE LA PUBLICIDAD OFICIAL.
Fecha: 29/07/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 96
El Senado y Cámara de Diputados...
CAPITULO I
Disposiciones
generales
Artículo 1°.- Objeto. Regular la
Publicidad Oficial originada, promovida y/o contratada por el Gobierno Nacional, el
cual comprende la Administración Central, Poder Legislativo, Poder Judicial,
Consejo de la Magistratura, Ministerio Público, organismos descentralizados,
entidades autárquicas y todo otro organismo dependiente del Poder Ejecutivo,
empresas y sociedades del Estado, organismos de las seguridad social, sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y
todos aquellos organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones
societarias, así como los Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente
por el Estado Nacional.
Artículo 2°.- Definición. A los fines
de esta ley se entiende por Publicidad Oficial todo anuncio, aviso o comunicación,
efectuado a través de cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte,
originado, promovido y/o contratado bajo cualquier modalidad por cualquiera de
los organismos enunciados en el Articulo 1º de la presente Ley. La Publicidad
Oficial deberá ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y relevante para
la ciudadanía.
Articulo 3°.- Medios. El presente
régimen abarca la Publicidad Oficial realizada en los siguientes medios:
a) Televisivos.
b) Radiofónicos.
c) Internet y soportes
informáticos.
d) Cinematográficos.
e) Gráficos.
f) Vía pública.
g) Vía celular.
h) Publicidad móvil.
i) Publicidad aérea.
j) Espectáculos públicos y
espacios en eventos de acceso público (Conferencias, talleres, seminarios,
congresos, ferias, exposiciones, entre otros).
Esta lista es meramente enunciativa,
debiendo incorporarse toda nueva técnica de difusión conforme los modernos
avances en la materia.
Artículo 4°.- Principios generales.
Todo asunto vinculado con la Publicidad Oficial debe regirse por los siguientes
principios generales:
a) Interés general y utilidad
pública. La Publicidad Oficial debe ofrecer información de interés general y
utilidad pública para los habitantes de la Nación y no debe perseguir fin distinto al
de lograr el bienestar general de la comunidad.
b) Transparencia. A fin de
evitar la discrecionalidad y facilitar el control debe garantizarse la transparencia y
el fácil acceso a toda la información relacionada con la utilización de los recursos
públicos destinados a la Publicidad Oficial.
c) Equidad en la distribución
y pluralidad de medios. La Publicidad Oficial debe distribuirse entre los medios
de comunicación respetando su pluralidad a través de criterios equitativos. La
asignación de Publicidad Oficial no debe afectar la independencia de los medios de
comunicación y el ejercicio de las libertades de información, pensamiento,
expresión y prensa, evitando beneficios o marginaciones fundadas en razones
ideológicas, políticas y/o partidarias.
d) Razonabilidad de la
inversión. Debe existir proporcionalidad entre el objeto de la contratación y el
interés público comprometido.
e) Eficacia y eficiencia. La
Publicidad Oficial debe alcanzar los objetivos propuestos al menor costo posible.
f) Igualdad y diversidad
social y cultural. La Publicidad Oficial contribuirá a fomentar la igualdad entre
hombres y mujeres y respetará la diversidad social y cultural presente en la
sociedad.
g) Accesibilidad. Se procurará
el más completo acceso a la información a las personas con cualquier tipo de
discapacidad.
h) Fomento de soportes
respetuosos con el medio ambiente. Se otorgará preferencia a los soportes
que, sin merma de la eficacia de la campaña, sean respetuosos con el medio
ambiente.
Artículo 5°.- Exclusiones. Queda
excluida de la aplicación de la presente norma la publicación de textos ordenada
por disposiciones normativas, actos administrativos o judiciales y demás
información sobre actuaciones públicas que deban publicarse o difundirse por
mandato legal.
CAPITULO II
Autoridad de
Aplicación
Artículo 6°.- Autoridad de
Aplicación. La Autoridad de Aplicación de la presente ley será la Agencia Nacional
de Noticias TELAM SOCIEDAD DEL ESTADO o el organismo que la sustituyere con
competencia para ello.
Artículo 7°.- Funciones y
responsabilidades: Son funciones y responsabilidades de la Autoridad de
Aplicación:
a) Coordinar la estrategia de
difusión entre los organismos y entidades solicitantes y afectadas.
b) Elaborar y elevar al Congreso
de la Nación el Plan Anual de Publicidad Oficial establecido en el artículo 8° de la
presente ley.
c) Ordenar y contratar
publicidad de acuerdo a lo definido en el Plan Anual de Publicidad Oficial.
d) Elaborar y enviar al Congreso
de la Nación el Informe Semestral de Ejecución establecido en el artículo 25° de la
presente ley.
Artículo 8°.- Plan Anual de
Publicidad Oficial. La Autoridad de Aplicación desarrollara un Plan Anual de
Publicidad Oficial que contenga la estrategia de comunicación de los organismos
alcanzados por el artículo 1º de la presente ley para el ejercicio presupuestario
entrante. Dicho Plan será elevado al Congreso de la Nación con el Proyecto de Ley
de Presupuesto para su correspondiente aprobación. En el Plan Anual deben
especificarse los requerimientos presupuestarios para el diseño, producción y/o
difusión de la Publicidad Oficial que la Autoridad de Aplicación prevea desarrollar, a
partir de las propuestas recibidas de todos los organismos comprendidos en el
artículo 1º de la presente norma, y debe detallarse:
a) Justificación, objetivo y
descripción de la Publicidad Oficial que se pretende llevar a cabo, especificando
costo previsible, período de ejecución, herramientas de comunicación utilizadas,
sentido de los mensajes, destinatarios, organismos y entidades solicitantes y
afectadas.
b) Características que deben
reunir los medios de comunicación para que la Publicidad Oficial alcance a los
destinatarios y se logren los objetivos propuestos.
Artículo 9º.- Publicidad no prevista
en el Plan Anual de Publicidad Oficial. La Autoridad de Aplicación destinará el
10 % del monto total que la Ley de Presupuesto le asigna a la Publicidad Oficial
para llevar a cabo la Publicidad Oficial no prevista en el Plan Anual de Publicidad
Oficial. La utilización de dichos fondos debe rendirse al presentarse los Informes
Semestrales establecidos en el artículo 25° de esta ley.
Esta publicidad, difundida de manera
emergente e inmediata ante una coyuntura determinada, deberá ajustarse en
todos los casos a lo dispuesto en la presente ley y sólo podrá ser motivada por la
presencia de una catástrofe natural, peligros a la salud pública, seguridad o medio
ambiente y alteraciones al orden social o al normal funcionamiento de los servicios
públicos.
Artículo 10°.- Registro Oficial
Público de Medios Publicitarios. La Autoridad de Aplicación confeccionará y
mantendrá actualizado un registro de acceso público en el que deberán inscribirse
todos los medios de comunicación que deseen recibir Publicidad Oficial.
Dicho registro contendrá los
siguientes datos, sin perjuicio de la información requerida en otras normas:
a) Identificación del medio, y
del/los propietario/s o miembros societarios.
b) Ámbito geográfico de
cobertura.
c) Perfil temático.
d) Cotización trimestral de
precios para Publicidad Oficial, por unidad de tiempo en la difusión televisiva o
radiofónica, por centímetro cuadrado o pixel en la difusión gráfica y electrónica, o
por cualquier otra medida uniforme que sirva a tal fin.
e) Domicilio real.
Artículo 11°.- Actualización. Los
medios de comunicación tienen la obligación de actualizar trimestralmente la
información establecida en el artículo 10° de la presente ley.
Artículo 12°.- Declaración Jurada.
La inscripción y actualización en el Registro Oficial de Medios Publicitarios revestirá
carácter de Declaración Jurada. El falseamiento de datos dará lugar a la exclusión
del registro, sin perjuicio de las correspondientes acciones penales judiciales.
Artículo 13°.- Prohibición. No
podrán recibir Publicidad Oficial:
a) Los medios de comunicación
que no se inscribieron en el Registro Oficial de Medios Publicitarios, o que no
actualizaron los datos, acorde a lo establecido en el artículo 11°.
b) Los medios de comunicación
que hayan sido excluidos del Registro Oficial de Medios Publicitarios por la
Autoridad de Aplicación.
c) Los deudores de los bancos
oficiales que se encuentren inhabilitados por dichas entidades.
d) Los medios de comunicación
que registren deudas previsionales y/o tributarias.
Artículo 14°.- Medición. La Autoridad
de Aplicación deberá firmar convenios con Universidades Nacionales, para que
midan en forma trimestral el índice de penetración de los medios de comunicación
registrados. La Autoridad de Aplicación debe incluir los resultados de las
mediciones en los Informes Semestrales establecidos en el artículo 25° de esta
ley.
CAPITULO III
De la Publicidad
Oficial
Artículo 15°.- Contenidos de la
Publicidad Oficial. Sólo se podrá promover o contratar Publicidad Oficial cuando
tenga alguno de los siguientes objetivos:
a) Difundir las políticas,
programas, servicios e iniciativas gubernamentales que se encuentren
efectivamente disponibles para los habitantes.
b) Incidir en el comportamiento
social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública.
c) Promover la difusión y
conocimiento de los valores y principios constitucionales.
d) Informar a los ciudadanos de
sus derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del funcionamiento de
las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y
servicios públicos.
e) Informar a los ciudadanos
sobre la existencia de procesos electorales y consultas populares.
f) Difundir el contenido de
aquellas disposiciones jurídicas que, por su novedad y repercusión social, requieran
medidas complementarias para su conocimiento general.
g) Difundir ofertas de empleo
público que por su importancia e interés así lo aconsejen.
h) Advertir de la adopción de
medidas de orden o seguridad pública cuando afecten a una pluralidad de
destinatarios.
i) Anunciar medidas preventivas
de riesgos o que contribuyan a la eliminación de daños de cualquier naturaleza
para la salud de las personas o el patrimonio natural.
j) Apoyar a sectores
económicos nacionales en el exterior, promover la comercialización de productos,
bienes y servicios nacionales y atraer inversiones extranjeras.
k) Difundir y promocionar la
cultura y el patrimonio histórico y natural de la Nación.
l) Comunicar programas y
actuaciones públicas de relevancia e interés social.
m) Promover una cultura
preventiva en la sociedad respecto a los asuntos que competen a la salubridad,
seguridad pública o recursos naturales, entre otros.
n) Informar al respecto de
conductas a adoptar por los habitantes ante situaciones de emergencia.
Artículo 16°.- Características. La
Publicidad Oficial debe:
a) Ser de estricto contenido
fáctico, expresado de forma objetiva y sencilla, utilizando un lenguaje de fácil
comprensión.
b) Incluir una frase claramente
perceptible que indique que ese espacio publicitario está siendo pagado con fondos
del Estado Nacional.
c) Responder siempre a una
necesidad genuina de comunicación, no admitiéndose publicidad superflua.
Artículo 17°.- Prohibiciones. No se
podrá promover o contratar Publicidad Oficial:
a) Que tenga como finalidad
destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por los organismos
mencionados en el artículo 1º de esta ley, con la excepción de las empresas y
sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria,
sociedades de economía mixta y todos aquellos organizaciones empresariales
donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la
formación de las decisiones societarias.
b) Que por acción u omisión, de
manera directa o indirecta, explícita o implícita, promueva, difunda o favorezca la
discriminación, exclusión o diferencia por motivos de raza, religión, nacionalidad,
ideología, opinión política, filosófica o gremial, sexo, género, orientación sexual,
posición económica, condición social, grado de instrucción o caracteres
físicos.
c) Que incite, de forma directa o
indirecta, a la violencia o a comportamientos contrarios al ordenamiento
jurídico.
d) Que manifiestamente
menoscabe, obstaculice o perturbe las políticas públicas o cualquier actuación
legítimamente realizada por otro poder público en el ejercicio de sus
competencias.
e) Que induzca a confusión con
los símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes empleadas por cualquier
agrupación política u organización social.
f) Que contenga orientación
partidaria. El manejo de los medios e instrumentos publicitarios de los que haga
uso el sector público estatal, no deberá tener puntos de similitud conceptual,
gráfica y/o visual con ningún partido político.
g) En la que aparezca la imagen
de un funcionario de alguno de los organismos señalados en el artículo 1º, y/o de
algún candidato a cualquier cargo electivo.
h) Que provoque el descrédito,
denigración o menosprecio, directo o indirecto, de una persona física o jurídica,
privada o pública.
i) Que contenga información
que sea engañosa, subliminal y/o encubierta.
Artículo 18°.- Garantías. Cualquier
persona física o jurídica afectada podrá solicitar ante la justicia la cesación
inmediata o la rectificación de aquellas publicidades o campañas que incurran en
alguna de las prohibiciones contenidas en esta ley.
CAPITULO IV
De la contratación y
distribución
Artículo 19°.- Marco Regulatorio.
Los procedimientos para la contratación de Publicidad Oficial se rigen por la
normativa vigente para ello, sin perjuicio de lo que al respecto se disponga en la
presente ley.
Artículo 20°.- Distribución
equitativa. La Autoridad de Aplicación distribuirá equitativamente la contratación
de pautas de Publicidad Oficial entre los distintos medios de comunicación
respetando la pluralidad de medios y evitando marginaciones o prejuicios fundados
en razones ideológicas, políticas y/o partidarias. Los contratos de Publicidad Oficial
se asignarán sobre la base de criterios precisos y cuantificables. Al momento de
adjudicar un contrato de publicidad, los criterios y su forma de evaluación deben
aparecer claramente expuestos y fundados. Debe buscarse la efectividad del
mensaje y la racionalidad en el uso de los fondos públicos.
Artículo 21°.- Criterios de
asignación. La Autoridad de Aplicación deberá contratar Publicidad Oficial
ateniéndose estrictamente a los siguientes criterios:
a) Perfil del medio y del público
al que va destinada la publicidad, teniendo en cuenta principalmente las
características socioculturales y económicas de los destinatarios.
b) Mayor implantación territorial
y social del medio.
c) Igualdad o mejor oferta de
precios con respecto al precio de mercado.
Artículo 22°.- Posibilidad de
Igualar Oferta. A fin de garantizar el pluralismo informativo, la Autoridad de
Aplicación, antes de asignar Publicidad Oficial a un medio en particular, deberá
ofrecer mediante notificación a los demás medios registrados con cobertura
semejante a la del medio que se haya elegido conforme a las pautas anteriores, y
que cumpliesen con todos los demás requisitos establecidos, la posibilidad de
igualar precio para la asignación a ellos, en conjunto, del 50% de la Publicidad
Oficial prevista.
Artículo 23°.- Medios
Universitarios, Comunitarios y de la Sociedad Civil. Con el objetivo de
garantizar y promocionar la diversidad social y cultural, la Autoridad de Aplicación
destinará el 4% del monto total que la Ley de Presupuesto le asigne a la Publicidad
Oficial, a medios de comunicación universitarios, comunitarios, o aquellos creados
por organizaciones de la Sociedad Civil sin fines de lucro, especialmente a los que
se encuentran en áreas rurales y zonas urbanas marginales.
Artículo 24°.- Prohibición de
contratación por intermedio de terceros. La Autoridad de Aplicación debe
contratar la Publicidad Oficial directamente con los medios de comunicación que,
acorde a lo establecido en la presente norma, sean elegidos para difundir o emitir
la Publicidad Oficial. Queda expresamente prohibido que la contratación de
Publicidad Oficial se realice por intermedio de terceros.
CAPITULO V
Control
Artículo 25°.- Informe Semestral
de Ejecución. La Autoridad de Aplicación deberá presentar semestralmente al
Congreso de la Nación un informe acerca de la ejecución en materia de Publicidad
Oficial. El plazo para presentar el informe sobre la actividad realizada entre los
meses de enero y junio vence el 30 de septiembre del mismo año calendario. El
plazo para presentar el informe sobre la actividad realizada entre los meses de
julio y diciembre vence el 31 de marzo del año siguiente.
Artículo 26°.- Características del
Informe. El informe al que se refiere el artículo precedente especificara:
a) Gastos por tipo de medio y
por organismo.
b) Costo de las campañas, se
encuentren o no finalizadas, y de cada espacio publicitario adquirido, indicando su
precio y forma de pago.
c) Tema central del mensaje
publicitario difundido y muestras del mismo.
d) Identificación de los medios
con los que la Autoridad de Aplicación contrató publicidad.
e) Área de cobertura, audiencia
o tiraje, según corresponda, de los medios seleccionados.
f) Índice de penetración de los
medios seleccionados, resultante de las mediciones realizadas por las
Universidades Públicas, acorde a lo normado por el artículo 14° de la
presente.
g) Razones que hayan
justificado la selección del medio utilizado. Los motivos por los cuales se eligió a
determinado/s medio/s deben sustentarse técnica y teóricamente, cumpliendo, en
todos los casos, el principio de equidad y pluralidad previstos en el inciso c del
artículo 4º de la presente.
h) Identificación del acto
administrativo por el cual se adjudico cada contratación.
Artículo 27°.- Obligación de los
medios de suministrar información. Los medios de comunicación tienen la
obligación de suministrar información relativa a los precios u otras condiciones de
los contratos de Publicidad Oficial celebrados con el/los organismos alcanzados por
el Articulo 1 de la presente norma, siendo inoponible todo tipo de estipulación
contractual que limite la presente obligación.
Artículo 28°.- Evaluación de
impacto. La Autoridad de Aplicación deberá firmar convenios con Universidades
Nacionales, para que evalúen anualmente la Publicidad Oficial realizada. Las
evaluaciones deben permitir conocer el impacto -alcance y reconocimiento de
quién está comunicando-, diagnóstico y comprensión del mensaje -penetración y
credibilidad-. La Autoridad de Aplicación debe presentar las referidas evaluaciones
al Congreso de la Nación junto con el Informe Semestral cuya presentación vence
el 31 de marzo.
Artículo 29°.- Auditoría Anual. La
Auditoria General de la Nación realizará una auditoria anual de gastos y prácticas
en la Publicidad Oficial. Dicha auditoria deberá incluir los presupuestos, los
mecanismos utilizados para asignar la Publicidad Oficial y los gastos totales en tal
concepto.
Artículo 30°.- Publicación de
Información. La Autoridad de Aplicación debe publicar ininterrumpidamente y
mantener actualizado, en el sitio web oficial, el Plan Anual de Publicidad Oficial, el
Registro Oficial de Medios Publicitarios, los Informes Semestrales y las mediciones
y evaluaciones realizadas por las Universidades Nacionales convenidas.
CAPITULO VI
Limitaciones durante
procesos electorales
Artículo 31°.- Limitaciones durante
procesos electorales. La Autoridad de Aplicación no podrá contratar pautas o
espacios en los medios de comunicación en periodos electorales nacionales,
entendiendo por tal el lapso temporal comprendido entre la los treinta y dos (32)
días previos a la fecha fijada para el comicio y el día mismo de la votación.
Lo dispuesto en el presente artículo
no es aplicable en los siguientes casos:
a) Actividad relacionada con la
organización y desarrollo de los procesos electorales.
b) Actividad publicitaria
estrictamente necesaria para el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
c) Emergencias que pongan en
riesgo la salud o la seguridad de la población.
CAPITULO VII
Comisión Bicameral
para el Control de la Publicidad Oficial
Artículo 32°.- Organismo de
control. Créase una Comisión Bicameral en el ámbito del Poder Legislativo para el
control de la Publicidad Oficial, sin perjuicio de otros mecanismos de control
existentes.
Artículo 33°.- Integración. La
Comisión Bicameral para el Control de la Publicidad Oficial estará integrada por
cuatro diputados y cuatro senadores, con representación de las minorías, un
representante de los sectores académicos vinculados a la materia, un
representante de los sectores profesionales relacionados con la actividad y un
representante de cada una de las asociaciones de prensa de la Nación.
A los fines de su funcionamiento la
Comisión Bicameral para el Control de la Publicidad Oficial deberá dictar su propio
reglamento interno en un plazo inferior a los 60 días de su constitución.
Artículo 34°.- Competencia. La
Comisión para el Control de la Publicidad Oficial tendrá las siguientes
funciones:
a) Velar por el estricto
cumplimiento de lo consignado en la presente norma.
b) El estudio y consideración de
todos los temas relacionados con la Publicidad Oficial.
c) Controlar y garantizar que la
Publicidad Oficial sirva con objetividad a los intereses generales y se adecuen a los
principios enunciados en el artículo 4º de la presente ley.
d) Vigilar que la Publicidad
Oficial no incurra en ninguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 17°
de la presente.
e) Analizar los contratos de
Publicidad Oficial y la inversión presupuestaria correspondiente.
f) Custodiar estrictamente que
no se difunda Publicidad Oficial durante los períodos electorales, sin perjuicio de
las excepciones contempladas en el artículo 31° de la presente ley.
g) Evaluar si la Publicidad Oficial
no prevista en el Plan Anual cumplió con las exigencias establecidas en el artículo
9° de la presente.
h) Investigar si el Estado no
está pagando Publicidad Oficial a precios más altos que los de mercado.
i) Facultad para citar al Titular
de la Secretaria de Medios de la Nación a efectos de recibir informes.
j) Facultad para elevar
denuncias ante los organismos pertinentes, frente a la detección de anormalidades
y/o ante la recepción de denuncias por parte de particulares.
k) Controlar el cumplimiento de
los métodos utilizados por las empresas y/u organismos medidores de
audiencia.
l) Analizar y garantizar la mayor
equidad de la distribución entre medios de alcance nacional y aquellos de menor
alcance.
m) Verificar que la Publicidad
Oficial respete las características socioculturales de los destinatarios.
n) Presentar informes periódicos
detallando las tareas realizadas, investigaciones en proceso y ejecutadas,
denuncias recibidas y elevadas, incumplimientos e irregularidades. Dichos informes
deberán estar disponibles en la página web de ambas Cámaras.
o) Analizar las presentaciones
efectuadas por los medios afectados en virtud de las prohibiciones establecidas en
los incisos b, c y d del artículo 13º y dictaminar en consecuencia.
Artículo 35°.- Adhesión. Invítase a
las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a dictar normas en el
mismo sentido de la presente Ley
Artículo 36°.- Derogase toda norma
que se oponga a la presente.
Artículo 37º.- El Poder Ejecutivo
deberá reglamentar la presente ley dentro de un plazo no mayor a los 180 días a
partir de su promulgación.
Artículo 38°.- De forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En sociedades complejas como la
nuestra, la comunicación a través de los medios masivos de comunicación, ya sean
éstos audiovisuales, escritos o multimedia, constituye, en numerosas
oportunidades, la única forma de llegar a todos y cada uno de los ciudadanos. Hoy
en día las publicaciones oficiales (boletines oficiales y municipales) a cargo de las
administraciones, tanto la nacional como las provinciales y locales, resultan
insuficientes para establecer una comunicación eficaz entre el gobierno y los
gobernados. La difusión de las distintas acciones de gobierno, entre las que se
cuentan aquellas campañas, programas y actividades que realizan las distintas
reparticiones de la administración pública nacional, constituye una eficaz
herramienta para la información y concientización de la población sobre variadas
temáticas de interés general, así como para el fomento o incentivo de políticas de
Estado. En este sentido, la Pauta Oficial responde al principio republicano de
publicidad de los actos de gobierno. Sin embargo, resulta evidente que la misma
ha sido utilizada en numerosas oportunidades con un criterio absolutamente
arbitrario y discrecional, junto con las partidas presupuestarias destinadas a tal
efecto.
Los mencionados
medios se constituyen en intermediarios entre el poder y la sociedad. Son un
referente de opinión, componen la base de información sobre la cual los
ciudadanos elaboran sus juicios de valor sobre la política, la sociedad y el mundo.
Por ello es que resulta imprescindible garantizar el pleno ejercicio de la libertad de
prensa. Al respecto, tal como se explica en la obra "Libertad de expresión y
libertad de prensa en Argentina" (1) , no debe desconocerse que la libertad de
prensa nace atada a la libertad de expresión y a la libertad de pensamiento. Los
hombres, en primer lugar, realizan una actividad volitiva que les permite llegar a la
concreción interna de diferentes ideas, que deben poder expresar en absoluta
libertad. A su vez, la difusión de esas ideas está protegida por la libertad de prensa
porque, tal como la libertad de pensamiento necesita de la libertad de expresión,
esta última no tiene sentido si está desprovista de los medios técnicos que
permiten la difusión de las ideas y expresiones.
En el caso "Editorial
Río Negro S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción de amparo", la Corte Suprema
de Justicia Nacional sostuvo que: "9) [...] el gobierno debe evitar las acciones que
intencional o exclusivamente estén orientadas a limitar el ejercicio de la libertad de
prensa y también aquellas que llegan indirectamente a ese resultado. Es decir,
basta con que la acción gubernamental tenga ese objetivo para que se configure
un supuesto de afectación a dicha libertad. Es por ello, que no resulta necesario la
asfixia económica o quiebre del diario, supuesto que, por otro lado, se configuraría
en casos de excepción. Por lo demás, la afectación económica debe examinarse no
sólo en relación a la pérdida por no recibir publicidad oficial, sino también por la
disminución en la venta de diarios en tanto muchos lectores se verán obligados a
informarse por otros medios acerca de la gestión pública (...) Que es deber de los
tribunales proteger los medios para que exista un debate plural sobre los asuntos
públicos, lo que constituye un presupuesto esencial para el gobierno democrático."
(C.S.J.N., exp. E.1.XXXIX, 05/09/2007)
Si realmente queremos proteger las
Libertades de Pensamiento, Expresión y Prensa, no es suficiente con garantizar la
abstención del gobierno en prácticas tristemente conocidas como la violencia física
o intimidaciones sobre los informadores contrarios a las ideas del gobierno de
turno. Debe aceptarse el desafío de luchar contra las formas más solapadas de
censura, entre las que lamentablemente suele observarse la manipulación en la
contratación y distribución de la Publicidad Oficial. El hecho de que la Publicidad
Oficial sea una de las formas de financiamiento que tienen los medios de
comunicación, puede colocarlos en una situación de vulnerabilidad frente al
gobierno, logrando que la misma se constituya en una herramienta de coerción. En
los últimos años las administraciones de turno han utilizado la Publicidad Oficial
con fines electoralistas y como herramienta para "premiar" o "castigar" a los
distintos medios de comunicación, en función de lo "más o menos oficialistas" que
resulten. Debemos destacar que la situación se presenta más grave en el interior
del país, debido a que el retiro de la Pauta Oficial ahoga financieramente a los
medios más pequeños.
La ausencia de un marco normativo
que otorgue transparencia y claridad a los fondos públicos destinados a publicidad
promueve decisiones arbitrarias y facilita el uso de la Pauta Oficial como
instrumento de presión o promoción política. Esta insuficiencia legal promueve la
discrecionalidad, atenta contra la transparencia y facilita posibles actos de
corrupción. Esta legislatura no puede seguir guardando silencio al respecto. La
regulación de la Publicidad Oficial resulta imprescindible para reducir la
discrecionalidad imperante en los procesos de contratación y distribución de la
Publicidad Oficial, garantizando el pleno desarrollo de la vida democrática. Por tal
motivo presentamos el presente Proyecto de Ley regulando la Publicidad Oficial
originada, promovida y/o contratada por el Gobierno Nacional, el cual comprende
la Administración Central, Poder Legislativo, Poder Judicial, Consejo de la
Magistratura, Ministerio Público, organismos descentralizados, entidades
autárquicas y todo otro organismo dependiente del Poder Ejecutivo, empresas y
sociedades del Estado, organismos de las seguridad social, sociedades anónimas
con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todos
aquellos organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones
societarias, así como los Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente
por el Estado Nacional.
El presente proyecto establece, entre
otros puntos, la obligación por parte de la Autoridad de Aplicación, que será la
Agencia Nacional de Noticias TELAM SOCIEDAD DEL ESTADO o el organismo que
la sustituyere con competencia para ello, de elaborar un Plan Anual de Publicidad
Oficial que constituirá el eje de toda la comunicación del gobierno. El mismo tiene
una función múltiple: aportar la seriedad y la previsibilidad que la comunicación
pública merece; asegurar las mínimas condiciones de probidad en su ejercicio; y
garantizar que la Publicidad Oficial no sea un instrumento de propaganda
proselitista en manos de un gobierno inescrupuloso, que se escuda en la
"discrecionalidad".
Siguiendo el ejemplo de la legislación
canadiense y española, planteamos que el contenido del Plan Anual requiere, entre
otras cosas, la descripción y justificación de las campañas que se planean llevar a
cabo durante el año siguiente, así como la propuesta y justificación de los medios
en los que se pretenden difundir, considerando el público y el objetivo que se
intenta lograr, y la cobertura y equilibrio informativo de los mismos. A través de la
institución de dicho Plan Anual se propende a la planificación cuidadosa de la
comunicación social, y a un estricto control en cuanto al destino del dinero
dispuesto.
Sin embargo, existe la posibilidad de
que, ante una coyuntura determinada, que "emerge" de manera imprevisible, la
Publicidad Oficial no pueda ser planificada de antemano y, por lo tanto, sus
lineamientos y justificación incluidos en el Plan Anual de Publicidad Oficial. Por ello,
conforme lo establecido en el artículo 9º del proyecto, la autoridad de aplicación
debe designar una partida presupuestaria equivalente al 10 % del total estimado
en el Plan Anual de Publicidad Oficial para el caso en que factores tales como la
presencia de una catástrofe natural, peligros a la salud pública, seguridad o medio
ambiente y alteraciones al orden social o al normal funcionamiento de los servicios
públicos, tornen necesaria la difusión de avisos, comunicaciones o anuncios. Se
establece la obligación de rendir la utilización de dichos fondos al presentarse los
Informes Semestrales de Ejecución establecidos en el artículo 25º del presente
proyecto.
Complementando la obligación de
realizar el Plan Anual de Publicidad Oficial, la Autoridad de Aplicación debe elaborar
un Informe Semestral de Ejecución y presentarlo ante la Legislatura. En el Informe
deben identificarse gastos por tipo de medio y por organismo; costo de las
campañas, se encuentren o no finalizadas, y de cada espacio publicitario adquirido,
indicando su precio y forma de pago; tema central del mensaje publicitario
difundido y muestras del mismo; identificación de los medios con los que la
Autoridad de Aplicación contrató publicidad; área de cobertura, audiencia o tiraje,
según corresponda, de los medios seleccionados; índice de penetración de los
medios seleccionados, resultante de las mediciones realizadas por las
Universidades Públicas, acorde a lo normado por el artículo 14° de la presente;
razones que hayan justificado la selección del medio utilizado (la presente ley
explicita que los motivos por los cuales se eligió a determinado/s medio/s deben
sustentarse técnica y teóricamente, cumpliendo, en todos los casos, el principio de
equidad y pluralidad previstos en el inciso c del artículo 4º de la presente); e
identificación del acto administrativo por el cual se adjudico cada contratación.
El Estado debería garantizar que los
millonarios fondos destinados a la Publicidad Oficial no sean utilizados como
elementos de presión, constituyéndose su manejo en una forma de censura previa.
Por tal motivo establecemos en el proyecto que la asignación de Publicidad Oficial
en los diferentes medios de comunicación debe responder a criterios claros y
transparentes. Como regla general, los contratos de Publicidad Oficial (tanto la
compra de espacio en los medios como la contratación de agencias de publicidad y
otros contratistas involucrados en el proceso de producción o distribución) deben
asignarse a través de procesos competitivos, abiertos y transparentes. Ningún
criterio puede estar ligado a la opinión o línea editorial de los medios de
comunicación; en otras palabras: la distribución de la pauta no puede utilizarse
como herramienta de presión, a fin de recompensar o castigar a los medios en
función del contenido de sus expresiones. Creemos que la justificación de la
elección de los medios de comunicación y de las empresas publicitarias conforme
parámetros objetivos responde a la necesidad de transparentar absolutamente la
relación entre los medios de comunicación y el Estado, evitando la mutua
influencia e intercambio de favores teniendo como contraprestación la Pauta
Oficial. En Argentina, esto no ha venido ocurriendo y se han producido grandes
aumentos de los presupuestos referidos a Publicidad Oficial sin ninguna explicación
satisfactoria.
El Capítulo IV -De la contratación y
distribución- establece taxativamente que la Autoridad de Aplicación distribuirá
equitativamente la contratación de pautas de Publicidad Oficial entre los distintos
medios de comunicación respetando la pluralidad de medios y evitando
marginaciones o prejuicios fundados en razones ideológicas, políticas y/o
partidarias. Los contratos de Publicidad Oficial deberán asignarse sobre la base de
criterios precisos y cuantificables, los cuales deberán aparecer claramente
expuestos y fundados. La efectividad del mensaje y la racionalidad en el uso de los
fondos públicos deberán ser los principios rectores al momento de adjudicar un
contrato de publicidad.
Asimismo el artículo 21º establece
que los criterios sobre los cuales debe basarse la asignación de la Pauta Oficial
deberán incluir y evaluar distintos factores tales como: el perfil del medio y el
público al que va destinada la publicidad, teniendo en cuenta principalmente las
características socioculturales y económicas de los destinatarios; mayor
implantación territorial y social del medio; y precios (que no pueden ser superiores
a los que pagan los anunciantes privados).
A los fines de garantizar el pluralismo
informativo y evitar marginaciones o prejuicios fundados en razones ideológicas,
políticas y/o partidarias, el presente proyecto impone que antes de asignar
Publicidad Oficial a un medio en particular el Gobierno tiene la obligación de
ofrecer a los demás medios registrados con cobertura semejante, la posibilidad de
igualar precio para la asignación, en conjunto, del 50 % de esa pauta. Asimismo,
la presente norma estipula que la Autoridad de Aplicación destinará el 4% del
monto total que la Ley de Presupuesto le asigne a la Publicidad Oficial a medios de
comunicación universitarios, comunitarios, o aquellos creados por organizaciones
de la Sociedad Civil sin fines de lucro, especialmente a los que se encuentran en
áreas rurales y zonas urbanas marginales, con el objeto de garantizar y
promocionar la diversidad social y cultural. También se prohíbe expresamente que
la contratación de Publicidad Oficial se realice por intermedio de terceros.
La Publicidad Oficial debe ser clara,
objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y relevante para el público. El proyecto
establece claramente que sólo se podrán promover o contratar campañas y avisos
de Publicidad Oficial que tengan por finalidad difundir y promover el ejercicio de
derechos y obligaciones del Estado y el ciudadano y difundir y comunicar actos de
gobierno, programas, iniciativas, servicios y, en general, actuaciones públicas o
informaciones de genuina relevancia e interés social. La utilidad pública, en tanto
principal objetivo de la Publicidad Oficial, implica que la misma sirva a sus
destinatarios legítimos, que son los ciudadanos, y no a quien las promueve. El
límite es bien claro, si el mensaje difundido no es de estricto contenido fáctico,
aquel no puede ser más que propaganda destinada directa o indirectamente al
proselitismo.
En tal sentido, la norma establece
claramente qué avisos o campañas no puede el Estado realizar. En este sentido,
consideramos que debería prohibirse la Publicidad Oficial que tenga como finalidad
destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados por el Gobierno; que
contenga orientación partidaria, que aparezca la imagen de un funcionario o de
algún candidato a cualquier cargo electivo; que provoque el descrédito,
denigración o menosprecio, directo o indirecto, de una persona física o jurídica,
privada o pública; que contenga información que sea engañosa o encubierta; entre
otros puntos.
Asimismo, y teniendo en cuenta que
en períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales pueden
confundirse o ser usados con fines de propaganda partidaria, creímos conveniente
que se dispongan mecanismos que impidan el uso propagandístico de la Publicidad
Oficial. Una buena opción, establecida en las leyes de países como España y
Canadá, es fijar normas que regulen la suspensión de la publicidad por un tiempo
razonable durante las campañas políticas y los comicios. Con ese objetivo
establecimos que el Gobierno no podrá contratar espacios en los medios de
comunicación durante los 90 días previos a la finalización de los actos
eleccionarios. De esta manera se busca impedir que el sector público aumente
desmesuradamente los niveles de ejecución presupuestaria en la materia, a los
fines de congraciarse con los medios de comunicación y lograr su apoyo.
Estamos convencidos que los
gobiernos deben rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el modo
en que son empleados los recursos de Publicidad Oficial. La producción y
asignación de Publicidad Oficial debe regirse por los principios de transparencia,
eficiencia y buen uso de los fondos públicos. En tal sentido creímos necesario
establecer algún tipo de control externo que evalúe los objetivos, la necesidad y
relevancia de las campañas publicitarias, la efectividad de las mismas en relación
con los objetivos planteados antes de su realización, así como la eficiencia en el
manejo de los fondos públicos. Dichos controles resultan imprescindibles a la hora
de continuar con las campañas, ya que marcan la utilidad de las mismas y el
manejo racional de los recursos públicos.
En tal sentido el proyecto que
presentamos prevé la creación de una Comisión Bicameral para el Control de la
Publicidad Oficial, la cual estará integrada por cuatro diputados y cuatro
senadores, con representación de las minorías, un representante de los sectores
académicos vinculados a la materia, un representante de los sectores profesionales
relacionados con la actividad y un representante de cada una de las asociaciones
de prensa de la Nación. La misma tendrá entre sus principales funciones velar por
el estricto cumplimiento de lo consignado en el presente proyecto; el estudio y
consideración de todos los temas relacionados con la Publicidad Oficial; analizar los
contratos de Publicidad Oficial y la inversión presupuestaria correspondiente y
custodiar estrictamente que no se difunda Publicidad Oficial durante los períodos
electorales. También estará facultada para elevar denuncias ante los organismos
pertinentes, frente a la detección de anormalidades o ante la recepción de
denuncias por parte de particulares.
Como dijimos
anteriormente, con este proyecto de ley pretendemos remediar la ausencia de un
marco normativo que regule las cuestiones relacionadas con la Publicidad Oficial.
Como bien destaca la Asociación por los Derechos Civiles en el documento
titulado Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial, sabemos que
resulta extremadamente difícil establecer un sistema de contralor para evitar los
excesos que frecuentemente se observan en la administración de los fondos
destinados a la elaboración y difusión del material comunicacional, los escasos
antecedentes legislativos a nivel mundial sobre la materia constituyen una muestra
de ello. Sin embargo, estamos convencidos de la enorme importancia de una
política comunicacional que fortalezca la forma republicana de gobierno, fijando
criterios técnicos, profesionales y objetivos que limiten cualquier tipo de
discrecionalidad en el manejo de la Pauta Oficial.
Por todo lo expuesto anteriormente, y
con la intención de propiciar un serio debate al respecto, es que solicito a los Sres.
Diputados acompañen en la sanción del presente Proyecto de Ley.-
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| MORAN, JUAN CARLOS | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| FERRO, FRANCISCO JOSE | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| COMUNICACIONES E INFORMATICA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO MORAN (A SUS ANTECEDENTES) | 20/08/2008 | |
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO ALCUAZ (A SUS ANTECEDENTES) | 20/08/2008 | |
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO PERALTA (A SUS ANTECEDENTES) | 20/08/2008 | |
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO FERRO (A SUS ANTECEDENTES) | 20/08/2008 |