El Senado y Cámara de Diputados...

IMPULSO A LA SANCIÓN DE LA LEY DE

COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS

Artículo 1º. Restablécese la vigencia del Artículo 3º de la Ley Nº 24.621, con el siguiente texto:

"El poder Ejecutivo Nacional deberá convocar en sede del Honorable Senado de la Nación durante el mes de marzo de 2008 a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para iniciar la discusión y confección del proyecto de ley de Coparticipación Federal de Impuestos, a la que se refiere la Cláusula Sexta de las disposiciones transitorias de la Constitución Nacional."

Artículo 2º. Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

Es conocida la mora incurrida en el trámite de la nueva Ley de coparticipación que dispone el artículo 75, Inc. 2º de la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994. El plazo entonces previsto venció con la finalización del año 1996. El artículo 3º de la Ley 24621 (promulgada el 3 de Enero de ese año) tampoco fue cumplido; así como tampoco recibió impulso por parte de las Provincias el mecanismo contemplado en el párrafo segundo de dicho artículo. Han pasado más de diez años y el mandato de los constituyentes sigue pendiente de la atención que deben dispensarle los poderes nacionales y provinciales. Mientras, nos seguimos rigiendo con "remiendos" y "parches", que a la postre crean incertidumbre y confusión, generando frustraciones en torno a las expectativas del pueblo argentino. Sigue así desvertebrado el sistema fiscal en cuanto a lo que pudiere corresponder a las Provincias y al de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Esta situación anómala no puede prolongarse por más tiempo. Para poner fin a ello, presentamos este proyecto de Ley, que actualiza un procedimiento que en su oportunidad mereciera la aprobación legislativa. Así se hará justicia, respetando a la Constitución y a las unidades componentes de la Nación Argentina, reparando a la vez la circunstancia tan patológica de la existencia de una ley que no habiendo sido derogada, recibió la ofensa de su incumplimiento y el agravio de su impune violación.

Cabe señalar nuestra persistencia en el planteo de este tema. Aún con anterioridad a la Reforma Constitucional de 1994, presentamos en esta H. Cámara un Proyecto en el sentido de que se "vería con agrado que el Poder Ejecutivo nacional disponga lo necesario a efectos de reordenar las facultades impositivas entre el Estado federal y las provincias a efectos que se ajusten a las normas que sobre reparto de competencias tributarias contiene la Constitución Nacional."

En los Fundamentos del Proyecto señalamos:

"La Constitución Nacional establece un claro reparto de competencias del Estado federal y de las provincias en materia tributaria. Así con el fin de llevar a cabo la distribución antedicha, adopta la clasificación de los tributos en directos e indirectos.

"Si bien no hay -en doctrina- pacífica y uniforme opinión para distinguir entre unos y otros, es razonable efectuar este distingo en función de la repercusión impositiva. Por tanto, es directo cuando no se produce el traslado del tributo, coincidiendo el contribuyente de jure con el contribuyente de facto, y es indirecto cuando el contribuyente de jure transfiere de facto la carga fiscal a terceras personas que soportan los efectos sin ser sujetos pasivos de la obligación.

"Los impuestos directos son, como principio, de competencia de las provincias y por excepción de competencia federal. En efecto, el artículo 67, inciso 2º de la Constitución Nacional dispone que el Congreso Nacional tiene atribución para establecerlos bajo tres condiciones: 1) Por tiempo determinado; 2) Proporcionalmente iguales en todo el territorio del país; 3) Siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.

"Los impuestos indirectos se dividen en: a) indirectos externos (por ejemplo los aduaneros, llamados "tarifas" en el artículo 9º de la Constitución Nacional y "derechos de importación y exportación" en el artículo 4º y en el artículo 67, inciso 1º de la Constitución Nacional) que son de competencia exclusiva del Estado federal a través del Congreso Nacional; b) indirectos internos (por ejemplo, al consumo), son de competencia concurrente del Estado federal y de las provincias (conforme fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos "Mataldi S.A. c/ provincia de Buenos Aires, 1927).

"Este reparto de competencias establecido en la Constitución formal de 1853/60 sufrió diversas transformaciones en el ámbito de la constitución material o real, muchas de las cuales son violatorias del texto escrito, en tanto otras no lo son.

"Atento al poder concurrente -del Estado federal y de las provincias- para crear impuestos indirectos internos, surgió la doble imposición sobre los mismos productos. Esto determinaba -como bien lo sostiene el doctor Pablo Ramella, en Derecho constitucional, página 705- su encarecimiento y trababa la actividad económica. Esta situación se prolongó hasta que en 1934 se dictó la ley 12.139 llamada Ley de Unificación de Impuestos Internos. En virtud de esta norma el Estado federal ejercía facultades impositivas y las provincias que adherían participaban de la recaudación conforme la misma ley lo disponía, y se comprometían a no establecer durante la vigencia de la ley impuestos, tasas, tributos u otros gravámenes en ella comprendidos, prohibición que alcanzaba a las municipalidades.

"En los hechos, el poder impositivo de las provincias quedaba traspasado al Estado federal.

"En materia de impuestos directos - de competencia provincial y sólo excepcionalmente del Estado federal- cabe recordar que el general Uriburu creó el impuesto a la renta con carácter nacional en 1931, que ratificó introduciéndole modificación la ley 11.586 de 1932, sustituida por la ley 11.682 de 1932. Con posteridad, la ley 12.147 de 1934 prorrogó el impuesto a los réditos hasta el 31 de diciembre de 1944 y luego se fue prorrogando indefinidamente. El Estado federal creó -entre otros- el impuesto a las ganancias eventuales, a las ventas, a los beneficios extraordinarios, etcétera.

"El Estado federal recauda los impuestos y los distribuye. Primero lo hizo conforme las normas de la ley 12.956 de 1947, y luego conforme a sus modificatorias y a otras leyes sustitutivas.

"Queda claro que las facultades impositivas del Estado federal, que conforme la Constitución Nacional era de excepción, se convirtieron en normal, encontrándose, prácticamente, todas las fuentes de ingreso fiscal en manos del gobierno federal.

"Debe destacarse que la adhesión y coparticipación derivadas de las leyes-contrato tiene a nivel constitucional enorme importancia y trascendencia. Cuando se trata de tributos que son de competencia concurrente entre el Estado federal y las provincias (los indirectos internos) no es inconstitucional que por vía de adhesión las provincias inhiban sus atribuciones impositivas y participen de la recaudación que obtiene el Estado federal, ya que la competencia -tanto del Estado federal como de las provincias- está establecida en la Constitución Nacional. Por lo tanto las provincias dejan de ejercerla y el Estado federal aplica la suya, sin que haya ningún desvío de atribuciones, ni ninguna delegación provincial.

"En cambio, cuando se trata de tributos que de acuerdo con la Constitución Nacional son en principio de competencia provincial y sólo por excepción del Estado federal (los directos) el sistema de las leyes-contrato de carácter permanente es inconstitucional pues implica delegación por parte de las provincias a favor del Estado de una competencia impositiva que el Estado sólo tiene a título transitorio y por causas especiales. El régimen de distribución de competencias no puede ser alterado ni por ley ni por acuerdo de partes, atento que la Constitución argentina es rígida y sólo puede ser reformada por un procedimiento especial (conf. Artículo 30 de la Constitución Nacional).

"De lo expuesto se infiere que el Estado federal está imponiendo y recaudando los impuestos directos, con grave tacha de inconstitucionalidad. Esta transferencia del régimen impositivo implica una modificación de la forma de Estado federal al acrecentarse la competencia federal en detrimento de las autonomías provinciales.

"A mayor abundamiento debe recordarse que esta distorsión de facultades ha originado una situación de enorme dificultad para las provincias que reciben tardía y fragmentariamente los montos que por concepto de impuestos les corresponde. Las medidas intentadas como paliativos bajo la forma de coparticipación, subsidios o sistema de promoción han agudizado la situación y originado lesión constitucional.

"Es por ello que creemos necesario y oportuno reordenar paulatinamente las competencias impositivas a efectos que se ajusten a las precisas y claras normas de la Constitución Nacional.

"Por todo lo expuesto, sometemos a consideración de esta Honorable Cámara el presente proyecto de declaración solicitando la aprobación del mismo. Una vez más cabe tener presentes las sabias palabras de José Benjamín Gorostiaga en el Congreso General Constituyente de 1853 al sostener la defensa del Tesoro: "No hay Estado sin recursos; no hay poder sin Tesoro". Esto también vale para justificar la supervivencia y la sobrevivencia de nuestras despojadas provincias" (Confr., "Obra Legislativa", Tomo IV, años 1991- 1992, págs. 269 a 271).

Por último, cabe también apuntar la siguiente paradoja, tendiente a comprobar que con el texto de la Constitución "unitaria" de 1826, que no llegó a aplicarse, las provincias quedaban en una situación más ventajosa que la obtenida con los sucesivos regímenes de "centralización" implantados a partir del siglo XX. Hemos dicho al respecto:

"...una clara distribución de los recursos impositivos entre la Nación y las provincias, que llama la atención por tratarse de una Constitución unitaria (Art. 148). Nuestra Constitución federal vigente, aún mediando la Reforma de 1994, ha menester una pronta actualización en ese punto, teniendo en mira evitar la doble y hasta triple imposición de que son víctimas nuestros contribuyentes, pues debe hacerse mérito de las modernas regulaciones en la materia que prevén correctivos ante posibles superposiciones. Creemos que una "ley de base" referida a este problema, sería útil y beneficiosa para la simplificación de nuestro sistema fiscal.

"Es curioso observar otra norma decididamente protectora del desarrollo provincial, que no se acostumbra exhumarla en los comentarios a los antecedentes constitucionales: me refiero a la previsión del Art. 151, a cuyo tenor resulta que si, después de cubiertos los gastos de una provincia sus rentas dejaban algún sobrante, en tal caso "éste será invertido precisamente en la provincia misma" y en aquellas obras que el consejo local acordare. Eran esos "Consejos de Administración" (elegidos popularmente por nombramiento directo, según el Art. 142) los que establecerían las rentas locales y su recaudación (Art. 147), perteneciendo a las provincias los impuestos directos y a la Nación los indirectos (Art. 148); aunque se imponía a las provincias una limitación en sus gastos: la aprobación de la legislatura nacional (Art. 149). Cuando las rentas locales no alcanzaran a cubrir sus gastos ordinarios, disponía que "se les supliera del tesoro nacional lo que falte" (Art. 150). ¡muy sabias previsiones!" (Confr. "La Constitución de 1826", en Anales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, junio de 2005).

Por todo lo expuesto es que solicito el voto favorable de mis pares.