El Senado y Cámara de Diputados...

LEY DE ACCESIBILIDAD A LA REGULARIZACION DOMINIAL PARA SECTORES VULNERABLES

ARTÍCULO 1: OBJETO: La presente ley tiene como objeto regularizar la situación dominial de los inmuebles, fracción de inmuebles o de aquellas tierras que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente.

ARTÍCULO 2: INTERES NACIONAL: Declarase el interés nacional en fomentar políticas públicas orientadas a la regularización dominial en todo el territorio nacional como base para el acceso de una vivienda y hábitat digno con el fin de garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos.

.ARTÍCULO 3: UNIVERSO DE APLICACIÓN: El interesado en acogerse a la presente ley deberá reunir los siguientes requisitos:

1. Ejercer una posesión publica y continúa sobre las inmuebles o tierras destinados a la vivienda única.

2. La tierra debe ser destinada a vivienda y no podrá ser mayor de 360 metros cuadrados.

3. No debe poseer otro inmueble en su patrimonio.

4. Su condición socio económica no le permita acceder a los procedimientos típicos de registración dominial.

ARTICULO 4: CASOS DE POSESION DE TIERRAS CON BOLETO DE COMPRAVENTA. DE LA PRESCRIPCION SOCIAL PARA ADQUIRIR INMUEBLES: El que adquiere un inmueble con boleto de compraventa, prescribe la propiedad por la posesión continua de 3 años. Podrán hacer uso de este derecho quienes prueben que dicha posesión reviste el carácter de pública, continua y de buena fe. Se presume la buena fe del adquirente. La prueba en contrario es carga para quien la denuncie.

ARTICULO 5: CASOS DE POSESION DE TIERRAS SIN TÍTULO NI BOLETO DE COMPRAVENTA. DE LA PRESCRIPCION SOCIAL PARA ADQUIRIR INMUEBLES. Prescriben también los inmuebles por la posesión continua de 5 años, con ánimo de tener la cosa para sí sin necesidad de título. Podrán hacer uso de este derecho quienes prueben que dicha posesión reviste el carácter de pública y continua.

ARTICULO 6: CASOS DE POSESION DE TIERRAS DE DOMINIO PÙBLICO. Prescribe el uso de la posesión continua de 5 años, de aquel que tenga la posesión de un inmueble y siendo estas de dominio público del Estado Nacional, Provincial o Municipal, siempre y cuando la misma se encuentre sin uso alguno por parte del titular o no se encuentre identificado para algún fin público. Ante la solicitud de un particular en uso de esta ley sobre tierras que no se encuentran parceladas, el Poder Ejecutivo Nacional, Provincial o Municipal deberá parcelar el mismo en un plazo no mayor a los 6 meses.

ARTÍCULO 7: DE LA VENTA DE TIERRAS DE DOMINIO PÙBLICO DEL ESTADO: En todo nuevo parcelamiento, extensión del perímetro urbano y generación de nuevas ciudades o pueblos, se debe destinar un mínimo del 30 % del suelo residencial para la construcción de viviendas sociales, de manera de asegurar la mixtura de usos y de población de diferentes condiciones socio económicas.

ARTICULO 8: GRATUIDAD DEL PROCEDIMIENTO: La totalidad de los trámites referidos a la regularización de los títulos estarán exentos de abonar impuestos, tasas, reposiciones y sellados que graven los contratos con privados previos, como así también la emisión de informes, constancias y certificados que deban otorgar los organismos pertinentes, el acto notarial y los trámites para su registración A estos fines invitase a las Provincias, Municipios y Comunas a adherir a la presente ley.

ARTÍCULO 9: DE LOS PROFESIONALES LETRADOS. A los fines de la aplicación de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional, Provincial y Municipal deberán impulsar acuerdos con los colegio de abogados a los fines de lograr la gratuidad del proceso judicial para los casos previstos por la ley. Las operaciones realizadas por los profesionales en el marco de esta ley son exentas de todo gravamen, impuesto o sello alguno.

ARTICULO 10: DE LOS ESCRIBANOS: A los fines de la aplicación de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional, Provincial y Municipal deberán impulsar acuerdos con los colegio de escribanos a los fines de lograr la gratuidad del proceso judicial para los casos previstos por la ley. Las operaciones realizadas por los profesionales en el marco de esta ley son exentas de todo gravamen, impuesto o sello alguno. Declarase de interés social el cumplimiento de un papel activo en el tema por parte de las Escribanías Generales de Gobierno de cada provincia. Se convoca a las Provincias a adherir a la presente ley para que a través de sus Escribanías Generales de Gobierno o el Organismo Público Estatal que cumpla iguales funciones, se comprometan a implementar políticas activas de regularización dominial de acuerdo a las condiciones establecidas en la presente ley.

ARTICULO 11: DEUDAS IMPOSITIVAS. En ningún caso constituirán impedimentos para otorgar las escrituras traslativas de dominio La existencia de deudas tributarias, impositivas o de tasas que recaigan sobre el inmueble. Condonasen las deudas hasta la fecha de transferencia efectiva del dominio a favor de los beneficiarios. .

ARTICULO 12: ADHESION DE LAS PROVINCIAS. Invitase a las Provincias, Municipios y Comunas a adherir a la presente ley. Las Provincias, Municipios y Comunas determinarán en sus respectivas jurisdicciones la autoridad de aplicación de la presente ley. Asimismo, dictarán las normas reglamentarias y procedimientos para su cumplimiento.

ARTICULO 13: PROGRAMA DE REGULARIZACION DE TIERRAS PARA USO DE VIVIENDA: "Crease el Programa de Regularización de Tierras para uso de Vivienda" que tendrá como objetivo crear acciones concretas para la aplicación eficiente de esta ley con el objetivo de lograr el 100 porciento de regularización dominial de los casos pre existentes en todo el territorio en un plazo de 6 años.

ARTÍCULO 14: AUTORIDAD DE APLICACIÓN: EL Poder Ejecutivo nacional designará a la autoridad de aplicación de esta ley.

Señor presidente:

El punto central del presente Proyecto es la creación de una Ley de Accesibilidad a la regularización dominial que modifique la situación jurídica en la que se encuentran sectores vulnerables, especialmente en el conurbano bonaerense, a causa de no contar con la escritura del terreno que habitan.

Actualmente existen personas que habitan y que han construido sus hogares en terrenos de carácter público o privado y que no tienen boleto de compra de venta o se encuentran limitados al acceso de escritura.

La regularización ha sido un problema que venimos arrastrando década tras década como sociedad. La seguridad de tenencia es una de las políticas básicas a desarrollar para terminar con la exclusión y la pobreza.

Hoy en día nos enfrentamos a la existencia de la irregularidad en las formas de ocupación del suelo y la de construcción del hábitat urbano. El querer como sociedad generar programas de regularización es reconocer la existencia de esta población que se encuentra en situación de vulnerabilidad.

Es necesario reconocer que existen grandes partes de nuestras ciudades que se rigen con reglas propias distintas de las de formalidad. Esto no quiere decir que renieguen de la formalidad, muy por el contrario trabajan en conjunto y están relacionados. De hecho muchas veces lo formal genera irregularidad.

Si bien ya existe la ley 24374, conocida como "Ley Pierri", la cual estableció un régimen de regularización dominial que pretendió dar solución a una problemática social en la que se encuentra un amplio sector de la población del país, en particular en los cinturones urbanos que rodean las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mendoza y Santa Fe, entendemos que ésta no ha solucionado el fondo del conflicto.

Lo novedoso de esta ley es que estableció una suerte de "prescripción adquisitiva corta automática o de pleno derecho", es decir, sin necesidad de iniciar un juicio de usucapión. Sin embargo, investigando la jurisprudencia hemos detectado que existe discrepancia, sobre que sucede antes de que se cumpla el plazo de diez años, quedando así el beneficiario sometido a la decisión judicial sobre si adquiere o no un dominio imperfecto con la escritura de regularización dominial. Determinarlo, es sumamente importante ya que si tiene dicho dominio tiene legitimación para ejercer acciones reivindicatorias, mientras que si es un mero poseedor carece de ella.

La Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Lomas de Zamora señaló que "la escritura de regularización dominial no constituye título de adquisición suficiente para configurar dominio pleno o imperfecto, mientras que La Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial La Matanza destacó que el artículo 8 de la ley auspicia el dominio imperfecto.

Por su parte el Dr. Fernando J. López de Zavalía en la "Revista Notarial 940" afirma que el beneficiario de la Ley no adquiere el dominio con el título idóneo, ya que éste solo sirve para la usucapión breve.

Por lo expuesto es que elaboramos el presente proyecto de ley con el objeto de lograr la regularización dominial de aquellas personas que no pueden escriturar su vivienda o terreno destinado a vivienda y así terminar con la inseguridad jurídica que ello conlleva.

Nuestro ordenamiento jurídico regula los juicios de usucapión decenales o veinteñales, sin embargo entendemos que lejos están de ser un instrumento apto para asistir a las familias que desean acceder a un proceso de regularización, no solo por los costos que conlleva un juicio de usucapión, aun cuando obtuvieren el beneficio de litigar sin gastos, sino también porque carecen de los recursos e instrumentos necesarios para enfrentar favorablemente dichos procesos, entre los cuales encontramos la dificultad de acceso a la justicia .

También sabemos que el artículo 4010 de nuestro Código Civil enuncia los requisitos que se deben cumplir para que proceda la prescripción breve, entre los cuales se encuentra el justo título. En este orden de ideas nuestro proyecto sería criticable, ya que estamos proponiendo en el artículo 4(cuarto) una prescripción de tres años para aquellas personas que cuenten solamente con boleto de compra venta, el cual no es justo título ya que no está revestido de escritura pública.

Sin embargo luego de la reforma producía por la ley 17711 a nuestro Código Civil, el artículo 2355 enuncia: "se considera legitima la adquisición de la posesión de inmuebles de buena fe, mediando boleto de compraventa". Nuestra idea respecto a este último artículo es que en fondo lo que quiso plasmar fue que aun sin escritura y con solo el boleto firmado se tiene derecho a la posesión legitima, la que se concretara mediante la tradición. En otras palabras, el boleto de compra venta es un mero contrato de compraventa de inmuebles, que se completa con la tradición del vendedor al comprador, que tiene por fin otorgar la posesión que consolida el dominio.

En esta línea de ideas redactamos el artículo 4º (cuarto) del presente proyecto, basándonos en la prescripción breve que especifica nuestro Código Civil, pero reduciéndola a tres años ya que el proyecto apunta a beneficiar a sectores vulnerables de nuestra sociedad a los que se les dificulta iniciar un juicio de usucapión por razones anteriormente expuestas y siempre y cuando se cumplan los requisitos del artículo 3º(tercero) del presente proyecto.

En el caso de la prescripción por posesión continua de 5 años establecida en el artículo 5º (quinto) hemos tomado como base el artículo 4015 del Código Civil, el cual establece la prescripción larga de veinte años, la cual reducimos a cinco años siempre que se trate de los casos específicos que se establecen en el presente Proyecto. Además hemos tomado como antecedente jurisprudencial el fallo Grootboom, resuelto por la Corte Constitucional sudafricana en 2000. Pese a la sencillez de lo que allí se decidió, el caso se convirtió mundialmente en un símbolo acerca de cómo los tribunales pueden lidiar con conflictos sociales que involucraban, a la vez, desafíos al derecho penal y graves violaciones de derechos sociales.

El caso Grootboom trataba sobre la situación de un grupo de marginados que habían ocupado lotes de propiedad privada, y que luego habían sido desalojados de modo violento. Los ocupantes, entonces, llevaron su caso a los tribunales, donde hicieron referencia a la obligación del Estado de tomar medidas legislativas razonables para asegurar la realización progresiva de su derecho a una vivienda adecuada. Y aludieron, a la vez, al derecho de los niños a tener un lugar donde albergarse.

En su histórica decisión, el tribunal condenó al Estado, sosteniendo que tenía la obligación de proveer infraestructura legal y administrativa para asegurar el acceso a la vivienda, según una base coordinada y programática, sujeta a los recursos disponibles. Y además, condenó el desalojo, llevado a cabo de una forma también contraria a las obligaciones constitucionales del Estado.

Finalmente el artículo 6º (sexto) regula los casos de posesión de tierras de dominio público. Las cosas del dominio público son imprescriptibles, en cuanto a su dominio, pero no ocurre lo mismo con el uso de dichas cosas. En suma, la prescripción del uso de los bienes del dominio público es factible en el orden de los principios, y para que efectivamente se practique, es necesario que el Estado establezca los medios y formas, a través de una ley especial. Son competentes para sancionarla el Estado Nacional, el provincial y el municipio, en sus respectivas esferas de competencia. En realidad existen ciertos bienes estatales que por su directa vinculación con la utilidad común gozan de una mayor protección (Bienes de "dominio público"), mientras otros, que no cumplen con dicha finalidad reconocen un régimen público semejante al de la propiedad de los particulares (Bienes del "dominio privado del Estado").

Al Respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho: "a los efectos de la prescripción adquisitiva, el tribunal debe examinar en las constancias de la causa si el bien que se pretende usucapir pertenece al dominio privado del Estado y no al dominio público, pues constituye una distinción necesaria para determinar la posibilidad de que aquel pueda ser adquirido por prescripción "Las constancias de la causa" permitirán establecer el grado de afectación al uso público de la cosa a usucapir. Si ese vínculo es intenso, en cuyo caso estaremos ante un bien del dominio público se protege la cosa impidiendo que ingrese al patrimonio de un particular. Si el inmueble poseído con intención de usucapir no satisface una necesidad comunitaria directa e inmediata nada impide que sea adquirido por prescripción ya que con ello no se ocasiona demérito alguno al interés general.-

Ante este escenario, estamos convencidos que el Proyecto no debe entenderse como una medida aislada, sino que debe comprenderse en el marco de nuestro ordenamiento jurídico y pensarse desde la noción de sustentabilidad social, económica y política.

El artículo 14 bis de nuestra Carta Magna nos habla de "la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna". En este sentido, podemos afirmar que la lucha contra el déficit habitacional es una batalla que el Estado debe librar en todos los aspectos, no solamente planificando la construcción de nuevas viviendas sino también propugnando la regularización dominial de aquellas.

Por otra parte, el Pacto de San José de Costa Rica, que a partir de su ratificación legislativa tiene jerarquía constitucional, incluye en su articulado el derecho a la vivienda como uno de los derechos humanos esenciales, atribuyendo al Estado la obligación de garantizar, no solo su acceso, sino también su conservación. En igual sentido la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece que "...toda persona tiene derecho a constituir una familia, elemento fundamental de la sociedad, y a recibir protección para ello (capítulo primero, artículo VII). Asimismo, el artículo XXIII consagra que "...toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar". También el Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo onceavo plasmó que "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia".

De lo expuesto se deduce lisa y llanamente que todo hombre debe tener propiedad, o lo que es lo mismo, que la posibilidad de acceso a una cierta propiedad es necesaria para vivir dignamente y es tan inherente a la persona como los demás derechos enunciados en nuestra Constitución.

Abrir la discusión sobre políticas de Estado respecto al acceso a la tierra y a su escrituración es una tarea imprescindible, ya que la obtención de un título de dominio no solo garantiza la regularización dominial sino que también cuenta con las siguientes ventajas: la persona que recibe un título de propiedad sabe que no será desalojado, y por lo tanto, amplia sus fronteras de inversión, ya que no solo se preocupa por mejorar las condiciones de su vivienda, sino que también invierte en servicios públicos y acciones de salubridad que mejoran el valor de su barrio. Por su parte, las empresas proveedoras de servicios públicos son incentivadas positivamente por la formalización al reducirse el riesgo de inversión si la propiedad se encuentra saneada. A su vez los títulos formalizados posibilitan el acceso formal al mercado inmobiliario y elevan el valor del mercado de las viviendas. En cuanto al planeamiento urbano se consiguen mejoras en diseño de estructura viales y un crecimiento ordenado. Se incrementa el universo registral catastral y se facilita su mantenimiento y control de la recaudación y obligaciones tributarias. Por último disminuye los conflictos sociales y judiciales, se reducen los índices de pobreza y se permite el acceso a créditos hipotecarios.

Es preciso, que los poderes del Estado, a nivel local, provincial y nacional, se involucren en la búsqueda de soluciones a estos conflictos ya que al no existir voluntad política de regularizar la situación dominial se logra extender la precariedad del derecho de posesión y se obstaculiza la solución al problema habitacional de nuestro país y el derecho de todos los habitantes de nuestra Nación de vivir en un hábitat más digno, seguro e inclusivo.

En resumen, este proyecto viene a dar una solución política a una situación que lamentablemente se repite en todas las provincias de nuestro país. Si bien este proyecto lo venimos estudiando desde hace varios meses dada la situación del conurbano bonaerense, los hechos demuestran que esta ley será aplicada en todo el país. No caigamos en la teoría para frenar el mismo, porque a cada necesidad deber existir un derecho que lo proteja y esa es nuestra función como representantes del pueblo.

Por todo lo expuesto, solicito a mis pares que acompañen el presente proyecto.