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PROYECTO DE TP
Expediente 3973-D-2008
Sumario: CODIGO ADUANERO, LEY 22415: DEROGACION DE LOS ARTICULOS 749 Y 755 Y DE TODO OTRO QUE IMPLIQUE DELEGACION DE FACULTADES, FIJACION DE UNA ALICUOTA MAXIMA DE 33 % A LOS DERECHOS DE EXPORTACION. MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 1 Y 4 DE LA LEY 23843 (SOBRE EL CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO).
Fecha: 24/07/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 93
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1.-
Derogase los artículos 749 y 755 de la ley 22415 denominada Código
Aduanero, como así también toda norma que contenga implícita o
explícitamente delegación de facultades en materia tributaria conforme lo
previsto en la Constitución Nacional.
Artículo 2.- Se
establece como tope máximo de tributación en concepto de derecho de
exportación el Treinta y Tres (33%) por ciento, a partir del primero de
noviembre de 2008, para los productos agropecuarios de cereales y
oleaginosas correspondientes a la campaña y cosechas a realizarse en el
periodo 2008-2009, sobre los valores de comercialización de dichos productos
en el mercado a futuro.
Artículo 3.-
Derogase el Decreto 1176/2008 y la Resolución 125 del año 2008, y sus
modificatorias Resoluciones 64/2008- 284/08- 285/08-180/08-181/08-182/08,
dictadas por el Ministerio de Economía y Producción, como así la Resolución
emitida por la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) Nº
543/08 relacionada con la resolución a derogarse.
Artículo 4.-
Dejar sin efecto todo acto administrativo que fuera concretado para poner en
funcionamiento y operatividad de las citadas normativas enunciadas en el
artículo 3, en cualquiera de las jurisdicciones de la Administración
Nacional
Artículo 5.-
Derogase los artículos 749 y 755 de la ley 22415, denominado Código
Aduanero.
Artículo 6.-
Modificase los artículos primero y cuarto de la ley 23243 correspondiente a la
creación del Consejo Federal Agropecuario, y se reemplaza el artículo 7 de
dicha ley, que quedarán redactados de la siguiente manera:
- Artículo 1.- Crease el CONSEJO
FEDERAL AGROPECUARIO, como Ente descentralizado, con autarquía
técnico-administrativa, en jurisdicción de la Secretaria de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción, que
deberá incorporarlo en su Organigrama operativo, como organismo de
asesoramiento y consulta por parte del Poder Ejecutivo en todas aquellas
cuestiones atinentes al sector agropecuario y pesquero, que por su impacto en
las economías regionales o provinciales así lo requieran.
- A tal efecto, en el seno del
CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO se constituirán comisiones regionales
y por actividad. El funcionamiento y número de dichas comisiones será
establecido por la reglamentación que determinará la Autoridad de su
jurisdicción
- Artículo 4.- Son funciones del
CONSEJO FEDERAL AGROPECUARIO:
Proponer acciones coordinadas en
los sectores públicos nacionales y provinciales en función de la definición y el
cumplimiento de las políticas agropecuarias y pesqueras.
Proponer las medidas destinadas a
lograr la complementación y eficiencia de la actividad gubernamental de las
distintas jurisdicciones en materia agropecuaria y pesquera.
Analizar los problemas del sector
agropecuario y pesquero que interesen a más de una provincia o aquellos que
siendo del interés de una provincia incidan en el interés nacional, proyectando
soluciones para cada caso.
Colaborar y asesorar para la
ejecución de:
Plan nacional para el desarrollo
agropecuario, agroalimentario, agroindustrial, agro servicios y forestal
sustentable; Plan nacional por emergencias agropecuarias; bases normativas
del proceso de transformación y desarrollo del sistema agropecuario y
agroalimentario sustentable; Criterios y organización para la asignación de
cupos de exportación de cortes enfriados de carne bovina en la cuota Hilton;
Programa de promoción de la producción de leche y productos lácteos; Plan y
fondo de transformación de la agricultura y ganadería argentina
Dictaminar en las consultas que le
formule el Poder Ejecutivo.
- Artículo 7.- El Consejo Federal
Agropecuario será asesorado por los organismos descentralizados que operan
en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos,
como: INTA- SENASA- ONCCA-INASE-INIDEP- INV, cuando así lo
requiera.
Artículo 7.- De
forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El día 10 de marzo pasado el
Ministerio de Economía y Producción, resolvió por dicha norma fijar Derechos
de exportación. Fórmula de determinación aplicable a determinadas posiciones
arancelarias correspondientes a cereales y oleaginosas, que rigen en la
Nomenclatura Común del Mercosur, consignadas en el Anexo XIV de esa
norma.
La puesta en vigencia dicha
Resolución motivó un conflicto y una crisis en el país, con una duración de 127
días hasta que el Senado de la Nación rechazara la media sanción de la
Cámara de Diputados que ratificaba la Resolución 125/08 del Ministerio de
Economía y Producción, con el agregado de convalidar las atribuciones en
materia de derechos de exportación del Poder Ejecutivo, delegando así en
forma permanente la delegación del Congreso Nacional para dictar esas
normativas. La sanción correspondía al proyecto de ley enviado por el Poder
Ejecutivo que determinaba lo anteriormente señalado.
Durante el período del 11 de marzo
al 17 de julio el país prácticamente paralizó la economía, por la resistencia del
sector agropecuario de aceptar la normativa en cuestión.
El presente proyecto plantea la
necesidad de refirmar la absoluta potestad y atribuciones del Congreso,
estipuladas en los artículos 4, 7, 17 y 29 de la Constitución Nacional, como las
atribuciones fijadas en los incisos 1, 2, 3, 4, 5 y 76 del artículo 75, a efectos del
establecimiento de tributos, impuestos de toda índole, como así la preservación
del derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad de bienes en
materia tributaria.
Por ello nos encontramos ante dos
situaciones relevantes que no se pueden pasar por alto:
1. Mediante Resolución Ministerial
no se pueden fijar tributos, sean aranceles, retenciones o cualquier otra
percepción impositiva, por disposiciones Constitucionales que analizaremos
mas adelante
2. La Resolución además establece
valores que fijan incrementar las retenciones en algunas posiciones
arancelarias que superan el 33%, que es el límite que ha fijado en su
jurisprudencia la Corte Suprema de Justicia y mantiene desde hace años,
caracterizando al excedente de ese porcentual con carácter confiscatorio.
(Fallos: 209:114, 125/126 y 210:310, 320, considerando 6°, entre muchos
otros). Incluso hay fallos posteriores mas recientes que avalaron los actuales
integrantes del alto Tribunal Dra. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO. Y el Dr.
E. RAUL ZAFFARONI -
Hay otros condimentos para
considerar que analizaremos con estas dos cuestiones.
Las retenciones, son
inconstitucionales" El constitucionalista Gregorio Badeni dice que esos
impuestos deben ser fijados por el Congreso. "Las retenciones son
inconstitucionales". Así, sin dudar ni un segundo, el Dr. Gregorio Badeni, un
experto en materia de temas constitucionales, se refiere al esquema de
retenciones fijado por el Gobierno, que no se ajusta a la letra de la
Constitución
El Poder Ejecutivo no
puede legislar sobre los impuestos federales, tal como son los derechos de
exportación. Según la Constitución, esa acción recae sobre el Poder Legislativo
y así lo establece el artículo 75, donde se especifica que corresponde al
Congreso Nacional "Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación".
El principio por el
cual los impuestos los fija el Congreso tiene una larga historia. Badeni grafica
que la "Carta Magna inglesa de 1215 fue la que fijó límites para que el rey Juan
Sin Tierra no pudiera disponer de la carga impositiva sobre sus
ciudadanos".
Por otra parte un Ministerio resulta
incompetente en razón de jerarquía institucional, (grado) y por tratarse materia
tributaria, y además concesiones y privilegios temporales (artículo 75 inciso 18
de la CN).
No solo resultaría violatoria de las
más elementales normas constitucionales, ya que además afecta el interés
económico de los inversores, productores y consumidores al incidir la
modificación de dicho derecho de exportación como "Tributo" incorporado al
derecho arancelario vigente, directamente en los costos de de productos de
consumo masivo.
Se vulnera
obviamente la letra constitucional; toda vez que el Ministerio de Economía al
crear un impuesto o trasladar arbitrariamente su carga a un sector de la
sociedad (en este caso el sector agropecuario) o "armonizar" la aplicación de
uno existente, mediante una simple resolución o un aumento de "retenciones
con fines de carácter tributario, al margen de toda norma legal avasalló la
garantía prevista en el artículo 17 de nuestra Constitución Nacional, como así
también lo dispuesto en los artículos. 4° y 75 inciso 2 de la Carta Magna que
exigen la sanción de una ley formal para la creación de tributos.
La resolución
cuestionada vulnera estas disposiciones constitucionales.
La cuestión está contra los tratados
en materia de Derechos Humanos con jerarquía constitucional (artículo 75
inciso 22 de la Constitución Nacional. La correlativa obligación del Estado de
adoptar normas encaminadas a conseguir un desarrollo económico y social
constante y la ocupación plena y productiva mediante la preservación de su
fuente de trabajo (artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; 8 inciso b) en función del artículo 6, incisos. 1 y 2 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
El Poder Ejecutivo Nacional ha
creado un impuesto por Resolución Ministerial y el producido de su
recaudación se desvía de la obligada distribución con las provincias. Se vulnera
lo dispuesto en la Constitución Nacional en tanto que la Resolución no fue
ratificada expresamente por ninguna nueva ley.
En efecto, el incremento que lleva el
valor del arancel se afirmo públicamente era, para disminuir riesgos de
financiamiento del estado ante la crisis de Wall Street y en la Resolución se
asevera que "... la modificación propuesta del esquema de derechos de
exportación aplicables a un subconjunto clave de cereales y oleaginosas
constituye una herramienta apropiada para solucionar los problemas
previamente mencionados." Esto claro esta modificando la aplicación de dicho
tributo.
En virtud de la reforma
constitucional efectuada en 1994, el nuevo artículo 76° expresamente prohíbe
la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, "salvo en materias determinadas
de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca"
Existe jurisprudencia de la Excma
CSJN; estableciendo que ninguna carga tributaria pueda ser exigible sin la
preexistencia de una disposición legal creada por el único poder del Estado
investido de tales atribuciones. El principio de reserva de la ley tributaria es de
rango constitucional y propio del Estado de Derecho y únicamente admite que
una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se
considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación
tributaria, este principio no puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas
de política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado
de calamidad económica interna", debido a que nuestro sistema constitucional
supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al
deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental.
Tampoco admitió la Corte que
ninguna carga tributaria pueda ser exigible sin la preexistencia de una
disposición legal creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones. Agregó que el principio de reserva de la ley tributaria es de rango
constitucional y propio del Estado de Derecho y que únicamente admite que
una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se
considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación
tributaria. De acuerdo con la Corte, este principio no puede ser soslayado
aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las autoridades económicas"
y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que
nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son
limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley
Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre
gobernantes y gobernados.
La Corte fue terminante en negar al
Poder Ejecutivo la facultad de imponer tributos (ver CSJN V.103 XXV "Video
Club Dreams c/Instituto Nacional de Cinematografía s/Amparo" fallada el 6 de
junio de 1995 con cita expresa de la doctrina de Fallos 248: 482; 294: 192;
303: 245; 305: 134, entre otros).
Con mayor razón, entonces, resulta
inconstitucional la creación de un Tributo, por medio de una Resolución.
Nuevamente aquí el PEN pretende
legitimar su proceder en una supuesta delegación de facultades legislativas.
Esta pretendida justificación no se sostiene por las siguientes razones:
- se recrea el antiguo
derecho de "pontazgo" de la época colonial proscrito por la Ley Fundamental.
La prueba está que la propia resolución utiliza como criterio a los fines de la
fijación de los derechos no un valor relacionado con producción del producto
sino con el valor del mismo o su cotización es decir con la eventual que lo
relaciona al crecimiento del valor del producto y con la capacidad contributiva
de los productores.
- Lo cual se hace extensible
a este supuesto lo anteriormente manifestado en este escrito sobre el principio
de reserva legal en materia tributaria (art. 4°, 17° y 75° inc.1° y 2° de la
Constitución Nacional). Esto por supuesto sin dejar de advertir que ni aún una
ley del Congreso podría imponer un impuesto al tránsito.
- Incrementar las
retenciones por exportación al sector agropecuario, para financiar la actividad
del estado, de forma prácticamente confiscatoria, afectando sustancialmente, la
economía de este sector y del país y consumidores en general, avasallándose
así diversas garantías constitucionales de los ciudadanos
Con posterioridad al rechazo del
Proyecto del Poder Ejecutivo, con media sanción del Senado, el día 18 de julio
el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1176/08, instruyendo al Ministerio de
Economía a limitar los derechos de exportación de la Resolución 125/08, que
tiene contenidos ambiguos y sin definir explícitamente los alcances de las
limitaciones y no una lisa y llana derogación de la norma, como así sin fijar
tampoco fecha de las limitaciones que el Ministerio de Economía y Producción
hiciera mediante las Resoluciones 180/08-181/08-y 182/08.
Por todo ello se hace necesario
esclarecer y definir explícitamente los contenidos del Decreto 1176/08 y las
resoluciones últimas. Que no derogan las Resoluciones que originaron el
conflicto, por ser solamente limitativas y que podrán emitirse nuevas
normativas a partir de otras fechas, y fundamentalmente no reconoce las
atribuciones en materia tributaria del Congreso, por ello debe derogarse el
mencionado decreto y las resoluciones derivadas.
Por otra parte debe dejarse también
establecido que los artículos 749 y 755 del Código Aduanero (ley 22415)
contradicen lo establecido en la Constitución Nacional reformada en 1994.
El Código Aduanero sancionado por
la ley 22415, el 23 de marzo de1981, que modificó las leyes 810 y 22056, y a
su vez ha sido modificado y complementado por otras 460 normas de distinta
índole (Ley, Decretos y Resoluciones).
El Código Aduanero a su vez tiene
antecedentes en la ley 21453, sancionada en un gobierno de facto, que por
encontrarse clausurado el Congreso Nacional, debía disponer de normativas
que regularan toda la temática del comercio exterior.
Dentro del Código se encuentran los
artículos 749 y 755 del Código Aduanero por arrogarse la potestad de facultar
al PEN a la creación de impuestos que
la Constitución Nacional otorga
exclusivamente a la Cámara de Diputados. Por lo tanto constituyen una norma
anticonstitucional.
Una particularidad más de este
patológico sistema, que por imperio del art. 1° del Decreto N° 2752/1991, se
delegó en el Ministerio de Economía Obras y Servicios Públicos, las facultades
conferidas por el citado artículo 755 del Código Aduanero.
El cargo que bajo la denominación
de retención se impone a la exportación de productos agropecuarios es un
impuesto directo sobre el precio de venta. En la
Resolución Nº 125/08, del 11 de
marzo último, emitida por el Ministerio de Economía, se lo llama como debió
serlo siempre "derecho de exportación" y "se dicta en función" de lo previsto en
la ley 22.415 (Código Aduanero).
Esta norma dispone (artículo. 754) que "el derecho de exportación específico
deberá ser establecido por ley". De igual manera, la Constitución Nacional
establece (artículo 4) que el Tesoro Nacional se forma, entre otros, con los
"derechos de importación y exportación" cuya determinación corresponde al
Congreso (artículo 75 inciso 1).
El código citado (artículo 755)
expresa que los derechos, retenciones, a las exportaciones pueden ser
determinados por el Poder Ejecutivo, lo que implica una delegación legislativa
que, con la amplitud con que fue consagrada, es inconstitucional a la luz de
antigua jurisprudencia de la Corte Suprema (caso "Delfino", año 1927) la cual
sostuvo que "no existe delegación legislativa sino cuando una autoridad
investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra
autoridad o persona ".
Existe "una distinción fundamental
entre delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al
Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y
detalles necesarios para la ejecución de aquélla.
El Código Aduanero, al permitir la
delegación para imponer el tributo sin intervención de la Legislatura, efectuó
una delegación legislativa nítidamente inconstitucional a la luz de la
Constitución y la jurisprudencia citada
La Constitución de 1994, en el
artículo 76, dispuso la prohibición de la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo "salvo en materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca.
En otro orden se solicita modificar
los artículos primero y cuarto de la ley 23243 correspondiente a la creación del
Consejo Federal Agropecuario, y se reemplaza el artículo 7 de dicha ley, a los
efectos de lograrse una eficiente labor del Consejo, para armonizar los distintos
criterios de cada zona del país y tratar de realizar un Programa Agrícola,
ganadero y pesquero, integral, con un funcionamiento como ente autárquico
técnico-administrativo, que asesore y proponga a la Secretaría de Agricultura
las políticas adecuadas para llevar a cabo en las economías regionales.
Consideramos que lo expresado
mas arriba es suficiente para fundamentar los motivos que dan lugar a solicitar
la Resolución Ministerial, que se fija en el presente proyecto, y solicitamos el
acompañamiento de los señores legisladores al mismo.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GALVALISI, LUIS ALBERTO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| LEDESMA, JULIO RUBEN | BUENOS AIRES | UNION CELESTE Y BLANCO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ECONOMIA (Primera Competencia) |
| AGRICULTURA Y GANADERIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |