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PROYECTO DE TP


Expediente 3925-D-2010
Sumario: LEY ORGANICA DEL MINISTERIO PUBLICO FISCAL - LEY 24946 -. MODIFICACION SOBRE CREACION DE FISCALES GENERALES ANTICORRUPCION. MODIFICACION DEL CODIGO PROCESAL PENAL DE LA NACION.
Fecha: 04/06/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 69
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


PROYECTO DE LEY FISCALIA ESPECIAL ANTICORRUPCIÓN
ART. 1. Modifíquese el art. 3 de la Ley 24.946, en sus incisos b, c, y e, que quedarán redactados del siguiente modo:
b) Procuradores Fiscales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
c) Fiscales Generales Anticorrupción, Fiscales Generales ante los tribunales colegiados, de casación, de segunda instancia, de instancia única y los de la Procuración General de la Nación.
e) Fiscales ante los jueces de primera instancia y los Fiscales de la Procuración General de la Nación.
ART. 2. Modifíquese el art. 6 de la Ley 24.946 que quedará redactado del siguiente modo:
La elaboración de la terna se hará mediante el correspondiente concurso público de oposición y antecedentes, el cual será sustanciado ante un tribunal convocado por el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según el caso. El tribunal se integrará con cuatro (4) magistrados del Ministerio Público con Jerarquía no inferior a los cargos previstos en el inciso c) de los artículos 3° y 4°, los cuales serán escogidos otorgando preferencia por quienes se desempeñen en el fuero en el que exista la vacante a cubrir. Será presidido por un magistrado de los enunciados en el artículo 3° incisos b) y c) o en el artículo 4° incisos b) y c), según corresponda; salvo cuando el concurso se realice para cubrir cargos de Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fiscal General Anticorrupción, Fiscal General, Defensor Oficial ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación o Defensor Público ante tribunales colegiados, supuestos en los cuales deberá presidir el tribunal examinador, el Procurador General o el Defensor General de la Nación, según el caso.
ART. 3. Modifíquese el art. 7 de la Ley 24.946, en su segundo párrafo, que quedará redactado del siguiente modo:
Para presentarse a concurso para Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación; Fiscal General Anticorrupción; Fiscal General ante los tribunales colegiados, de casación, de segunda instancia, de instancia única y de la Procuración General de la Nación; y los cargos de Defensores Públicos enunciados en el artículo 4° incisos b) y c), se requiere ser ciudadano argentino, tener treinta (30) años de edad y contar con seis (6) años de ejercicio efectivo en el país de la profesión de abogado o de cumplimiento -por igual término- de funciones en el Ministerio Público o en el Poder Judicial con por lo menos seis (6) años de antigüedad en el título de abogado.
ART. 4. Modifíquese el art. 12 de la Ley 24.946, en su inciso c, que quedará redactado del siguiente modo:
c) Los Fiscales Generales Anticorrupción y los magistrados enumerados en el inciso c) de los artículos 3º y 4º de la presente ley, percibirán una remuneración equivalente a la de un juez de Cámara.
ART. 5. Deróguese el inciso t del art. 33 de la Ley 24.946.
ART. 6. Modifíquese el título del capítulo 2 de la sección II del Título II de la Ley 24.946, que quedará titulado "Fiscalía Especial Anticorrupción".
ART. 7. Modifíquese el art. 43 de la Ley 24.946, que quedará redactado del siguiente modo:
La Fiscalía Especial Anticorrupción forma parte del Ministerio Público Fiscal como órgano dependiente de la Procuración General de la Nación y está integrada por cinco Fiscales Generales Anticorrupción, quienes se alternarán en la presidencia por períodos de dos años.
Los cinco Fiscales Generales constituirán un Comité de Fiscales que tendrá a su cargo:
a) Dictar el reglamento interno del organismo y las pautas objetivas sobre cuya base intervendrán en cada caso.
b) Decidir, a propuesta del presidente, en qué casos concretos intervendrá la Fiscalía y la Fiscalía General que tendrá a su cargo la investigación. En el supuesto de que se trate de una investigación prejudicial el plazo para llevarla a cabo será de seis meses, prorrogable fundadamente por un plazo igual. Las actuaciones serán reservadas, quedando a salvo el derecho de quien sospeche legítimamente que pueda ser imputado para efectuar las explicaciones que crea pertinentes.
c) Ejercer la superintendencia, impartir instrucciones, e imponer sanciones a los funcionarios y empleados de la Fiscalía Especial Anticorrupción, en el marco de la ley y de la reglamentación.
d) Proponer al Procurador General de la Nación la creación, modificación o supresión de cargos de funcionarios, empleados administrativos, y personal de servicio y de maestranza que se desempeñen en la Fiscalía, cuando resulte conveniente para el cumplimiento de los fines previstos en esta ley.
e) Elevar al Procurador General y a la Comisión Bicameral del Congreso, a propuesta del presidente, un informe anual sobre la gestión de la Fiscalía Especial Anticorrupción.
f) Ejecutar todas sus funciones de acuerdo a la política criminal y de persecución penal del Ministerio Público Fiscal.
El Presidente de la Fiscalía Especial Anticorrupción tendrá las siguientes atribuciones:
a) La representación institucional del organismo frente a todos los poderes públicos.
b) Encargarse de la administración de la Fiscalía.
c) Proponer al Comité de Fiscales los casos en los que corresponda la intervención de la Fiscalía de acuerdo a la reglamentación.
d) Proponer al Comité de Fiscales las cuestiones de Superintendencia y las sanciones disciplinarias a funcionarios y empleados que correspondan.
e) Proponer al Comité de Fiscales para su aprobación el Informe Anual de la Fiscalía.
ART. 8. Modifíquese el art. 45 de la Ley 24.946, que se titulará "Fiscales Generales Anticorrupción" y quedará redactado del siguiente modo:
Los Fiscales Generales Anticorrupción tendrán los siguientes deberes y facultades:
a) Promover la investigación y la persecución penal de los hechos de corrupción más graves o significativos, de acuerdo a las pautas objetivas que establezca el Comité de Fiscales.
b) Intervenir, individual, alternativa, o conjuntamente, en todas las investigaciones y procesos penales vinculados con hechos de corrupción, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso anterior.
c) Efectuar o requerir investigaciones, estudios, pesquisas, peritajes, consultas, informes y cualquier otra indagación o averiguación destinada al esclarecimiento de los hechos de corrupción bajo su competencia.
d) Ordenar y recibir testimonios, pudiendo solicitar el auxilio de la fuerza pública.
ART. 9. Incorpórese como art. 45 bis de la Ley 24.946 que llevara por título "Intervención de la Fiscalía Especial Anticorrupción", y tendrá la siguiente redacción:
Art. 45 bis. Los Fiscales de la Fiscalía Especial Anticorrupción representarán exclusivamente al Ministerio Público Fiscal en los siguientes casos:
a. Cuando la investigación la hubiese iniciado la Fiscalía Especial Anticorrupción y en tanto ésta no decida apartarse a favor del fiscal que corresponda conforme a las reglas generales.
b. Cuando luego de tomar conocimiento sobre la existencia de una investigación o proceso, la Fiscalía Especial Anticorrupción decidiera intervenir. En todos los casos, la Fiscalía Especial Anticorrupción sustituirá al fiscal de la causa, salvo que se entendiera conveniente que ésta continuara coadyuvando a la tarea de la Fiscalía.
c. La decisión de intervenir o de dejar de intervenir en un caso es revocable por decisión fundada del Comité de Fiscales de la Fiscalía Especial Anticorrupción.
d. Los conflictos que se susciten entre Fiscalía Especial Anticorrupción y los demás fiscales, serán resueltos por un consejo de fiscales que escuchará a los interesados para decidir la cuestión y decidirá inmediatamente. El consejo estará integrado por el Presidente de la Fiscalía General Anticorrupción, el fiscal de mayor jerarquía en la jurisdicción donde se suscitó el desacuerdo y un Procurador General adjunto designado por el Procurador General de la Nación.
e. En todos los casos, la Fiscalía Especial Anticorrupción intervendrá respecto de los hechos de corrupción más graves o significativos. Para ello, debe evaluarse la
f. complejidad y la relevancia institucional del hecho investigado, el monto involucrado, la jerarquía de las personas implicadas, y que el caso requiera conocimientos específicos que indiquen la conveniencia de su actuación.
g. La Oficina Anticorrupción no podrá intervenir como parte acusadora en los casos en los que tome intervención la Fiscalía Especial Anticorrupción.
ART. 10. Deróguese el art. 46 de la Ley 24.946.
ART. 11. Deróguese el art. 47 de la Ley 24.946.
ART. 12. Modifíquese el art. 48 de la Ley 24.946, que quedará redactado del siguiente modo:
Todos los fiscales deberán notificar inmediatamente a la Fiscalía Especial Anticorrupción, la existencia de investigaciones o procesos penales cuando:
a. Se investigue, se reciba una denuncia o se formule imputación contra funcionarios públicos de jerarquía igual o superior a Director Nacional.
b. Se investigue, se reciba una denuncia o se formule imputación contra jueces y funcionarios judiciales.
c. Se investigue, se reciba una denuncia o se formule imputación contra alguno de los máximos responsables de entidades prestadoras de servicios públicos, o que reciban algún subsidio estatal, o administren dineros de origen público o desempeñen alguna función estatal.
d. El monto del hecho ilícito supere el tope fijado por el Comité de Fiscales de la Fiscalía Especial Anticorrupción.
e. El agente fiscal interviniente en el caso entienda, fundadamente, que la intervención de la Fiscalía Especial Anticorrupción podría resultar de utilidad.
f. En todos los casos en que lo requiera la Fiscalía Especial Anticorrupción.
g. Los fiscales garantizarán a la Fiscalía Especial Anticorrupción el más amplio acceso al trámite de todos estos casos.
ART. 13. Modifíquese el art. 49 de la Ley 24.946, que quedará redactado del siguiente modo:
La Fiscalía Especial Anticorrupción podrá intervenir, si lo estimare conveniente, como parte acusadora o coadyuvante en todo sumario o investigación administrativa que se refiera a la conducta de personas o a hechos alcanzados por su competencia, cualquiera sea el régimen que regule la sustanciación de dicho sumario o investigación, aún cuando la Fiscalía no haya instado originalmente su promoción o no exista una investigación previa de dicho organismo.
Toda autoridad que ordene la instrucción de un sumario o la investigación administrativa deberá comunicar a la Fiscalía su inicio en forma inmediata. En ningún caso podrá oponerse a la Fiscalía el secreto de las actuaciones, excepto cuando la negativa se funde en la salvaguarda de un interés atinente a la seguridad nacional.
ART. 14. Deróguese el art. 50 de la Ley 24.946.
ART. 15. Modifíquese el art. 72 de la Ley 24.946, inciso c), que quedará redactado del siguiente modo:
ARTICULO 72. - Los actuales cargos del Ministerio Público Fiscal modificarán su denominación de acuerdo a las siguientes equiparaciones:
[...]
c) Los Magistrados de la Fiscalía General de Investigaciones Administrativas mantendrán su denominación sin la referencia a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.
Art. 16. Cláusula de Transición.
Hasta tanto se provean por concurso los cargos previstos en el art. 3. c, el Procurador General de la Nación designará, con acuerdo de la Comisión Bicameral del Ministerio Público Fiscal, a cinco Fiscales Generales para el ejercicio interino de todas las competencias previstas para la Fiscalía Especial Anticorrupción.
Todos los magistrados y funcionarios actuales de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas conservarán la equiparación presupuestaria, remuneratoria, previsional,
de protocolo y trato adquiridos al momento de la sanción de la presente ley. Ejercerán las funciones que el Procurador General de la Nación les asigne.
ART. 17. Reforma al Código Procesal Penal de la Nación. Modifíquese el art. 196 bis del CPPN, que quedará redactado del siguiente modo:
Art. 196 bis. - No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, en los sumarios por hechos ilícitos de competencia criminal de instrucción o correccional que no tengan autor individualizado, la dirección de la investigación quedará desde el inicio de las actuaciones delegada al Ministerio Público Fiscal, con noticia al juez competente en turno.
En las causas en que se investigue alguno de los delitos previstos en los artículos 142 bis y 170 del CODIGO PENAL DE LA NACION, o que tramiten en forma conexa con aquéllas, aun cuando tengan autores individualizados, la dirección de la investigación quedará a cargo del MINISTERIO PUBLICO FISCAL desde el inicio de las actuaciones hasta la conclusión del sumario, con noticia al Juez competente en turno.
En las causas en que las que intervenga la Fiscalía Especial Anticorrupción, la dirección de la investigación quedará a su cargo desde el inicio de las actuaciones hasta la conclusión del sumario, con noticia al Juez competente en turno.
ART. 18. De forma.-

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Este proyecto modifica la Ley Orgánica del Ministerio Publico Fiscal a fin de mejorar su estructura para investigar y perseguir penalmente hechos de corrupción.
La gravedad de los problemas que la corrupción genera a la estabilidad y seguridad de las sociedades, su impacto sobre los recursos estatales, el deterioro institucional y de los valores democráticos que produce y su vinculación con la delincuencia organizada, exigen avanzar en la adecuación de nuestro legislación a los estándares fijados por los instrumentos internacionales para brindar una respuesta más eficiente y enérgica a este fenómeno.
La Dirección de Estadísticas del Poder Judicial de la Nación, indica que durante el año 2008 ingresaron a los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal 940 causas por delitos contra la administración pública, que se sumaron a las 1152 existentes, para hacer un total de 2105. Al final del año, solo 40 fueron elevadas a juicio. Continúan en trámite 1063, de las cuales 786 tienen una antigüedad superior a 6 meses.
Por su parte, un estudio elaborado por el Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE) destaca la excesiva duración del proceso penal, que promedia los 14 años (1) . Ello conduce a la prescripción de la acción penal que, de acuerdo al estudio, funda más de la mitad de los sobreseimientos dictados (2) . El estudio también destaca la falta de capacitación de los operadores como otro de los principales obstáculos (3) .
El art. 36 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción reclama que cada Estado parte cuente con al menos un órgano especializado en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación coercitiva de la ley, dotado de la independencia necesaria para desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas. De acuerdo a las convenciones, los organismos para la lucha contra la corrupción deben contar con independencia funcional, capacidad y recursos suficientes para desarrollar sus funciones lo que incluye facultades para determinar la responsabilidad penal (4) . Considerando la ubicación institucional y los mecanismos para la designación de funcionarios de la OA y las facultades que actualmente posee la FIA (5) , es dudoso que pueda afirmarse que Argentina cuenta hoy con un órgano de dichas características. La Convención regional sobre la materia, también exige revisar nuestra legislación.
El proyecto de ley propuesto, en línea con los compromisos internacionales asumidos, establece una Fiscalía Especial Anticorrupción (FEAC) con amplias competencias en la materia y flexibilidad funcional, y regula los criterios para su intervención, reemplazando definitivamente a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (FNIA) y superando algunas de las discusiones que la múltiple representación del Ministerio Público Fiscal en casos penales había suscitado.
El proyecto crea un cuerpo de fiscales especializados con la misión de intervenir en los casos más significativos y graves. La relevancia institucional y el cúmulo de responsabilidad que supone el correcto desempeño de esta función, sumadas a la experiencia recogida a través de los años, demuestran la conveniencia del esquema que se propone.
Estas modificaciones, sumadas a la constitución de la Comisión Bicameral prevista por la LOMP, pueden representar un principio de solución al déficit institucional que existe actualmente en el tratamiento de los hechos de corrupción. Por supuesto, en nada nos libera de la necesidad de seguir considerando esquemas para el control de la corrupción desde una perspectiva más amplia que la penal.
La corrupción requiere de herramientas más eficaces y creativas frente a formas de criminalidad complejas. La institución propuesta y las reglas articuladas para su funcionamiento balancean adecuadamente la necesidad de una persecución penal más rápida y efectiva, una concepción novedosa de los modos de litigar por parte de los fiscales y el respeto irrestricto a todos los cánones de defensa penal.
Las notas centrales de la propuesta son las siguientes:
1. Creación y Composición de la Fiscalía Especial Anticorrupción
La Fiscalía Especial Anticorrupción estará integrada por 5 Fiscales Generales y tendrá por misión intervenir en la investigación y persecución penal de los hechos más significativos de corrupción.
La integración colegiada busca evitar la concentración de facultades y responsabilidad en una única persona, y permite una mayor deliberación hacia el interior del órgano para la elaboración de una estrategia más eficiente de lucha contra la corrupción.
La Fiscalía Especial Anticorrupción está concebida con competencias amplias en materia administrativa y penal, con una forma de organización y funcionamiento en términos relativos más flexibles que las de los actuales fiscales. El objetivo final es contar con un cuerpo especializado, dinámico y con cierto margen de maniobra para focalizar su intervención calificada en todas las instancias de aquellos casos de mayor relevancia.
La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas desaparece de la estructura de la LOMP. Sus funciones penales más importantes son asumidas por la FEAC, con un mandato incluso más amplio pero con una estructura más flexible y dinámica. Las funciones sumariales administrativas de la FNIA queda en la órbita de la Administración, sin perjuicio de la posibilidad de una activa intervención de la FEAC respecto de hechos significativos, o cuando el trámite administrativo constituya o pueda constituir un aporte valioso a la investigación penal.
La FEAC, en definitiva, funcionara como cuerpo fiscal especializado y con competencia primaria respecto de la investigación y persecución penal de los hechos de corrupción más significativos.
2. Intervención de la FEAC en procesos penales
Como regla, el proyecto atribuye a la FEAC la facultad de decidir si, en un proceso penal determinado, o en la investigación preliminar a su inicio, la FEAC intervendrá como órgano investigador y acusador en todas las instancias, sobre la base de criterios de relevancia.
En primer lugar, la FEAC puede intervenir en todos los procesos penales originados por sus propias denuncias o requerimientos. El sistema vigente, supone la intervención de otro fiscal a partir de la denuncia de la FIA y genera una innecesaria duplicación de tareas, sustrayendo investigaciones complejas de manos del funcionario que, en principio, cuenta con mayores recursos y conocimiento más extendidos sobre la causa.
En segundo lugar, la FEAC puede intervenir en todas las investigaciones y procesos penales vinculados a hechos de corrupción de cuya existencia tomare conocimiento. Para ello, el proyecto establece que todos los fiscales deben comunicar la existencia de investigaciones o procesos relevantes a la FEAC, para que la FEAC pueda evaluar y decidir su intervención. De esta forma, se evitan las complicaciones que supone la intervención de dos órganos acusadores en una misma investigación y se da preeminencia al criterio de la fiscalía especializada.
Excepcionalmente, cuanto la decisión de la FEAC de intervenir en un caso no sea compartida por el fiscal interviniente un Consejo de Fiscales, resolverá la cuestión. Es decir, la ley fija un criterio de relevancia y un mecanismo para su aplicación en lugar de establecer un límite general y abstracto, como lo hace hoy. El beneficio buscado es que el fiscal interviniente sea aquel que está en mejor posición de culminar con éxito una investigación y no, en cambio, simplemente ordenar la tarea por instancias o por momentos del proceso, como ocurre hoy. Sencillamente, que sea el fiscal con mejores recursos, capacidades y posibilidades quien persiga un caso. La ley es deferente al criterio de la FEAC para la primera determinación sobre ese asunto la primera vez y somete los posibles desacuerdos a un consejo de fiscales, donde deben discutirse las razones, caso a caso, para decidir la intervención de un fiscal de la FEAC u otro.
En todos los casos, la Fiscalía Especial Anticorrupción intervendrá según la cuenta la complejidad y relevancia institucional del hecho investigado, el monto involucrado y la jerarquía de los funcionarios o particulares investigados, así como el desempeño y conocimientos específicos del fiscal interviniente. El proyecto, además, reconoce el carácter dinámico de estos elementos y otorga la posibilidad de revisar estos criterios en el tiempo, según varíen las circunstancias, algo tampoco previsto en el ordenamiento vigente.
3. Intervención en sumarios administrativos
La FEAC también podrá actuar como parte acusadora en todos los sumarios administrativos, y cuenta con la posibilidad de acceder en todo momento a esas actuaciones. Las actuaciones administrativas proveen muchas veces información crítica para la investigación de hechos de corrupción y ello nos convence de la necesidad de dotar a la FEAC de amplias facultades para conocer su contenido y, cuando lo crea oportuno, intervenir.
4. La relación con la Oficina Anticorrupción
De acuerdo al informe anual de la Oficina Anticorrupción, durante el año 2009, esa oficina abrió 323 carpetas de investigación, que se sumaron a las 6911 existentes, para hacer un total de 7234. Solo 29 de estas investigaciones fueron derivadas a la justicia durante el año 2009, de las cuales únicamente 18 fueron denuncias penales correspondientes a hechos delictivos de su competencia (6) . La Oficina Anticorrupción decidió no presentarse como querellante en ninguna de ellas (7) . En el mismo período, en el marco de las 84 causas en las que se encuentra constituida como parte querellante (8) logró, coadyuvando con el fiscal competente: el llamado a indagatoria de 10 imputados correspondientes a 3 causas, el dictado de 33 procesamientos correspondientes a los imputados de 8 causas, la confirmación de 23 procesamientos correspondientes a 4 causas y la elevación a juicio de 6 causas (9) . El año de inicio de la gran mayoría de las causas reseñadas en el informe oscila entre los años 1998 y 2006.
El proyecto limita la posibilidad de la OA de constituirse como querellante, a fin de potenciar el papel de la Fiscalía Especial Anticorrupción, integrante de un órgano extrapoder como el Ministerio Público. La modificación, como se ve, no tendría un impacto importante sobre el escenario actual de lucha contra la corrupción y evitaría, en cambio, posibles problemas generados por la multiplicidad de acusadores estatales.
5. Dirección fiscal de la Investigación
En línea con una tendencia que debe ahondarse el proyecto reforma el procedimiento penal federal para poner en cabeza de la Fiscalía Especial Anticorrupción la dirección de la investigación. Ello tiende a garantizar mayor eficacia en la investigación y unidad de criterio persecutorio al tiempo que resguarda mejor el derecho de defensa en juicio.
6. Transición
Finalmente, el proyecto provee de un mecanismo flexible de transición que permite maximizar la potencialidad de la FEAC, dando al Procurador General de la Nación, con acuerdo del Congreso, la posibilidad de designar a los funcionarios más idóneos.
Por las razones expuestas, pedimos a nuestros colegas que nos acompañen en la sanción de este proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO CIUDAD de BUENOS AIRES UCR
SOLA, FELIPE CARLOS BUENOS AIRES PERONISMO FEDERAL
AGUAD, OSCAR RAUL CORDOBA UCR
CAMAÑO, GRACIELA BUENOS AIRES PERONISTA
PINEDO, FEDERICO CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
BULLRICH, PATRICIA CIUDAD de BUENOS AIRES COALICION CIVICA
CARRANZA, CARLOS ALBERTO SANTA FE PERONISMO FEDERAL
GIUDICI, SILVANA MYRIAM CIUDAD de BUENOS AIRES UCR
ALONSO, LAURA CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
FERRARI, GUSTAVO ALFREDO HORACIO BUENOS AIRES PERONISMO FEDERAL
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
JUSTICIA (Primera Competencia)
LEGISLACION PENAL
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
15/03/2011 INICIACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría
31/05/2011 ANÁLISIS DE PROYECTOS DE COMPETENCIA MIXTA Aprobado por unanimidad en la parte de su competencia con modificaciones