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PROYECTO DE TP
Expediente 3906-D-2012
Sumario: ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD, NACIMIENTO Y PRENATAL: CREACION.
Fecha: 12/06/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 67
El Senado y Cámara de Diputados...
- ASIGNACION UNIVERSAL POR
NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD,
NACIMIENTO Y PRENATAL.
ARTICULO 1º.- Se deróga: Deroguesé
los Decretos Nº 1602/2009 y Nº 446/2011. Deróguese de la Ley 24.741 del Poder
Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias los puntos a, b,
c, d, f y g del artículo 6º, los artículos 7º, 8º, 9º, 10º, 12º, los puntos b y c del artículo
15º, los puntos a, b, c, d, f, y j del Artículo 18º y el Artículo 22º.
ARTICULO 2º.-Prestaciones:
Institúyase las siguientes prestaciones como derechos de carácter nacional,
obligatorios y universales para aquellas personas que residiendo en la República
Argentina cumplan con los requisitos previstos en el Artículo 7º:
a. Asignación
universal por niño, niña y adolescente.
b. Asignación
universal por persona con discapacidad.
c. Asignación
universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y
polimodal.
d. Asignación
universal por nacimiento.
e. Asignación
universal prenatal.
ARTÍCULO 3º.-Montos:
Los montos de las Asignaciones a, b, c, d y e, previstas en el artículo precedente
serán iguales al valor de cada una de las asignaciones equivalentes en la Ley 24.714
correspondientes a la menor categoría salarial vigente antes de la sanción de la
presente Ley y respetando los valores diferenciales estimados para cada zona
geográfica. A continuación se da cuenta de las equivalencias aquí formuladas:
Asignación
universal por niño, niña y adolescente remplaza a Asignación por Hijo
Asignación
universal por persona con discapacidad remplaza a Asignación por hijo con
discapacidad.
Asignación
universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, básica general y
polimodal remplaza a Asignación por ayuda escolar anual para la educación básica
y polimodal.
Asignación
universal por nacimiento remplaza a Asignación por nacimiento
Asignación
universal Prenatal remplaza a Asignación prenatal
ARTÍCULO 4º- Coeficiente de
actualización: El Órgano de Contralor deberá arbitrar los medios necesarios para
establecer un mecanismo de actualización de las Asignaciones universales a fin de
garantizar que se conserve su poder adquisitivo.
ARTÍCULO 5º.- Titularidad: serán
titulares de las prestaciones instituidas en la presente ley, las personas establecidas
en los siguientes incisos que sean argentinas -nativas o por opción-, o extranjeras a
quienes se les haya adjudicado el certificado de radicación precaria.
a. Asignación
universal por niño, niña y adolescente: niños, niñas y adolescentes, desde el
nacimiento hasta los dieciocho (18) años de edad.
b. Asignación
universal por persona con discapacidad: personas con discapacidad sin límite de
edad.
c. Asignación
universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, básica y polimodal:
niños, niñas y adolescentes de cinco (5) a dieciocho (18) años de edad, o bien para
personas de cualquiera edad si concurren a educación diferencial.
d. Asignación
universal por nacimiento: niños y niñas menores a los 30 días de edad.
e. Asignación
universal prenatal: mujeres que tengan un embarazo superior a los tres (3) meses
de gestación.
ARTÍCULO 6º: Receptores: Para la:
- Asignación
universal por niño, niña y adolescente,
- Asignación
universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y
polimodal,
- y, Asignación
universal por nacimiento.
El cobro estará a cargo de uno solo de
los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado. El
receptor de la asignación será responsable, tanto, de la efectiva utilización de la
prestación en favor de su titular como del cumplimiento de los requisitos
establecidos en el Artículo 5º de la presente ley.
Para la:
d. Asignación
universal por persona con discapacidad.
Los receptores serán los titulares de la
prestación mientras ellos sean personas capaces de administrar bienes o de
disponer de ellos -mayores de 18 años y con capacidades para ello-. De caso
contrario, el cobro y administración de la prestación estará a cargo de uno solo de
los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado
Para la:
f. Asignación
universal prenatal
El cobro de la
Asignación Prenatal le corresponde a la mujer titular del derecho, mientras ella sea
mayor de edad. De caso contrario se constituirá en receptor uno solo de los padres,
tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado de la
embarazada.
ARTÍCULO 7º.-
Requisitos: A continuación se enumeran los requisitos previstos para la Asignación
universal por niño, niña y adolescente, Asignación universal por persona con
discapacidad, Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, básica
general y polimoda; Asignación universal pre natal y Asignación universal por
nacimiento:
A) Acreditar el vínculo entre la
persona que percibirá la prestación y el titular mediante la presentación de la
partidas de nacimiento correspondiente o el testimonio judiciales pertinente en el
caso en que correspondiera.
B) Acreditar la existencia de
la discapacidad mediante el certificado correspondiente para la percepción de la
Asignación universal por persona con discapacidad.
C) Hasta los cinco (5) años de los
niños y niñas se deberá acreditar los controles sanitarios obligatorios efectuados en
los establecimientos públicos o servicios médicos privados autorizados, así como el
cumplimiento de las vacunas obligatorias. Desde los cinco (5) hasta los dieciocho
(18) años de edad se deberá presentar anualmente el certificado de asistencia a la
educación formal. No se establecerá diferencia entre titulares que asistan a escuelas
de gestión estatal o privada.
En los casos de la
Asignación universal por niño, niña y adolescente, la Asignación universal por
persona con discapacidad y la Asignación universal por ayuda escolar anual para la
educación inicial, básica y polimodal la inexistencia de la documentación exigida en
el punto c no detendrá bajo ninguna circunstancia la percepción de la prestación
quedando en deber de la Autoridad de aplicación arbitrar los medios necesarios
para garantizar el cumplimiento de los requisitos dispuestos.
En el caso de la
Asignación universal prenatal, será requisito excluyente para su percepción
acreditar por certificado médico el estado de embarazo a partir del tercer mes de
gestación. Constituye también un requisito la presentación bimensual de los
controles médicos correspondientes. En caso de no acreditarse dichos controles la
prestación será mantenida y la Autoridad de aplicación debe arbitrar los medios
necesarios para garantizar el cumplimiento de los requisitos dispuestos.
En el caso de la
Asignación Universal por nacimiento el requisito consiste en la acreditación del
acontecimiento frente a la autoridad de aplicación.
ARTÍCULO 6º: Compatibilidad: Las
prestaciones aquí estipuladas no suponen ningún tipo de incompatibilidad con otras
políticas sociales existentes, instrumentadas en cualquiera de los niveles de
gobierno (nacional, local, municipal).
ARTÍCULO 7º: Autoridad de aplicación.
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) constituirá la
autoridad de aplicación.
ARTÍCULO 8º: Evaluación: Las
prestaciones aquí creadas serán
Permanentemente evaluadas y
monitoreadas para poder llevar un registro de su
funcionamiento, impacto y alcance,
con el objeto de contar con la información
necesaria para realizar las
correcciones y mejoras pertinentes que garanticen el
correcto funcionamiento del
Sistema.
ARTÍCULO 9º: Contralor: El Honorable
Congreso de la Nación designará las autoridades del órgano contralor, el cual estará
compuesto por miembros del Gobierno Nacional, y los Gobiernos Municipales,
organizaciones de la sociedad civil y miembros de Universidades Nacionales y/o del
ámbito académico.
ARTÍCULO 10: Respecto al pago: Los
montos correspondientes a las diversas prestaciones serán depositados la primera
semana de cada mes en una cuenta del Banco de la Nación Argentina, la cual no
supondrá costo alguno para los titulares de las prestaciones. En el caso de que por
un error de la administración no se realice alguna de las transferencias
correspondientes, estas serán realizadas retroactivamente una vez que se haya
comprobado el error.
En el caso de la
Asignación universal por ayuda escolar anual para la educación inicial, básica
general y polimodal los montos correspondientes serán depositados la primera
semana del mes de Marzo de cada año.
En el caso de la
Asignación universal prenatal, la transferencia de ingresos se realiza la primera
semana de cada mes desde la acreditación del estado y en los meses
correspondientes al período de titularidad.
ARTICULO 11º.- Impuesto a las
ganancias: Elimínese el punto 2 del inciso b) del artículo 23 de la Ley de Impuesto a
las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias.
ARTÍCULO 12º -Incorporación de
créditos: Incorpórese todos los créditos provenientes de la eliminación de los puntos
a, b, c, d y f del artículo 6º de la Ley 24.741 y del Decreto Nº 1602/2009 y 446/2011
ambos del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y
modificatorias.
ARTICULO 13º -Presupuesto: En forma
anual y en ocasión de aprobarse el Presupuesto General de la Administración
Nacional, el Congreso de la Nación fijará los recursos destinados al financiamiento
anual del Sistema Universal de Asignaciones requeridos por la presente ley.
ARTÍCULO 14º -Reglamentación: El
Poder Ejecutivo Nacional reglamentará la presente ley en un plazo de sesenta (60)
días corridos a partir de la publicación en el Boletín Oficial
ARTÍCULO 15º- Invitación a las
Provincias: Se invita a las provincias que no
han adherido al Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) a adherirse a la
"ASIGNACION UNIVERSAL POR
NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD,
PRENATAL Y NACIMIENTO".
ARTICULO 16º- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
- La seguridad social subordinada a la
categoría ocupacional de las personas
Durante el período que se extendió
entre décadas del 40 y 70 del Siglo XX el trabajador se constituyó en la figura a
través de la cual se accedía al sistema de derechos sociales. (1) Esto quedó plasmado
en la Constitución Nacional de 1949 que en el Inciso 7º del Art. 37 definía el
Derecho de la Seguridad Social como "el derecho de los individuos a ser amparados
en los casos de disminución, suspensión o pérdida de su capacidad para el
trabajo...". (2) Estas políticas se fueron estructurando a través de un proceso de
suma de "cuerpos autónomos de seguros sociales" que terminaron de configurar en
la práctica un sistema de acceso masivo (aunque con prestaciones diferenciales) en
un escenario con niveles del pleno empleo (3) y esquemas familiares organizados
según el patrón hombre proveedor/mujer cuidadora. Bajo este arreglo familiar las
mujeres que participaban escasamente en el mercado laboral, (4) accedían al igual
que los niños y niñas, (5) a la protección social a través de la extensión de los
derechos del hombre proveedor, conyugue y padre. Aunque invisivilizado este
régimen de bienestar tuvo un eje fuertemente apoyado en la familia, en la medida
de la actividad del trabajo doméstico en el seno del hogar suponía un componente
esencial en la reproducción familiar. En este período se implementó el sistema
previsional de Asignaciones Familiares - de aquí en más AAFF- , el seguro de
desempleo y demás prestaciones del régimen.
Esta lógica de la protección social se
inscribió en un contexto económico donde el colapso del comercio mundial había
dado origen a un proceso de sustitución de importaciones con el objetivo de
aminorar y revertir la caída del ingreso resultado de la contracción de las
exportaciones. La lógica del modelo se basaba en la demanda interna, donde el
consumo de masas tomaba un importante protagonismo.
- Cambios en la sociedad: fin de la
sociedad del pleno empleo
La etapa de profundos cambios que
comenzó a principios de los 70´s y se agudizó en los 90´s, derivó en un "nuevo
régimen de acumulación, basado en el proceso de valorización financiera,
endeudamiento externo y fuga de capitales como la lógica principal en el marco de lo
cual se da un proceso de desindustrialización significativo". (6) En este nuevo
contexto, el mercado interno de masas pierde relevancia y la producción se destina
tanto a la exportación como a los sectores internos de altos ingresos. Este
redireccionamiento productivo sumado a los discursos que esgrimían la necesidad
de bajar los costos laborales, llevaron a un incremento del desempleo y de la
flexibilidad laboral, con lo que se dio origen a la pérdida de la seguridad del empleo,
que había caracterizado al mercado laboral en las décadas anteriores. Como destaca
Lo Vuolo, "mientras el modelo reclama estabilidad en condiciones macroeconómicas
y de reglas de juego para que sea rentable la inversión en capital físico y financiero,
al mismo tiempo exige inestabilidad en las reglas que regulan el "capital humano"".
(7)
Este proceso supuso consecuentemente
cambios en la participación de las mujeres en el mercado laboral y en la
organización familiar; fundamentalmente se trata a partir de los 80´s de un
importante incremento en la incidencia de las mujeres en la actividad laboral, que
debe ser entendido más que como resultado de la "liberación femenina" como
respuesta a la necesidad de otros ingresos en el hogar. (8)
Como resultado de los cambios en el
mundo laboral y el crecimiento de la pobreza, se implementaron una serie de
programas que a modo de parche buscaron "amortiguar" la pobreza y proteger de los
riesgos sociales a quienes no se encontraban dentro del mercado laboral formal. A
principios de la década del 2000 el deterioro del cuadro social supuso la expansión
de estas políticas que pasaron a ser masivas, (9) sin embargo no perdieron su lógica
focalizada (10) y residual.
- Las políticas actuales de alivio de la
extensión de las familia
El escenario fragmentario de la política
social supuso que previo al DNU 1602/09 las AAFF- cubrieran solamente al 30% de
los niños. Asímismo los aumentos constantes de los valores de las AAFF
promovidos por el Estado desde el año 2004 (11) mejoraron la situación de quienes
las percibían, al mismo tiempo que profundizaron la brecha entre
formales/informales e incluidos/excluidos del mercado de trabajo.
Esta es la falencia que el Decreto de
Necesidad y Urgencia (DNU) que crea el subsistema de Asignación Universal por
Hijo para Protección Social -de aquí en más AUH-, viene a querer subsanar primero
y la Asignación Universal por Embarazo -AUE- después. La AUH tiene como
positivo que extendió la cobertura de las AAFF a través de este subsistema y en el
mismo movimiento le reconoció, por primera vez, derechos a los trabajadores
informales como categoría en si. Sin embargo el subsistema no contributivo (AUH y
AUE) presenta una serie de déficit que tienen su explicación última en que este no
rompe con la asignación de recursos diferencial (cualitativa y cuantitativa) en
función de la categorización laboral de las personas: los padres de los niños en el
primer caso, las mujeres embarazadas en el segundo. Lo dicho en la oración anterior
da cuenta que el Estado argentino no reconoce que los niños son por sí mismos
portadores de derechos esenciales y por lo tanto merecedores de un trato igual ante
la ley (principio de no discriminación). Tal concepción sobre la niñez se encuentra
avalada por la Constitución Nacional que ratificó la Convención de los Derechos del
Niño y por nuestro marco normativo que pone en funcionamiento estos principios a
través de la Ley 26.061.
A continuación enumeramos las
principales críticas a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y a la Asignación
Universal por Embarazo (AUE): (12)
- Pese a su
denominación estas prestaciones no cuentan con un alcance universal:
Sobre la AUH:
La AUH no es universal en un doble
sentido: porque no cubre necesariamente a la totalidad de los niños de una familia
sino que lo hace hasta el quinto hijo como máximo (articulo 5 del DNU) y porque no
cubre a todas las familias.
De hecho al momento de la creación de
la AUH se planteó alcanzar una meta física -de 4,9 millones (13) - la cual suponía la
exclusión de casi 1 millón y medio de niños. Sin embargo, tal meta no fue alcanzada,
y como consecuencia la exclusión es aún mayor. La cobertura actual por parte de la
AUH de 3,5 millones lo cual supone la desprotección por parte del sistema de
Asignaciones Familiares, de nada menos que 2.826.131 (23%) personas menores de
18 años.
Para el año 2012 no se pretende cumplir con la meta física estipulada por el propio
ANSES, en ocasión de la presentación de la política -4,9 millones- sino que apenas
incorporar 100.000 receptores más. De esta manera, la proyección al año 2012
indica que continuaría sin cobertura 2.720.181 niños.
Cuadro N º 1: Cobertura del sistema de
Asignaciones Familiares para los años 2011 y 2012 en función del presupuesto.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, mensaje de
Presupuesto 2012 y el discurso de la presidenta en ocasión del aumento de las asignaciones familiares a $270.
Sobre la AUE:
A partir del mensaje presupuestario
2012 se accede a los primeros números de cobertura de la AUE. Al momento del
anuncio de la medida la meta física era de 177 mil mujeres embarazadas. Sin
embargo, siguiendo el Proyecto de Presupuesto 2012, la cobertura apenas habrá
alcanzado al 2011 a 62 mil mujeres, es decir, menos de la mitad de lo programado.
Al año 2012 se espera que la cobertura llegue a 95 mil embarazadas, muy lejos
todavía de los 177 mil anunciados. Al igual que para el caso de la AUH, aún si se
llegara a la meta propuesta por el Gobierno quedarían por fuera 481.771 (64%)
embarazadas. Como consecuencia de la NO universalización de la AUE actualmente
se encuentran sin cobertura 606.376 (81%) mujeres y de cumplirse la proyección
para el 2012, seguirá sin cobertura 572.627 (76%). Cuesta creer que alguien piense
que una política con este nivel de exclusiones, es una política universal.
Cuadro Nº 2: Cobertura del sistema de
Asignaciones Familiares a las embarazadas según lo anunciado, la cobertura actual y la esperada
para el 2012 en función del mensaje del presupuesto
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Salud
(DEIS) correspondiente al Informe de Estadísticas Vitales, Información Básica Año 2009 y el mensaje
presupuestario para el año 2012.
- Pese a su
denominación de universal su diseño es discriminatorio por el carácter desigual y
punitorio de las contraprestaciones exigidas.
Esta discriminación se presenta de
diversas formas: por un lado, como se señaló anteriormente para el caso de la AUH
la cantidad de asignaciones familiares otorgadas por grupo familiar es de hasta 5
hijos, provocando una diferencia entre los derechos de quienes acceden a las
Asignaciones Familiares del régimen contributivo y quienes acceden a esta
prestación, ya que los primeros perciben una transferencia de ingresos por cada uno
de los hijos sin límite.
Por el otro, porque el artículo 6º del
DNU que crea la AUH y el artículo Nº 5 de la normativa que crea la AUE establece
la obligación de cumplir con condicionalidades (14) , mientras que no existen
exigencias de este tipo para quienes perciben la Asignación por hijo y prenatal del
régimen contributivo. Complementariamente el artículo 24 de la resolución
reglamentaria Nº 393/2009 de la AUH y el Artículo 5º de la resolución Nº 235/2011
que refiere a la AUE, establecen que para quienes perciben las prestaciones del
subsistema no contributivo, se establecerá una retenciones del 20% del valor de la
prestación. El monto retenido será abonado una vez que se demuestre el
cumplimiento de las condicionalidades exigidas.
En lo que hace específicamente al caso
de la AUH interesa mencionar que las sanciones hacia los niños receptores por el
incumplimiento de las condicionalidades generara que estos no sólo vean vulnerado
su derecho a la educación y/o a la salud sino que también vean vulnerado su derecho
al ingreso, y en este último caso, es el propio Estado quien explícita e
intencionalmente lo vulnera.
A su vez, el condicionamiento a que la
contraprestación se realice exclusivamente en una escuela de gestión estatal
presenta una serie de irracionalidades: en primer lugar porque el Estado exige lo
que no puede garantizar (déficit de vacantes escolares y déficit de infraestructura de
salud), en segundo lugar porque esta exigencia parte del supuesto falaz de que los
chicos pobres no asisten a escuelas de gestión privada (15) y finalmente porque el
Estado no tiene ningún derecho en cercenar a las familias de la libertad de elegir a
qué tipo de institución de educación formal quieren que asistan sus hijos.
- Pese a su
denominación de universal, es una política focalizada y por ende cuenta con los
vicios de este tipo de políticas.
La reproducción de los vicios típicos de
las políticas de carácter asistencial y focalizada consiste básicamente en plantear
mecanismos de discriminación tales como topes de ingresos, condición laboral o
socio-económica para los potenciales titulares de la prestación. Tales mecanismos
terminan funcionando como dispositivos de discriminación al interior de la
población excluida. Las reglamentaciones de la AUH y la AUE establecen al salario
mínimo como parámetro para determinar un tope para el acceso resultando ésta
una decisión arbitraria ya que al ser una suma fija no contempla tamaño y
composición de los hogares (hijos a cargo). Por otro lado, la condición laboral exigida
al ser un requisito para ambas personas a cargo del grupo familiar conlleva a que
los niño, niña o adolescente deba encontrarse desamparados o su grupo familiar
desocupado. Una medida de carácter universal jamás exigiría que para su
aplicación exista situación de desamparo porque su objetivo es generar una red de
contención que evite que se produzca el daño, mientras que una política asistencial,
como la que aquí se encuentra en análisis, tiene lugar una vez que el daño ya ha
sido causado (desamparo, vulneración de derechos, etc.).
- Fuente de financiamiento que limita el
poder distributivo de la medida:
La AUH y la AUE son financiadas con
"los intereses y dividendos efectivamente realizados y percibidos de la totalidad de
inversiones del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema Integrado
Previsional Argentino". Como consecuencia de la fuente elegida se continúa
postergando el pago de la deuda previsional a los jubilados en un contexto de bajo
nivele de haberes (el 80% de los jubilados cobran el haber mínimo), (16) cuando
existirían en el país otras fuentes de financiamiento posibles, dada capacidad
contributiva instalada de los estratos más acomodados de la sociedad. De esta
forma, lejos de haberse seleccionado una fuente de financiamiento que produzca una
redistribución de los recursos desde las poblaciones más aventajadas hacia las más
desaventajadas; se puso en competencia, a los dos grupos poblacionales más
vulnerables (las personas mayores y los niños) por los recursos destinados a
protegerlos.
En la medida que la
figura del trabajador asalariado (17) ha perdido vigencia para poder ser el único ente
articulador de la política social y las políticas focalizadas revelan las deficiencias y
límites expuestos anteriormente; se hace necesario repensar la política de
protección social desde un nuevo paradigma donde las políticas de empleo y de
transferencias de ingresos universales no sean vistas como resultantes de lógicas
excluyentes, sino como parte de un mismo sistema integrado. En este marco se
inscribe la ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE,
AYUDA ESCOLAR, DISCAPACIDAD, PRENATAL Y NACIMIENTO - AAUU-.
Características generales de las
Asignaciones Universales
Titular:
La elección de establecer como titulares
del derecho de las prestaciones a, b, c y d -establecidas en el artículo 2º de la
presente ley- a los niños, niñas, adolescentes y personas con discapacidad supone
asumir su jerarquía de sujetos de derecho. La Asignación prenatal entiende como
titular y receptor de la prestación a las mujeres, en tanto que su estado exige un
mayor cuidado y protección.
Receptores:
Son los responsables de recepcionar la
prestación y utilizarla en función del interés de los titulares. Aquí no se
preestablece cuál de los padres deberá constituirse en receptora de la prestación
sino que se entiende que ésta debe ser una decisión a ser tomada en el seno del
hogar. Condicionarla parte del supuesto de un único modelo de familia (nuclear
heterosexual) que no respeta la diversidad realmente presente en la sociedad
argentina. (18)
Este diseño busca propiciar la igualdad
de trato y de oportunidades de género de los miembros de las familias a la vez que
garantizar el reconocimiento y compromiso de hombres y mujeres respecto a la
educación y el desarrollo de sus hijos, y de esta forma evitar la reproducción de
estereotipos sexistas. Lo dicho aquí no desconoce que aún se encuentra en gran
medida presente el modelo de familia tradicional el cual redunda en que sean
mayoritariamente las mujeres quienes realizan las tareas domésticas y quienes se
responsabilizan en mayor grado por la crianza de los hijos; pero se considera que es
importante que el Estado les brinde autonomía a las familias empoderándolas para
tomar las decisiones. Las tensiones resultantes del proceso de transformación deben
ser acompañadas por una mayor participación del Estado y cambios legislativos (19)
que colaboren en el proceso, y no deben ser eliminadas a través de la negación de
mayor autonomía de las mujeres bajo el pretexto de su protección. Esta forma de
concebir las políticas públicas se encuentra en sintonía con los postulados del
Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW) que sostiene que: "Los Estados Partes están obligados a hacer frente a las
relaciones prevalecientes entre los géneros y a la persistencia de estereotipos
basados en el género que afectan a la mujer no sólo a través de actos individuales
sino también porque se reflejan en las leyes y las estructuras e instituciones
jurídicas y sociales". (20)
Migrantes:
Tanto en el caso de los titulares como
receptores se instituye como requisito ser argentino, nativo, por opción o poseer el
certificado de radicación precaria. Bajo este diseño se establece que mientras el país
le haya dado la bienvenida a personas de otras nacionalidades, se le debe garantizar
a estas sus derechos. Lo que se busca es hacer efectivos, de la mejor forma posible,
los compromisos asumidos por el Estado argentino a través de la Ley de
Migraciones.
En este sentido, los artículos 6 y 8 de
la mencionada ley establece: "El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el
acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de
protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo
referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo,
empleo y seguridad social", y "No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el
acceso al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los
extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Las
autoridades de los establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y
asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la
irregularidad migratoria", respectivamente.
Requisitos:
La imposición de la salud y la
educación como condicionalidades parte de la doble característica de las mismas
como obligación y como derecho. Sin embargo la responsabilidad de garantizar su
cumplimiento es básicamente estatal y por ello será la Autoridad de Aplicación
quien deberá interponer los mecanismos necesarios, tanto en el diálogo con los
Ministerios de Salud y Educación nacionales y provinciales; como con los receptores
para que estas sean efectivizadas.
Es bajo esta concepción asimétrica
de las responsabiliades y de interpretar a la
AAUU como un derecho intrínseco de
sus titulares que se concibe a la prestación como inalienable, y por lo cual no puede
ser objeto de sanciones. Por otra parte, pese a los discursos que establecen que las
sanciones aumentan la asistencia a los efectores de salud y educación, no existen
análisis metodológicamente rigurosos que puedan dar cuenta de esto. (21)
Coeficientes Zonales
En el régimen vigente, los valores
diferenciales según zona están establecidos por la propia Ley 24.714/96 en su
artículo 19, que "faculta al Poder Ejecutivo Nacional a establecer la cuantía de las
asignaciones familiares, los topes y rangos remuneratorios que habilitan al cobro de
las mismas y los coeficientes zonales o montos diferenciales de acuerdo al desarrollo
de la actividad económica, índices de costo de vida o de variación salarial y situación
económica social de las distintas zonas".
La discriminación por zonas ya existía
en el régimen anterior. De hecho, la Ley 18.017/68 que definía el régimen de
asignaciones previo a la reforma (ajuste) de 1996, preveía estos "coeficientes
zonales" aumentando el valor de las asignaciones en las provincias desde Chubut
hacia el sur "como un medio de fomentar el poblamiento de esas regiones, que tanta
importancia tienen para el desarrollo nacional".
La tabla que indica los montos
correspondientes al régimen vigente, discriminados por tramo de ingresos y por
zonas, permite observar lo siguiente:
Cuadro Nro 3: Montos vigentes de las
asignaciones familiares del sistema contributivo. Septiembre 2011.
Fuente: ANSES
A continuación, detallamos todos los
distritos que forman parte de cada Zona, y por exclusión, aquellos que reciben el
valor general (22) :
Cuadro Nro. 4: División del Régimen de
AAFF
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
En primer lugar, el proyecto aquí
presentado anula las diferencias por tramo de ingresos, debido a que se considera
que todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir el mismo valor
más allá de la categoría ocupacional de sus padres, y la situación de ingresos del
grupo familiar. De esta manera, se le asigna a todos el monto máximo entre los
vigentes al día de la fecha según la zona de residencia de sus padres (ver Cuadro
Nro. 5).
Cuadro Nro 5. Montos de la prestación
por zona
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Discurso
de la Presidenta de la Nación del 7 de septiembre de 2011.
Si bien en una primera etapa, se
mantendrán los montos diferenciales por zonas, para respetar los derechos
adquiridos de aquellas personas que reciben dichos valores, deberá estudiarse en
profundidad cuáles son los motivos que han llevado a este tratamiento diferencial y
si dichos motivos continúan siendo válidos en la actualidad.
Suponiendo que es
correcto establecer "coeficientes zonales o montos diferenciales de acuerdo al
desarrollo de la actividad económica, índices de costo de vida o de variación salarial
y situación económica social de las distintas zonas", aún así encontramos
cuestionamientos a la diferenciación vigente:
- Los distritos incluidos al interior de
cada zona no son homogéneos en términos de costo de vida, desarrollo de la
actividad económica, o situación económica social. Como ejemplo, seleccionamos una
serie de indicadores sociales que dan cuenta de las diferentes situaciones existentes
al interior de cada zona:
Cuadro Nro. 6: Comparación de la
situación social de las provincias incluidas en la
zonas 1 y 3
Fuente: elaboración propia en base a datos del Censo
2001, Anuario Estadístico de Salud 2008, EPH 1º trimestre 2007 y 2º trimestre 2009.
Por otra parte, también presentan
heterogeneidades en lo que al costo de vida se refiere, ya que como vemos una
misma zona, incluye provincias del NOA y del Sur, siendo que el costo de vida es
muy diferente en ambas regiones.
Por lo tanto, como dijimos, se deberá
proceder a una revisión de estos coeficientes zonales para que todos los niños, niñas
y adolescentes reciban el mismo valor en términos de poder adquisitivo. No
incluimos en el análisis del Cuadro Nro5 cuestiones como el desarrollo de la
actividad económica, y la situación económica social de las distintas zonas, ya que el
objetivo de revertir las desigualdades regionales que, suponemos, pretende la
legislación vigente al incorporar estos aspectos, excede a los objetivos que las
Asignaciones Familiares Universales deben tener. Por lo cual será obligación del
órgano de Contralor establecido en el artículo 9º de la presente ley convocar, con
urgencia, a las autoridades y sectores pertinentes para analizar y fijar un esquema
de coeficientes.
Costos y Financiamiento
El costo bruto anual del proyecto aquí
propuesto asciende a $ 53.887 millones anuales. Para llegar a este valor, calculamos
por separado el costo anual de cada prestación. Debido a que en todas las
asignaciones, con excepción de la Asignación Universal por Nacimiento, transfieren
montos diferenciales según la zona de residencia, se estimó la cantidad de
potenciales receptores por zona (Ver Anexo). Para estos cálculos utilizamos los datos
del Censo 2010, los datos del Anuario Estadístico 2008 del Ministerio de Salud
(cantidad de nacidos vivos, cantidad de defunciones fetales) y los datos de la
Encuesta Nacional complementaria de Personas con Discapacidad 2002-2003
realizada por el INDEC.
Cuadro Nro. 7: Costo bruto Anual Total
de universalizar las Asignaciones.
Fuente: estimación propia en base a datos de INDEC,
Ministerio de Salud
Al costo bruto hay que descontar los
$23.799 millones que se invierten actualmente en el Sistema de Asignaciones
Familiares, en prestaciones que se encuentran contempladas en el presente
proyecto. (23) El costo de las Asignaciones por Maternidad, Matrimonio y Adopción,
las cuales no se modifican a partir de este proyecto e implican un costo de $661
millones anuales no será computado como ahorro.
Cuadro Nº 8: Ahorro por el presupuesto
destinado actualmente a las Asignaciones que se remplazarán.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Boletín
de la Seguridad Social IIº semestre 2010 y Iº trimestre 2011.
Como resultado del ahorro arriba
mencionado, costo neto provisorio es de $52.005 millones. En rigor el costo neto es
menor aún, puesto que no estamos incorporando el efecto del autofinanciamiento
que supone inyectar al mercado esta suma dineraria. Como es bien sabido, dado el
nivel de postergación de la población no cubierta por el sistema de asignaciones
familiares, la totalidad de los recursos se destinarán a la compra de bienes y
servicios en el mercado interno. Por el solo efecto de la recaudación del IVA, esta
suma se transformaría en no menos de $ 10.921 millones de autofinanciamiento. Una
estimación más realista supone considerar que la masa inyectada no se agota
solamente en el poder de compra de las personas directamente involucrada, sino
que también supone mayores niveles salariales al interior de las empresas, tanto las
que directamente se vean favorecidas con el mayor consumo popular, como sus
proveedores. Este mayor componente salarial se transforma nuevamente en mayor
poder de compra con destino al mercado interno, lo que se transforma en una nueva
recaudación de IVA. Tampoco se agota allí el efecto expansivo de una inyección
monetaria con destino al consumo popular. La cantidad de veces que la
transferencia de ingresos inicial se transforma en mayor demanda asalariada
depende tanto de la propensión a consumir de los sectores populares (casi cerca de
la unidad y mucho mayor por cierto al de las capas medias - ricas) así como al grado
de componente salarial de los productos demandados (mucho mayor en el caso de
consumo postergado que del consumo suntuoso). Considerando que la masa
monetaria que supone los $ 52.005 millones circula por lo menos dos veces y media
(dada la relación entre la masa monetaria y el PBI, aunque se trata de una
estimación conservadora) en forma anual por la economía, se puede estimar en $
27.303 millones el autofinanciamiento de la propuesta. Promediando estas dos
hipótesis puede asegurarse que no menos de $ 19.112 millones son autofinaciables del
costo que supone inyectar $ 52.005 millones como demanda la propuesta. Por ende el
costo final se transforma en $ 32.893 millones anuales. (Ver cuadro N º 9).
Cuadro Nro 9: Costo de llevar a cabo la
universalización de las Asignaciones.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de a datos
de INDEC, Ministerio de Salud y discurso presidencial del 7 de septiembre.
El financiamiento de la medida debe
provenir de los segmentos de mayor capacidad contributiva. La primera medida que
al respecto debe tomarse es la restitución de las contribuciones patronales a los
niveles de 1993 para grandes empresas, con la contrapartida de liberar recursos
tributarios que actualmente van al ANSES para que se destinen a la
Universalización de la Asignación Familiar.
Se trata de una lógica de
financiamiento opuesta a la del Gobierno. En lugar de utilizar recursos del ANSES
e incrementar el ahorro del Tesoro para pagar deuda pública (como propone el
Decreto oficial) proponemos aumentar la recaudación del ANSES en base a restituir
las contribuciones vigentes en 1993 a las empresas grandes, con la contrapartida de
liberar recursos tributarios para financiar las AAUU. Así los que terminarían
pagando la asignación universal no sería los jubilados, sino las grandes empresas
que hoy mantienen reducidas sus contribuciones a la seguridad social.
Según los datos correspondientes a
Diciembre 2011, en la AFIP hay registrados 566.734 empleadores privados, de los
cuales apenas 22.799 (el 4%) tienen más de 40 empleados (por lo que no puede
considerarse como pymes toda vez que el límite de ocupados de esa definición es
hasta 40 empleados). Estas 22.799 firmas representan el 61% de los trabajadores
privados formales (3.869.401 trabajadores sobre 6.338.644), el 72% de la masa
salarial formal del sector privado ($24.788,5 millones sobre un total de $34.456
millones); el 71% de los aportes a la seguridad social ($2.778 millones sobre un total
de $3.898 millones) y el 73,2% de las contribuciones a la seguridad social ($3.838
millones sobre $5.242 millones). De este modo, las contribuciones a la seguridad
social de estas firmas representan apenas el 15% de la masa salarial cuando en
1993 (previo a las reducciones representaba el 33%).
Para estimar cuánto podría recaudarse
en 2012 en concepto de restitución de las contribuciones patronales al nivel de 1993,
es necesario tener en cuenta la evolución de la recaudación registrada en ese rubro.
Según el MECON, la recaudación por contribuciones patronales aumentó un 35% en
Enero-Mayo 2012, con respecto al mismo período del año anterior. Si aplicamos
dicho aumento sobre la recaudación mensual promedio registrada (según datos de
AFIP) para las grandes firmas en 2011, la misma asciende a $4.949 millones
mensuales en 2012.
Sobre esa masa de recursos estimada
para 2012, aplicamos la restitución de las contribuciones al 33%. De esta manera,
esta medida generaría recursos anuales de no menos de $77 mil millones,
prácticamente cuatro veces más que superávit fiscal.
Cuadro Nº 10: Estimación de la recaudación
adicional generada por la restitución de las contribuciones patronales. 2012.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECON y AFIP.
Cabe aclarar que para el cálculo
anterior, no estamos computando el aumento de la recaudación que supone eliminar
la reducción de las contribuciones patronales que dispuso la Ley 26.746, dictada a
fines del 2008 a propósito de los paquetes anticrisis del Gobierno. La misma implicó
reducir el 50% de las contribuciones vigentes para el primer año y el 25% para el
segundo año de cada nuevo empleo a crearse en el período 2009 al 2010. Se trata de
una reducción adicional que supone la rebaja de aportes patronales sobre los
existentes y que impacta tanto sobre los que entran por primera vez en una relación
formal, como sobre aquellos que roten de empleo en el período. Esta norma fue
prorrogada en el 2010 por vía del Decreto 2166/2009 dictado el 6 de enero del 2010;
nuevamente prorrogado para el 2011 por vía del Decreto 68/2011 dictado el 31 de
enero del 2011, y por última vez prorrogado para el 2012 por vía del decreto
298/2011 dictado el 30 de diciembre del 2012.
Esta medida por si sola brinda recursos
más que suficientes para financiar la inversión que supone que todos los niños,
niñas y adolescentes cuenten con una asignación familiar. Y Aún quedarían como
fuentes posibles de recursos para el estado dos medidas de extrema justicia social.
Estas son:
- La Recuperación de la renta petrolera.
Cerca de U$S 19.000 millones de renta petrolera es la que cuenta nuestro país por
la vigencia de costos de producción del barril que no superan los U$S 12 y precios
internos que superan los U$S 60.
- Eliminación de exenciones en
ganancias, IVA, Combustibles y Regímenes de Promoción Industrial. Que según el
Presupuesto 2012 insumen recursos por $49.067 millones, de los cuales, las
exenciones en impuestos son de $37.089 millones, de los cuales 25.000 millones son
por tratamientos diferenciales en el IVA , y el resto $12.000 millones son de otros
impuestos, siendo el principal el de ganancias que es de $10.500 millones; por otra
parte, en regimenes de promoción económica se gastan $12.000 millones, de los
cuales los 3 más importantes son: Promoción Económica de Tierra del Fuego ($5.600
millones), Bienes de Capital de producción nacional y Biocombustible ($2.000
millones cada uno).
- La revisión de los subsidios a los
sectores económicos, que para el 2012 se prevé un gasto de $75.000 millones, de los
cuales $42.000 millones corresponden al sector energético, $19.000 millones al
sector transporte y 10.000 millones es de subsidio a empresas públicas ($4.700
millones para AYSA y $3.600 para ARSAT). Debe quedar claro que la revisión de
estos subsidios debe ir de la mano de la revisión de la estructura de costos de
producción de cada sector (siendo la revisión del precio del combustible un primer
factor de importancia) para que no se traslade ni a precios, ni a tarifas ni a calidad
del servicio prestado, lo que supone una regulación pública eficaz que garantice este
objetivo.
Por las razones expuestas, solicito a
mis pares me acompañen en el presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| ITURRASPE, NORA GRACIELA | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| DE GENNARO, VICTOR NORBERTO | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| RIESTRA, ANTONIO SABINO | SANTA FE | UNIDAD POPULAR |
| PARADA, LILIANA BEATRIZ | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL (Primera Competencia) |
| FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |