El Senado y Cámara de Diputados...

LEY DE EMERGENCIA Y REGULARIZACION DE LA PROPIEDAD COMUNITARIA INDIGENA

Artículo 1º - Declárese la emergencia nacional en materia de propiedad y posesión de tierras ocupadas por comunidades indígenas, a raíz de los conflictos de dominio y/o posesión que originan desalojos o lanzamientos de sus miembros, en atención a la preexistencia étnica y cultural reconocida por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.

Art. 2º - Suspéndase por el plazo de 3 años contados a partir de la vigencia de la presente ley, el cumplimiento de todas las medidas cautelares y/o sentencias definitivas que impliquen el traslado de las comunidades indígenas de las tierras que tradicionalmente ocupan y en especial las que tengan por objeto el desalojo y lanzamiento de dichas comunidades. El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer la prórroga del plazo prescrito en caso de ser necesario, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3.

Art. 3º - En el plazo previsto en el artículo 2º, el Estado nacional y los Estados provinciales, deberán implementar el procedimiento previsto en la presente ley para el reconocimiento de la posesión y propiedad de las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades indígenas.

Art. 4° - Se entiende por comunidad indígena al conjunto de familias que tengan conciencia de su identidad como indígenas, sean descendientes de pueblos que habitaron el territorio argentino o en una región geográfica a la

que pertenece el país en la época de la conquista o colonización, mantengan total o parcialmente la cultura, organización social o valores de su tradición, hablen o hayan hablado una lengua autóctona y convivan en un hábitat común, en asentamientos nucleados o dispersos. Los miembros de la comunidad se rigen por su propia organización socio- institucional.

Art. 5º - Las comunidades indígenas son personas jurídicas de derecho público no estatal y su inscripción declarativa podrá realizarse en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas y en los registros provinciales competentes con iguales efectos.

Art. 6º - La titularidad de la propiedad comunitaria de las tierras de las comunidades indígenas argentinas, reconocida por la Constitución Nacional y el Convenio 169 de la OIT, se instrumentará a favor de las comunidades y organizaciones de los pueblos indígenas respetando sus organizaciones como pueblos y comunidades. La propiedad comunitaria es inajenable, intransmisible, e inembargable, los títulos de propiedad serán otorgados gratuitamente.

Art. 7º - El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, ante el pedido de las comunidades y previa comprobación de los requisitos exigidos por los artículos anteriores individualizará las áreas de las tierras afectadas, con relación a las cuales deberá instrumentarse la titularidad de las comunidades indígenas. Concluida la etapa probatoria, el instituto deberá dictar resolución, en un plazo de 30 (treinta) días hábiles.

En los registros u órganos correspondientes, se realizará la anotación de la petición, en resguardo de los derechos de no innovar con respecto a las tierras en cuestión.

Art. 8º - Las comunidades indígenas son parte en todo proceso

administrativo y judicial. También son parte interesada en la etapa probatoria los titulares registrales de las tierras afectadas que se hubiesen considerado formalmente del dominio público o privado del Estado nacional, provincial o municipal, o del dominio privado de los particulares.

Art. 9º - Las partes legitimadas podrán cuestionar judicialmente la resolución definitiva del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o las cámaras federales con asiento en las provincias según corresponda, de acuerdo a las reglas de competencia territorial. Interpuesto el recurso, el tribunal solicitará las actuaciones administrativas, las que deberán ser remitidas dentro del plazo de diez (10) días. El tribunal imprimirá a la causa el procedimiento ajustado a derecho que resguarde la defensa en juicio y garantice el debido proceso legal, debiendo dictar sentencia dentro del plazo de sesenta (60) días computados desde la fecha del sorteo del expediente.

Art. 10. - La resolución firme del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas se publicará en el Boletín Oficial y se protocolizará junto con la documentación que la respalde en el registro notarial a cargo de la Escribanía General del gobierno de la Nación, que deberá tramitar la inscripción de la escritura de protocolización en el Registro de la Propiedad Inmueble de la jurisdicción que corresponda.

Art. 11. - La instrumentación de la titularidad de las tierras reconocidas como de propiedad comunitaria de las comunidades indígenas por el artículo 75, inciso 17 de la Constitución Nacional se realizará sin perjuicio de la indemnización que pudieren reclamar los particulares al Estado.

Art. 12. - Dispóngase la adjudicación en propiedad comunitaria de las otras tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano previstas por el artículo

75, inciso 17 de la Constitución Nacional, cuando corresponda, a las comunidades indígenas existentes en el país debidamente inscritas. Las tierras deberán estar situadas en el lugar donde habita la comunidad o, en caso necesario en las zonas próximas más aptas para su desarrollo.

Art. 13. - En todos los casos se deberá consultar y dar participación a los pueblos indígenas, conforme lo establece la Constitución Nacional y el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, con las garantías allí establecidas.

Art. 14. - Deróguense los artículos 2º, 4º, 7º, 11 y 12 de la ley 23.302.

Art. 15. - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Este proyecto de ley, que ya fuera presentado por la Diputada MC María Elena Barbagelata con el número 3951-D-2004, ha cobrado especial vigencia atento a la situación crítica de algunas Comunidades de Pueblos Originarios en relación al territorio. Los conflictos han llegado a un punto en que es necesaria la intervención del Congreso para garantizar el cumplimiento de una disposición constitucional con respecto a comunidades de pueblos preexistentes, para preservar la calidad de vida y la integridad física de los individuos en el proceso de determinación de la propiedad comunitaria de los territorios.

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 y la ratificación mediante la ley 24.071 y posterior depósito en el 2000 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), provocaron un cambio rotundo en los aspectos normativos de la relación entre los pueblos indígenas y el Estado argentino, generándose los pilares de una nueva política indígena en el país.

Recordemos que la relación entre los "indios" y el Estado argentino estaba enmarcada en nuestra Constitución Nacional de 1853, por el artículo 67 inciso 15 que los visualizaba como "enemigos e infieles", el texto constitucional sostenía "Proveer a la seguridad de las fronteras y conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión al catolicismo" esto se constituyó el fundamento ideológico para la eliminación física y cultural de numerosos pueblos indígenas. En la normativa se impusieron las condiciones del "vencedor". Dicho texto se fue atemperando desde tres fuentes: el derecho internacional, (con la adhesión de nuestro país al

Convenio 107 de la OIT sobre Poblaciones Indígenas y Tribales, ley 14.932/59); la legislación provincial específica en la cuestión indígena y finalmente la legislación nacional mediante la aprobación de la ley 23.302 en 1985, sobre política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes, generándose una política de asimilación, de integración del indígena a la vida nacional sustentada en una mirada que ve al indígena como un ser disminuido, que había que capacitarlo para la vida económica nacional.

Lo novedoso de la Constitución reformada y del Convenio 169 de la OIT, es que reconoce como sujeto jurídico y político a los "pueblos indígenas", y que coloca en la cúspide de la pirámide jurídica una legislación que contempla los derechos de dicho sujeto colectivo, sujeto que siempre tuvo legitimidad y careció de legalidad: los pueblos indígenas. No se puede negar el carácter operativo que tiene la norma constitucional. Ninguna legislación ni operador del sistema, podrá desconocer los derechos que el constituyente reconoce a los pueblos indígenas: el artículo 75, inciso 17, establece un mínimo legal de aplicación ineludible.

También es indudable que dicha normativa requiere un mínimo de desarrollo que le dé andamiaje, instrumentación, a los derechos que se reconocen. "A pesar del carácter operativo del nuevo inciso único, es conveniente que una nueva ley federal de protección a los pueblos indígenas se sancione a fin de dinamizar el texto supremo..." (Quiroga Lavié.)

Así el Estado argentino reconociendo la dinámica establecida por la nueva normativa, convocó a un proceso de consulta a los pueblos indígenas en los años 1996-1997, que se denominó Programa de Participación de los Pueblos Indígenas, conocido como PPI, que tenía como objetivo establecer los parámetros sobre los cuales se debía legislar y avanzar. En dicho proceso de consulta participaron todos los pueblos indígenas que se encuentran en nuestro país, los mismos elaboraron un documento final en el Foro Nacional de Pueblos Indígenas denominado "Conclusiones finales", que fue entregado en el Salón de Pasos Perdidos del Congreso de la Nación, el 2 de septiembre de 1997, donde de manera detallada acercaban al Congreso de la Nación la petición y visión de los pueblos indígenas, sobre las materias y modos en que el Congreso debía instrumentar sus derechos. Así en dicho documento se explayaron sobre sus reivindicaciones históricas, pueblos indígenas y Estado, tierra y territorio, identidad y cultura, medio ambiente, servicios del Estado, salud, educación, vivienda. La única respuesta legislativa que tuvieron a la fecha, fue la ley 24.957 que incorporó la variable de auto identificación indígena en el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda del 2000 y ninguna otra respuesta concreta tuvieron a su petición que permanece como una demanda y una obligación de hacer para el Estado nacional y provincial.

Por resolución 199/2000 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se creó una comisión que redactó juntamente con representantes de comunidades indígenas, un Anteproyecto de ley sobre instrumentación de la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas argentinos, que ha servido de antecedente del presente proyecto.

La realidad nos indica que en nuestro país las comunidades indígenas,

conformadas por más de mil comunidades esparcidas por todo nuestro territorio, se encuentran bajo grave amenaza de desaparición. No obstante el reconocimiento constitucional, se han entregado sólo una centena de títulos de propiedad y persisten para la mayoría de las comunidades serios problemas de reconocimiento de su personalidad jurídica por parte de los Estados provinciales y del Estado nacional, tal cual manda la Constitución.

La falta de instrumentación de los derechos reconocidos por nuestra Constitución, alienta el progresivo y cada vez más alarmante hecho de los desalojos de comunidades indígenas por parte de empresas extranjeras que se apoderan de territorios ancestrales de las comunidades indígenas. Esto genera que los indígenas que las habitan sean despojados no sólo de su vivienda y de los recursos necesarios para su subsistencia, sino también de su forma de vida.

En el presente anteproyecto se abordan tres temas clave de la demanda de los pueblos indígenas: a) declaración de emergencia y suspensión de los desalojos de los que son víctimas las comunidades; b) el reconocimiento de la personería jurídica de los pueblos indígenas; c) el reconocimiento de la posesión y propiedad de la tierra a través de un procedimiento para que el derecho se efectivice.

La ley que se propone declara la emergencia en materia de propiedad y/o posesión comunitaria de tierras ocupadas por indígenas en razón de los lanzamientos de los que son víctimas. En base a ello se plantea la suspensión de las órdenes judiciales, ya sean cautelares o sentencias definitivas, que tengan por objeto el desalojo de las poblaciones indígenas de las tierras que ocupan.

Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 inciso 2 del Convenio 169 de la OIT, Estado nacional en concurrencia con los Estados

provinciales, deberá realizar los estudios pertinentes a efectos de implementar las acciones necesarias para hacer efectiva la regularización de las tierras de los pueblos indígenas.

Una vez determinado con precisión cuáles son las tierras que corresponden a las comunidades se podrá dar cumplimiento con las demás disposiciones de la legislación vigente en cuanto al reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras indígenas. Ello pondrá fin en forma definitiva a estos conflictos que cada vez con más frecuencia se generan en todo el país. Es por eso que mientras que esas medidas no se adopten y no esté precisamente determinada la titularidad de las tierras, cualquier medida que se tome resulte injusta y parcial.

El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, es al igual que el derecho a la identidad un derecho fundamental, la negación de ese derecho o el "forzamiento" de que se adapten a figuras ajenas a su cosmovisión, con trámites extraños a las mismas ha generado que en la actualidad la mayoría de las comunidades indígenas no posean personería jurídica o la que poseen es imposible sostenerla en el tiempo de manera regular (asociaciones civiles - cooperativas- mutuales).

Esto fue observado inmediatamente por el gobierno nacional cuando instrumentó el proceso de consulta denominado PPI y como fruto de ese proceso dicta la resolución 4.811 de 1997, que simplifica de manera considerable los requisitos para el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades pero como es una norma de menor rango se ve impedida en avanzar en la definición establecida por la ley 23.302, que tiene una serie de limitaciones, primero no reconoce a organizaciones indígenas y segundo la naturaleza jurídica sigue siendo de derecho privado.

El presente anteproyecto conforme al expreso reconocimiento que efectúa

la Constitución Nacional de la preexistencia étnica y cultural, legisla sobre la instrumentación de esta personalidad jurídica teniendo como eje a la comunidad. Por ello remarca en su artículo primero el concepto ya dado por el Convenio 169 de la O.I.T. y en base al reconocimiento que el constitucionalista ya ha efectuado, define a las comunidades como personas de derecho público no estatal y dispone que la inscripción en el registro tenga un carácter declarativo y no constitutivo, preservándose de esta manera la igualdad y horizontalidad en el trato con el Estado. Tales tramitaciones podrán efectuarse en los registros provinciales o en el RENACI (Registro Nacional de Comunidades Indígenas).

Por último, en el anteproyecto de ley se regula sobre lo que la Constitución dispone al "reconocer... la posesión y propiedad comunitarias de las tierras, que tradicionalmente ocupan". La cuestión de tierras, como se la conoce en la agenda de demandas indígenas, se regula instrumentando la titularidad a favor de las comunidades y organizaciones de los pueblos indígenas, respetando de esta manera a las organizaciones que como pueblos poseen, en virtud de que el respeto a la identidad implica, entre otras cuestiones, el pleno reconocimiento de sus territorios, posesiones y la relación que tienen con ella y con sus pares. Acentuándose de esta manera el derecho que poseen las comunidades indígenas a tener sus propias organizaciones sustentadas en la existencia de las comunidades. Se salda, asimismo, la obligación impuesta por la legislación actual de generar ficciones de que existen de manera aislada, provocándose el fraccionamiento y dispersión de sus organizaciones y sus tierras.

En el artículo 6° se hace hincapié en el carácter inajenable, intransmisible e inembargable de las tierras, que deberá figurar al efectuarse cada uno de

los reconocimientos de propiedad o posesión y expresamente al expedirse los títulos de propiedad comunitarios asegurando gratuidad del trámite. Ello así por cuanto las comunidades indígenas poseen una relación con la tierra muy diferente de la que tienen los que no son miembros de esa comunidad. Tal como señala la doctora Elena Highton en su artículo titulado Propiedad comunitaria, nuevo derecho, publicado en la "Revista Plenario" de agosto de 1996: "La propiedad comunitaria une a sus miembros no tan sólo para asegurar sus satisfacciones materiales, sino, sobre todo, para realizar el bien común, como medio desenvolver sus personalidades, integrándolos en la escala humana y en la libertad. En aquella modalidad de la propiedad colectiva, se conjuga una pluralidad de individuos que actúan como un haz de voluntades, constituyendo un grupo social autónomo y, con frecuencia, una actividad laboral inteligentemente organizada, dirigida a la consecución del bien de la sociedad. La propiedad pertenece a la comunidad misma y no a los individuos que la integran. Además, existe un nexo inderogable entre la propiedad comunitaria y el trabajo, pues se halla vinculada con un sistema social y general de autogestión".

A los efectos de determinar cuáles deben ser consideradas tierras indígenas, debemos considerar lo acordado 169 de la OIT, que entiende por tierra indígena las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades aborígenes, y especialmente lo dispuesto en el artículo 13, inciso 2, que dispone: "La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera."

En este sentido se debe considerar tierra indígena a todos los sitios clave para la obtención de recursos de los miembros de las comunidades o aquellos que resultan hitos culturales, así como también los caminos y

senderos que se utilizan para llegar a ellos.

La clave aquí es el reconocimiento de la propiedad comunitaria, una propiedad que se encuentra al servicio de la comunidad real, pues no hay que soslayar que los pueblos indígenas son por esencia comunitarios y colectivistas, y que se encuentran adheridos a la naturaleza".

El procedimiento que se habilita en el anteproyecto atiende los derechos de los pueblos indígenas y a los principios constitucionales de congruencia y de defensa. Las comunidades indígenas serán parte activa en el mismo por lo cual deberán fundar su petición y probar los alcances de sus derechos, mediante cualquier medio probatorio, periciales antropológicas, registros históricos, evidencias arqueológicas, existencia de cementerios, toponimia indígena de la tierra que se reclama, y todo otro medio probatorio atendiendo fundamentalmente el carácter de culturas sin grafía.

De manera preventiva, y a los efectos de cualquier acción compulsiva sobre las comunidades, se prevé un mecanismo de protección consistente en la anotación de la litis en los registros de propiedad respectivos. Se prevé una vía recursiva ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o las cámaras federales que por jurisdicción corresponda.

Como parte de otro proceso y atento a que se podrían llegar a afectar derechos constitucionales, se prevé la posibilidad de que se efectúe un reclamo indemnizatorio, que bajo ningún pretexto podrá condicionar el reconocimiento de tierras de las comunidades indígenas.

Todo este proceso requiere de la activa participación de las comunidades indígenas toda vez que se afectan sus intereses. Dicha participación es un requisito necesario para cumplimentar lo dispuesto en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional, tal como señala Bidart Campos al destacar

que "como último punto la norma alude a asegurar la participación del pueblos indígenas en la gestión referida a sus recursos naturales y a los otros intereses que los afecte, Como ninguna otra norma de la Constitución, tampoco ésta debe permanecer bloqueada o convertida en un enunciado teórico sin aplicabilidad" (conf. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, tomo VI, p. 374).

Por todo lo expuesto solicitamos el tratamiento y aprobación del presente proyecto de ley.