El Senado y Cámara de Diputados...

MODIFICACIÓN DE LA LEY 24.588 DE GARANTÍA DE INTERESES DEL ESTADO NACIONAL EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.

Artículo 1° - Sustitúyese el Artículo 7° de la Ley 24.588 por el siguiente:

"Art. 7° - El Gobierno Nacional ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras ésta sea Capital de la República, las competencias en seguridad que garanticen la efectiva vigencia de las normas federales.

La Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de seguridad en los establecimientos de utilidad nacional y como auxiliar de la justicia con competencia federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional.

La Ciudad de Buenos Aires ejercerá su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y los bienes. Para ello, suscribirá con el Gobierno Nacional los convenios prescriptos en el artículo 6°.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires integrará el Consejo de Seguridad Interior."

Artículo 2° - De forma.

Señor presidente:

Dos son los motivos que nos impulsan a presentar el presente Proyecto de Ley: la real autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, establecida por la Constitución de la Nación Argentina en su artículo 129; y el efectivo federalismo en las relaciones fiscales entre las provincias y la Nación.

Comencemos, pues, con el primer motivo.

La Ley 24.588, conocida como "Ley Cafiero", la que debía dictarse como garantía de intereses del Gobierno Federal en la Ciudad de Buenos Aires, restringe, en los hechos, la autonomía de la Ciudad Capital. Conforme al texto constitucional, es nuestro criterio que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe poseer una autonomía similar a la de las provincias, por lo que le corresponden como competencia de su gobierno las funciones atinentes a la Seguridad Pública. La vocación transformadora de nuestro gobierno, que ha tomado decisiones valientes y hasta tildadas de imposibles por parte de muchos sectores, nos anima a proponer este giro copernicano en las tradicionales relaciones entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno Federal.

Es emblemático el caso de la seguridad de la Ciudad de Buenos Aires, actualmente a cargo de la Policía Federal Argentina. Técnicamente, el Gobierno de la Ciudad no podría hacerse cargo de la seguridad pública por sus propios medios si no se aprobara la modificación aquí propuesta, ya que por Ley 24.588 impide a la Ciudad de Buenos Aires tener su propia policía. Es el único gobierno autónomo de la República Argentina que no posee una organización policíaca de prevención y represión del delito, y, en consecuencia, debe solucionarse esta asimetría.

Es evidente que la dualidad existente entre el poder político municipal, representado por el Jefe de Gobierno, y las fuerzas de seguridad que operan dentro de la Ciudad de Buenos Aires, comandadas por el Ministro del Interior, responde a un diseño que conlleva dificultades sistémicas inherentes. Dos niveles jurisdiccionales diferentes dentro de un mismo ámbito de acción territorial requieren, ineluctablemente, de sistemas de coordinación costosos en tiempo y en recursos decisionales, amén de generar, en los hechos, dos visiones y actitudes operativas diferentes sobre un mismo territorio, sus necesidades y su planificación instrumental. Una policía porteña, por llamarla de algún modo, gozaría de mayores instrumentos de acción y de una envidiable sinergia sobre el territorio fruto de la conjunción con otros actores y agentes municipales. Esto podría redundar en menores costos y mayor seguridad para los habitantes de nuestra Ciudad Capital.

El inconveniente legal para esta transferencia es que la Ley Cafiero, que debía simplemente deslindar algunas atribuciones que el Estado Federal conservaría sobre el territorio de esta ciudad mientras fuera capital y con el sólo fin de asegurar el adecuado funcionamiento del gobierno nacional, tuvo un sesgo restrictivo y, en el actual estado de cosas, constituye una cortapisa a los intereses de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y una pesada carga al erario de los habitantes de todo el país.

De esta suerte se tiene que, del status provincial o cuasi provincial creado por la Constitución Nacional para la Ciudad de Buenos Aires, se pasó, en virtud de esta ley reglamentaria, al status de una ciudad con mayores competencias que otras, pero muy alejada del perfil delineado en la norma fundamental, por lo que muchos nos hemos preguntado si, acaso, la actual ley no se opone con el espíritu tenido en miras por los constituyentes del 1994.

Referido a los conceptos de autonomía y autarquía, el Dr. Horacio D. Creo Bay manifiesta que tradicionalmente se entiende por autonomía la capacidad de una persona para dictar sus propias leyes fundamentales. Por otra parte, como autarquía se comprende la facultad de administrarse, siendo elementos constitutivos: a) la personalidad jurídica; b) el fin público; c) las funciones públicas; d) los elementos patrimoniales y financieros; e) La creación legal directa por parte del Estado, como así también, la sujeción al poder central (Bielsa Rafael, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1938, II, pág. 411, citado por Segundo V. Linares Quintana, Derecho Constitucional y Administrativo comparado, Gobierno y Administración de la República Argentina, pág. 36).

No es otra cosa que autonomía política y autarquía financiera lo que ha establecido la Constitución Nacional para la Ciudad de Buenos Aires.

El nuevo Art. N° 129 de la Constitución Nacional -ubicado en el título segundo, "Gobiernos de provincia"- ha instituido la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, en los siguientes términos: "(l)a ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad". La voluntad política para que la Ciudad de Buenos Aires pueda gozar de un régimen de gobierno autónomo se halla plasmada en el artículo referido. En efecto, los constituyentes nacionales expresaron claramente sus coincidencias en el sentido antes mencionado, dotando a la ciudad de una autonomía amplia en sus dos principales acepciones: (i) poder de autogobernarse, que se traduce en la posibilidad de elegir a su Jefe de Gobierno en forma directa, y (ii) poder dictar sus propias normas, hecho que surge de la parte del artículo que expresa "... con facultades propias de legislación y jurisdicción".

Es decir que, a partir de la reforma de 1994, la Ciudad de Buenos Aires, tiene un nuevo status jurídico institucional, transformándose en un distrito autónomo.

En consonancia con tal estatus, creemos que ha llegado el momento de establecer un límite, una frontera, para que el Gobierno Federal no prosiga sufragando y operando la Policía de Seguridad en el ámbito territorial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como representantes del pueblo de la nación, no creemos que ésta sea una forma de garantizar los "intereses del Estado Nacional" en la Capital Federal. Nos preguntamos, ¿es interés del gobierno Nacional un delito contra la propiedad en Palermo o Monserrat?, o, utilizando un contrafactual, ¿por qué no debería ser motivo de igual atención operativa un robo en San Salvador de Jujuy o en la Ciudad de General Roca?; ¿es un asunto federal un delito en, por ejemplo, el Barrio de Constitución? Creemos que no.

Finalicemos estos fundamentos con el "motivo federal" que alienta a este proyecto.

Dentro de las relaciones fiscales argentinas hemos comprobado, muchas veces, una suerte de "promoción inversa" del territorio nacional. Esta constatación indica que las regiones pobres de la Argentina pueden terminar subsidiando regiones ricas mediante sistemas de subsidios explícitos u ocultos. Estimamos que, entre estos últimos subsidios se encuentran los servicios de seguridad y justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La policía y los juzgados federales son solventados por el tesoro nacional, constituye ésta una verdad de Perogrullo. Ambos servicios poseen, como es de lógico entendimiento, una dispar concentración territorial: escasos en las provincias, de gran presencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en menor medida, en el conurbano bonaerense. La presencia de los mencionados servicios remite al concepto de la distribución territorial del gasto público nacional.

Antes de la reforma constitucional de 1994, la Capital Federal tenía un status claramente nacional. Su federalización, acaecida hacia 1874, fue una cuestión de estado para la incipiente organización nacional. La "nacionalización" del espacio urbano de la metrópolis porteña constituyó, durante mucho tiempo, un símbolo de la Argentina unificada y un epítome de la potencia y el futuro de la Argentina. Pero tal concepción había quedado desactualizada con el devenir de los años, a punto tal de contar con una de la Capitales más hermosas y renombradas del mundo con un status político inferior al de muchas pequeñas ciudades del interior argentino. La última reforma constitucional interpretó la realidad de esta asimetría -y de buena parte de la opinión pública prevaleciente en el país- otorgando a la Ciudad de Buenos Aires el original rango de "Ciudad Autónoma".

Subyacente a esta especial categoría del derecho constitucional argentino descansaba la premisa que el costo de mantener "nacionalizada" una ciudad de la categoría de la "Perla del Plata" debería reducirse sólo a los ámbitos de interés estratégicos y operativos del Estado Nacional en cumplimiento de sus fines constitucionales. La Ley Cafiero, empero, mantuvo la antigua estructura de gasto nacional en su territorio, sin una convincente explicación de porqué la policía de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires pertenecía al grupo de "intereses del Estado Nacional" dignos de garantizarse por ley de la Nación.

En los hechos, esta Ley ha abjurado de los beneficios de la reforma constitucional en el sentido de una más sana y equilibrada asignación de los recursos fiscales en todo el territorio nacional, y del final de los subsidios interregionales ocultos dentro de la organización federal argentina. En otras palabras, la Ley Cafiero mantuvo al margen al nuevo sistema político de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de sus responsabilidades financieras y operativas en el ámbito de la seguridad pública y la justicia ordinaria.

Es tiempo de recuperar el espíritu de la reforma constitucional y propender a que los costos locales de la Ciudad de Buenos Aires sean sufragados con recursos locales, y concurrentemente los costos nacionales que esta ciudad posea por el hecho de la residencia del poder del Estado Nacional sean afrontados con recursos federales. Resulta éste un principio de sano federalismo fiscal y de equidad geográfica para todos los argentinos.

El texto que ponemos a consideración de esta H. Cámara se asienta sobre pilares muy sencillos y estructurados de manera tal de conseguir un rápido consenso en todo el arco político e institucional de la República.

En general, se promueve un proyecto que establezca los grandes temas del traspaso, dejando librado a la reglamentación y a un convenio marco a suscribirse entre el Gobierno Nacional y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES los aspectos más puntuales del traspaso de funciones de la policía de seguridad para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires De tal suerte, sólo se propone la modificación del artículo 7° de la Ley 24.588, considerándose plenamente vigentes el resto de sus disposiciones.

Se propone la modificación del artículo 7° de la Ley bajo análisis sin caer en estridencias declarativas o énfasis literarios que rompan la unidad de la Ley cuya reforma se propone. Por tal motivo, el texto sigue la línea del anterior, aunque alterando la proposición originaria: "el Gobierno Nacional seguirá ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes", mediante el reemplazo del predicado del sujeto "Gobierno Nacional", el que quedaría redactado de la siguiente manera: "(...) ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras ésta sea Capital de la República, las competencias en seguridad que garanticen la efectiva vigencia de las normas federales". Con esta redacción, aseguramos el respeto a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires restringiendo la acción del gobierno Nacional a las acciones de seguridad que conciernan a la preservación y custodia del Estado Federal, su personal y sus bienes mientras su sede permanezca en el ámbito territorial de la misma.

Para lograr este objetivo, proponemos que la Policía Federal, acotada a las nuevas tareas que estamos diseñando, continúe "cumpliendo funciones de seguridad en los establecimientos de utilidad nacional y como auxiliar de la justicia con competencia federal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional".

A continuación de ambos parágrafos, se introduce una sutil modificación que, en sí mismo, encierra una revolución en la aproximación de la concepción misma de la autonomía porteña: el efectivo ejercicio de la materia de seguridad por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es por ello que se propone el siguiente párrafo, absolutamente gráfico y despojado de la falsa estética de las proclamas fáciles: "(l)a Ciudad de Buenos Aires ejercerá su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y los bienes". El párrafo concluye con un mandato que puede resultar obvio pero que, a juicio de las recientes pasiones desatadas por el tema, posee un evidente valor propedéutico: "(p)ara ello, suscribirá con el Gobierno Nacional los convenios prescriptos en el artículo 6°". Vale decir que para asegurar el efectivo cumplimiento de lo prescripto, el proyecto que proponemos refiere al artículo 6° de la Ley 24.588 ("el Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes"), hoy absolutamente vigente sin necesidad de modificación alguna, el que señala, prudentemente, que cualquier cambio en la competencia o facultades de las partes involucradas en esta temática (Gobierno Nacional y Gobierno de la Ciudad) merece una discusión extensa, operativa y de detalle sobre los diferentes aspectos que comprende una cuestión que ha llevado tanto tiempo resolver en su faz axiológica. Tal discusión - que podrá resultar intensa, mas siempre cordial - debe arribar a uno o más convenios, tal como resulta razonable y necesario. Es éste el sentido que nos hemos impuesto al momento de redactar este recordatorio el párrafo que hemos comentado.

En el mismo sentido, y dado que el resto de la Ley permanece inalterado, digamos que es necesario resaltar, en referencia al respeto de los escalafones y derechos adquiridos de los agentes públicos que actualmente revisten en la órbita nacional, hemos creído conveniente dejar el actual Artículo 11 con la redacción vigente, toda vez que la misma es suficientemente clara y contempla con aceptable rigor las inquietudes de los proyectos 1044-D-06 (Art. 1) y 7238-D-06 (Art. 1) con respecto a los derechos adquiridos por el personal policial que eventualmente fuera afectado al traspaso de las materias de seguridad desde una jurisdicción a la otra.

Concluye el artículo propuesto con una referencia inevitable a uno de los muchos efectos institucionales que tendrá la norma propuesta: "(l)a Ciudad Autónoma de Buenos Aires integrará el Consejo de Seguridad Interior". Esta proposición significa la equiparación más completa de esta tan querida Ciudad al resto de las provincias argentinas en materia de las facultades de brindar seguridad a sus poblaciones, conforme el mandato de la Constitución Nacional.

Finalmente, deseamos formular unas breves reflexiones sobre el tema de los recursos financieros que involucra la transferencia de la policía de seguridad prescripta en el presente proyecto.

Muchos de los proyectos presentados hasta el momento reclaman la transferencia de recursos de la Nación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a los efectos de que ésta pueda cumplir con el establecimiento de la nueva policía de seguridad que habrá de operar en su territorio.

En primer lugar, creemos que este es un tema ya normado por el Artículo 6° de la ley 24.588, estipulación que establece que "(e)l Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes". Es claro que este asunto se corresponde con las materias a acordar y sujetas a negociación dentro de los convenios que habrán de tornar operativos las variadas cuestiones que hacen a la transferencia de la seguridad de una jurisdicción a otra. La técnica legislativa que proponemos es transparente a este respecto, y otorga un amplio margen de negociación tanto al Gobierno Federal como al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En segundo lugar, deseamos expresar un pensamiento muy propio sobre el asunto. Como hemos mencionado supra, el artículo 129 de la Constitución Nacional ha establecido el principio de la Autonomía para la Ciudad de Buenos Aires, consignándolo en el su segunda parte "Autoridades de la Nación", dentro del título Segundo "Gobiernos de provincia".

Vale decir que, para la Constitución Nacional, las autoridades y facultades de la Ciudad de Buenos Aires se entienden comprendidas, genéricamente, en los similares atributos de la demás provincias argentinas.

Si se observa el artículo 121 de la Constitución, se advierte uno de los principios liminares de nuestro orden jurídico, cual es que "(l)as provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación". Es precisamente en función de esta disposición que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires deben asegurar la seguridad pública en sus territorios, y por lo que consideramos que la "Ley Cafiero" se extralimitó en su cometido al preservar las funciones de seguridad de la Capital en manos de una fuerza federal.

Ahora bien, si la seguridad pública es uno de los "poderes no delegados" al gobierno federal, ¿corresponde reclamar recursos para la ejecución de una tarea para la que el resto de las provincias no percibe ningún estipendio en especial? Alguien podría argüir que las provincias tienen una estructura impositiva diferente, que les permite sufragar el accionar de sus policías sin ayuda nacional, y que este no sería el caso de la Ciudad de Buenos Aires. Lamentablemente, no coincidimos con este enfoque.

La Ciudad de Buenos Aires cobra prácticamente los mismos tributos que cualquier provincia argentina, y percibe también una parte importante de coparticipación federal de impuestos, con menos funciones que las que deben ejercer el resto de las jurisdicciones provinciales. Su presupuesto es el tercero de la República, detrás de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires. Su población es la que goza de mayor renta per cápita del país, y su poder adquisitivo agregado no tiene comparación con el resto de los habitantes de las provincias. No advertimos razones económicas para transferir mayores recursos por una actividad que, como se ha visto, no ha sido delegada ni por las Provincias ni por la Ciudad de Buenos Aires conforme al texto constitucional. Por lo tanto, al no haber sido delegada, tal facultad debería ejercerse - al ser recuperada mediante la ley que propiciamos - con recursos que la propia organización económica que prevé la Constitución.

Algún observador podría sostener que la Ley cuya sanción propugnamos debería respetar lo prescripto en el Artículo 75, inc. 2 de la Constitución Nacional, el que establece que "(n)o habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso". No estamos de acuerdo con ello.

El artículo 75 se refiere, claramente, a nuevas "competencias, servicios o funciones", no a las facultades no delegadas, dado que la Constitución no podría decir "nuevas" cuando se refiere a "facultades no delegadas", ya que las provincias y la ciudad de Buenos Aires son anteriores a la Nación. Además, y dada la mención a la "provincia interesada" en dicho artículo, debe descartarse que la Nación trasfiriese algo que ya le pertenece al orden provincial, dado que constitucionalmente sería imposible transferir desde la Nación a las provincias algunas de las facultades y funciones que nunca le fueron delegadas. Por fuerza, el artículo 75 debe referirse a un nuevo cuño de servicios y funciones, diferentes a las que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires se reservaron para sí.

Por lo tanto, y tal como hemos visto, la seguridad pública forma parte de las "facultades no delegadas" por las provincias (y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) a la Nación y, por lo tanto, debería ser objeto del financiamiento ordinario derivado de las cuentas públicas de cada jurisdicción, sin otro aporte. Idéntica tesitura ha sido tomada en la sucesivas creaciones de provincias desde los territorios nacionales. No observo el porqué debía apartarse la transferencia que auspiciamos de estos antecedentes.

Es claro que el artículo 75 de la CN se refieren a una categoría de prestaciones que no se encuentran comprendidas en la prescripción del artículo 121 de la CN. De lo contrario, lo hubiera dicho expresamente. Por lo tanto, si la Ciudad de Buenos Aires habrá de reasumir sus funciones en materia de seguridad pública (una facultad ejercida durante años por el Gobierno Federal pero no delegada a la Nación), es claro que no debería pretender recursos extraordinarios o su "respectiva reasignación de recursos", dado que tal facultad constituye el "núcleo duro" de las prerrogativas provinciales preexistentes a la Nación misma.

Por tal motivo, deseamos dejar sentado dos principios subyacentes a este proyecto: (a) el tema de los recursos debería - de corresponder - encontrarse contemplado dentro de los convenios a los que hace referencia el artículo 6° de la Ley en cuestión; (b) no correspondería, desde la perspectiva constitucional, transferir recurso alguno a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por recuperar sus facultades inherentes al resguardo de la seguridad pública.

Es el momento, entonces, de avanzar en la perfección de la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a tono con las transformaciones de fondo que postula el presidente Néstor Kirchner. Es por ello que solicito a mis pares me acompañen en la aprobación del presente proyecto.