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Expediente 3605-D-2014
Sumario: OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACION (OPCN): CREACION
Fecha: 15/05/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 45
El Senado y Cámara de Diputados...
OFICINA DE PRESUPUESTO DEL
CONGRESO DE LA NACION
Artículo 1: Crease la Oficina de
Presupuesto del Congreso de la Nación (OPCN) como un organismo
desconcentrado del Congreso de la Nación, que funcionará en dependencias de
la Cámara de Diputados de la Nación, y actuará como órgano asesor de ambas
cámaras en materia de seguimiento, control y evaluación de la ejecución del
presupuesto del ejercicio en curso, como de la formulación del anteproyecto de
presupuesto para el ejercicio siguiente.
Artículo 2: La OPCN tendrá por
misión:
a) Formular un análisis completo y
detallado de todos los aspectos relativos al Cálculo de recursos y presupuesto
de gastos de la Administración Pública Nacional, así como de su ejecución.
b) Asistir a las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras, la Comisión Mixta Revisora de
Cuentas de la Administración y a los legisladores interesados en materia de
ejecución presupuestaria.
c) Efectuar estudios y análisis de
proyectos de los legisladores, para informar acerca del impacto fiscal de los
mismos.
d) Efectuar estudios sectoriales y
proyectos de reformas sobre programas o jurisdicciones del presupuesto, y
administración financiera pública.
Artículo 3: El Poder Ejecutivo
dirigirá a la OPCN copia autenticada de todas las decisiones administrativas de
distribución de gastos, los informes trimestrales sobre la ejecución
presupuestaria contemplada en el artículo 2 de la ley 24.629 y evacuará todos
los informes, ya sean escritos u orales, que esta le solicitare, y mantendrá
actualizada permanentemente la información de los sistemas previstos por la
ley de administración financiera, y en particular de la Oficina Nacional de
Presupuesto dependiente del Ministerio de Economía.
Artículo 4: La OPCN estará
facultada para requerir del órgano ejecutivo los informes, ya sean escritos o
verbales que requiera el cumplimiento de su objetivo, estando este obligado a
proporcionarlos a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros o bien de los
respectivos Ministerios. Los informes deben ser respondidos por funcionarios de
jerarquía no menor a Subsecretario. Asimismo, podrá requerir informes a las
Direcciones de Información Parlamentaria y de Referencia Legislativa del
Congreso, los que serán evacuados con la máxima prioridad.
La OPCN también estará facultada
para requerir la presencia de los funcionarios de cada jurisdicción encargados
de la formulación o ejecución del presupuesto, a fin de brindar oralmente las
explicaciones que fueran necesarias con relación al proyecto de Presupuesto de
la Administración Nacional o bien a la ejecución presupuestaria, y de la
Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación.
Artículo 5: La OPCN será
conducida por un Director General y dos Directores Generales Adjuntos con
rango equivalente a Secretario y Prosecretarios de Cámara, designados por los
dos tercios de los miembros de ambas Cámaras, a propuesta de las Comisiones
de Presupuesto y Hacienda. Los directores durarán 5 (cinco) años en sus
funciones, siempre que observen buena conducta y mantengan un desempeño
eficaz, y podrán ser reelegidos. Deberá tratarse de personas con títulos
universitarios de grado o postgrado, y con antecedentes relevantes en finanzas
públicas, auditoria, derecho presupuestario, administración financiera,
contabilidad, administración pública, derecho público y administrativo, ciencia
de la legislación, etc. Podrán ser removidos de sus cargos por inconducta o mal
desempeño por el voto de los dos tercios de los miembros de cada una de las
Cámaras.
Artículo 6: La OPCN estará dividida
por áreas que correspondan a los principales objetivos a cumplir en el
desempeño de sus funciones, es por ello que, sin perjuicio de que se
modifiquen o subdividan con posterioridad, las áreas básicas de la Oficina
serán:
- Análisis presupuestario (apoyo a
las etapas de aprobación)
- Análisis de ejecución
presupuestaria (seguimiento)
- Análisis tributario (cálculo de
ingresos e impacto fiscal)
- Análisis de políticas y programas
(reforma del estado, seguimiento del déficit fiscal)
Artículo 7: La OPCN estará
conformada por analistas nombrados por concurso; y por el personal
administrativo, de apoyo y equipamiento necesario para su función que ambas
Cámaras proveerán para ponerla en funcionamiento. Los analistas serán
seleccionados a través de concurso público abierto de oposición y antecedentes
a cargo de un jurado de alto prestigio designado a tal efecto. Los analistas
deberán ser profesionales universitarios con título de grado y de postgrado o
acreditando trabajos de investigación y trayectoria académica acorde con la
responsabilidad y no serán legisladores en ejercicio.
Artículo 8: La OPCN deberá
proporcionar informes y realizar trabajos a todo legislador que lo solicite sobre
una base de estricta igualdad, debiendo dar cumplimiento de las solicitudes en
el orden determinado únicamente por la fecha de aquellas. Exclusivamente se
otorgará prioridad a las solicitudes formuladas por las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda de cada cámara y Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración, o legisladores que las integren. También sujeta a disponibilidad
podrá evacuar consultas y pedidos de informes de otras dependencias públicas.
Artículo 9: La OPCN está facultada
para realizar convenios de cooperación con entidades académicas, de
investigación y ONG para el mejor cumplimiento de su cometido, y podrá
formar un Grupo de Asesores Económicos del que participarán profesores
universitarios, investigadores y consultores económicos reconocidos con
carácter ad honorem
Artículo 10: A todos los efectos
administrativos y funcionales, la OPCN mantendrá su relación con cada Cámara
a través de la Presidencia de la respectiva Comisión de Presupuesto y Hacienda.
El presupuesto anual de gastos y recursos de la administración preverá las
partidas necesarias para el funcionamiento de la Oficina de Presupuesto del
Congreso de la Nación mediante asignación especial dentro de la Jurisdicción
Poder Legislativo. La Oficina puede recibir donaciones, crédito y soporte
internacional para el mejor desarrollo de su actividad
Artículo 11: De forma:
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Del mismo modo que la sanción de
la ley 24.156 de Administración Financiera y de los sistemas de control del
sector público nacional significó uno de los pasos más trascendentes en materia
de ordenamiento presupuestario en el Poder Ejecutivo, sentando las bases
modernas para las administración financiera del estado, hoy la necesidad de
aumentar los niveles de eficiencia en el trabajo parlamentario, y legislar
responsablemente, entre otras cuestiones requiere contar con información
precisa en el Poder Legislativo, particularmente en lo referido a los recursos
financieros que la sanción de una ley implica.
Es por ello que para cubrir esa
necesidad, siguiendo el camino abierto por prestigiosos diputados y senadores
de los bloques más importantes del Congreso, y como se verá, consultando
iniciativas de legisladores que representan virtualmente a todo el arco político
parlamentario, es que proponemos la creación de la Oficina de Presupuesto del
Congreso de la Nación (OPCN).
En esta materia existe un
consenso de base, y el más significativo estuvo reflejado en el proyecto de ley
del senador Raúl Baglini, que fue acompañado por los senadores Oscar
Lamberto, Miguel Angel Pichetto y Carlos Maestro, expdte. 1641-S-2003
presentado el 6 de Agosto del 2003, que tuvo despacho de comisión aunque
perdió estado parlamentario antes de ser debatido en el recinto. Por tal razón,
ya en esta Cámara el diputado Oscar Lamberto lo presentó nuevamente en
septiembre del 2004, expediente 5555-D- 2004, y luego en el 2006 como
expediente 912-D-2006. Esta redacción ha sido tenida como guía, pues es la
que tuvo el mayor grado de adhesión en el seno de las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras, y entre los diputados y senadores
especializados en la materia. Sus lineamientos son los que inspiran esta
iniciativa. Asimismo el presente proyecto de ley tiene como antecedente el
expediente n° 0459-D-2011.
Algunos especialistas encuentran
el origen de la crisis de los Parlamentos en la pérdida de legitimidad y utilidades
de las leyes que se aprueban. En esta crisis incide tanto el exceso en la
cantidad de normas como la presencia de serios defectos en la calidad de las
mismas.
Muchos organismos
internacionales están promoviendo o apoyando iniciativas tendientes a impulsar
en los países en desarrollo una mayor transparencia en las acciones de
gobierno y alentar la colaboración e intercambio entre diferentes actores.
Algunos de los países que han recibido asistencia técnica por parte de las
instituciones internacionales a estos fines son India, México, Croacia, Perú y
Brasil entre otros.
Resulta complejo lograr un mejor
Congreso si no se destinan recursos humanos y económicos necesarios y si no
se garantiza el acceso a todos los grupos políticos de estos recursos. El
Congreso tiene limitaciones para cumplir con su papel relevante tanto en su
función legisladora como la de control del Poder Ejecutivo.
El rol del Poder Legislativo en la
elaboración presupuestaria y control de lo ejecutado no refleja en los hechos
las importantes atribuciones que le fija la Constitución Nacional. El Congreso
debería cumplir un rol clave en la definición de las grandes prioridades de
gasto, sin embargo en la práctica se aprueba casi a libro cerrado el proyecto
que año a año ha enviado por el Poder Ejecutivo o a lo sumo se incorporan
nuevos fondos para temas específicos para una u otra zona del país. Dos
aspectos claves para entender la situación es por un lado al alto grado de
disciplina partidaria que existió en el Congreso durante muchos años y por otra
parte la escasa capacidad técnica del Legislativo para discutir el presupuesto.
Estos dos factores conjugados explican gran parte de lo ocurrido hasta el
presente, independientemente del gobierno de turno.
El debate y posterior aprobación
del Presupuesto por parte del Congreso de la Nación, es uno de los trabajos
ineludibles del cuerpo que exigen un análisis y estudio tanto de los ingresos
como de los gastos incluidos anualmente en las proyecciones realizadas.
De la aprobación del proyecto de
cálculo de recursos y gastos de la Administración Pública Nacional surgen
señales macroeconómicas claves para generar confianza, seguridad jurídica y
establecer las líneas claves de la política de ingresos y gastos que mantendrá el
gobierno durante el período considerado. Es de vital importancia realizar un
trabajo que permita no solo aprobar un presupuesto sustentable, sino también
establecer los mecanismos que permitan realizar un seguimiento específico de
cómo se ejecuta ese presupuesto durante el año.
En Argentina la existencia de un
régimen fuertemente presidencialista ha marcado la impronta de la relación
entre el Poder Ejecutivo y el Congreso en materia de presupuesto. El Poder
Ejecutivo no solo realiza las proyecciones macroeconómicas, formula, establece
los límites de gastos y redacta el presupuesto sino que luego de pasado el
trámite parlamentario de su aprobación tiene a su cargo la ejecución para lo
cual tiene artículos especiales en el Presupuesto que le permiten asumir una
mayor cuota de poder que la planteada por la ley 24.156 de Administración
Financiera y Control del Estado.
El Congreso está sujeto a críticas
importantes respecto al manejo de las cuestiones económicas. Varios informes
presentados por organismos financieros internacionales en enero del 2001,
pusieron en duda la solvencia técnica y el consenso político del Congreso de la
Nación. En el orden nacional varias universidades, asociaciones como la ASAP, y
consultoras han comenzado a analizar más detenidamente el Presupuesto y
plantear su importancia como instrumento clave de la política fiscal.
El desarrollo de instituciones
presupuestarias constituye un imperativo tendiente a fortalecer la
transparencia, la seguridad jurídica y la estabilidad del país en un determinado
rumbo económico. En este sentido un Congreso mucho más informado y con
demandas políticas procesadas, resulta más eficiente al proceso de control del
déficit y reforma de las áreas estructurales de la economía argentina.
En el caso particular del Sistema
Presupuestario, ley que obligatoriamente debe pasar por el Congreso Nacional,
la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Hacienda
del Ministerio de Economía, cumple una función clave en el diseño y posterior
evaluación (artículo 45 de la Ley 24.156).
Existe sin embargo un paréntesis
importante entre el momento en que confluyen las propuestas de los
organismos del estado al Ministerio de Economía para consolidar el presupuesto
en ONP (Secretaría de Hacienda) y luego presentarlo, y el momento de evaluar
la gestión presupuestaria realizada durante el ejercicio. Este momento clave
debería ser el paso del presupuesto por el Congreso Nacional, para ser tratado
por las dos Cámaras, y que constitucionalmente tiene su inicio en
Diputados.
La escasa tradición del Congreso
Nacional en la materia, considerando las interrupciones constitucionales y la
falta de una reforma institucional que tienda a organizar de manera más
eficiente el funcionamiento de las comisiones, los asesores, la Comisión
Bicameral Revisora de Cuentas, la Auditoria General de la Nación, etc., han sido
motivo en definitiva de la debilidad en la calidad de la participación del
Congreso en la discusión económica.
Como ya hemos dicho la sanción
de la ley de Administración Financiera fue un paso adelante importantísimo, en
la materia, y este proyecto de ley que presentamos es su complemento
indispensable en pos de profundizar ese camino. Baste recordar que en materia
presupuestaria todavía no han pasado veinte años desde el momento que los
presupuestos generales de gastos de la administración son presentados en
tiempo y forma, tal como lo establece la constitución nacional, en tanto que los
niveles de desagregados presupuestarios y la información adicional recién han
comenzado a fluir de manera más transparente en los últimos años.
Desde otra perspectiva también
nos hacemos cargo que existe una asimetría informativa entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, que se refleja en el desagregado de partidas
correspondientes a cada jurisdicción, pero además a la falta de seguimiento del
Congreso sobre los cambios y modificaciones presupuestarias que se realizan
durante la gestión del presupuesto y el deficiente control sobre el ejecutado
anual.
Existe un problema de información
ex ante, cuando el Congreso se debe enfrentar a negociar partidas con la
burocracia sin contar con toda la información, mientras que esta última al
contar con conocimiento pleno del presupuesto a gastar tiene el control sobre
la variable crítica.
En consecuencia cuando llega el
proyecto de ley sobre Cálculo de Recursos y Presupuesto de Gastos a la
Comisión de Presupuesto y Hacienda, ya los legisladores se encuentran con una
dificultad inicial que es la escasa base de comparación con el presupuesto real
ejecutado durante el año, como consecuencia de la falta de acceso sistemático
de información al respecto.
La legislación que tiene impacto
económico merece también un tratamiento especial en el marco de la política
de responsabilidad fiscal. De hecho existe legislación específica tendiente a
limitar aquellas leyes que no señalen financiamiento genuino, hecho que sin
embargo tiende a ser sistemáticamente ignorado por muchos legisladores al
momento de trabajar en sus proyectos de ley.
El Congreso no cuenta con un
organismo técnico que apoye el trabajo diario de analizar el impacto económico
de la legislación, orientado a evaluar desde el punto de vista económico
financiero la aprobación de cierta legislación tendiente a modificar el
funcionamiento de los mercados, o bien analizar críticamente como afecta la
recaudación impositiva determinadas exenciones que se intentan
introducir.
En este sentido la experiencia
internacional, en particular de Estados Unidos resulta útil para conocer los
caminos por los cuales han optado otros países para contener el déficit fiscal y
mejorar la calidad de la participación del Congreso en materia económica. El
sistema de Estados Unidos, parece ser uno de los perfiles más adecuados para
plantear la creación de una oficina de presupuesto dependiente del
Congreso.
El sistema parlamentario en EEUU
incluye tanto la Congressional Budget Office (CBO) como la General Accounting
Office (GAO), en triángulo por supuesto con la oficina de presupuesto del poder
ejecutivo. La Constitución Nacional Argentina reformada en 1994 le dio rango
constitucional a la Auditoria General de la Nación que es una especie de GAO
pero no existe una institución similar a la CBO. En 1974 mediante la Ley de
Presupuestote los EEUU, se creó la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO-
Congressional Budget Office), dado que el Congreso estableció un límite preciso
a lo que consideraba una constate violación de lo votado en ese ámbito
representativo de la ciudadanía, cuando el Poder Ejecutivo modificaba las
partidas a su antojo y de acuerdo a su buen entendimiento, ignorando la
instancia legislativa. Esto permitió al Congreso de los Estados Unidos de
América comenzar a tener una visión amplia del presupuesto federal, y además
tomar decisiones con fundamento técnico respecto de los niveles de gasto o de
los impuestos, y del déficit o superávit incurridos.
Las actividades que realiza la CBO
en Estados Unidos son: estadísticas económicas y análisis de política fiscal,
proyecciones de costos, informe anual sobre el presupuesto, impacto
económico de la nueva legislación, estudios sobre diferentes aspectos del
presupuesto, informe sobre niveles de déficit autorizados y seguimiento del
gasto, etc.
Los servicios de la CBO están
disponibles para todas las Comisiones del Congreso, tanto de la Cámara de
Representantes como de Senadores. El Director es elegido por el Presidente del
Senado y de la Cámara de Representantes.
La CBO tiene un presupuesto total
de aproximadamente 30 millones de dólares y trabajan en la misma más de 200
personas, siendo el 90 % de los mismos profesionales (economistas,
contadores, licenciados en administración, abogados, etc.).
En América Latina los Parlamentos
han comenzado a trabajar en el tema: puede mencionarse al respecto que
Venezuela con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo ha puso
oportunamente en funcionamiento una Oficina de Análisis presupuestario del
Congreso parecida a la de EEUU. Chile aprobó en diciembre de 2002 la creación
de una Comisión Parlamentaria Mixta que tiene a su cargo una oficina de
asesoramiento presupuestario y que avanza en un camino similar al planteado.
Aunque es un prematuro dar una opinión definitiva al respecto según Aurelio
Petrei se está realizando una contribución en la reforma del sector público y en
particular de la reforma presupuestaria.
La propuesta que formulamos en
este proyecto de ley, no solo esta línea con los antecedentes internacionales,
sino que da respuesta a un amplio reclamo social dirigido a una mayor calidad
institucional y transparencia en el funcionamiento del Congreso, que resultó de
los debates y las conclusiones específicas sobre el punto del Diálogo Argentino.
Fue recogida también como propuesta específica en las denominadas "Leyes de
Mayo" que un grupo de ONGs le presentaran al Jefe de Gabinete el 22 de
octubre del año 2002 y que este se comprometiera a elevar al Congreso, y está
en conocimiento y en las agendas del Banco Mundial y del BID que han ofrecido
colaboración para financiamiento y desarrollo de la misma en el marco de los
rubros cooperación y asistencia técnica de los créditos con destino a reforma y
mejoramiento del sector público. La misma está dirigida a la creación en el
ámbito del Poder Legislativo de la Nación Argentina de una Oficina de
Presupuesto del Congreso de la Nación.
La misión de la Oficina consistirá
en proporcionar al Congreso los análisis independientes, oportunos e
imparciales necesarios para las decisiones de carácter económico y
presupuestario, y la información y los cálculos requeridos para el proceso
presupuestario del Congreso.
Dicha Oficina de carácter
netamente técnico, estará conformada por profesionales encargados de realizar
informes según las solicitudes que surjan de los profesionales encargados de
realizar informes según las solicitudes que surjan de los miembros de las
diferentes comisiones del Congreso. En lo particular tendrá por misión asistir a
las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras en el tratamiento
de la Ley Anual de Presupuesto, cooperar en lo atinente a ejecución
presupuestaria con la Mixta Revisora de Cuentas y evacuar consultas a los
legisladores en general. Las actividades a las cuales se aplicará la Oficina serán
las siguientes:
1. Elaborar un informe sobre los
niveles de ejecución presupuestaria correspondiente al año en curso,
2. Elaborar un informe sobre el
presupuesto enviado para su tratamiento,
3. Realizar estudios específicos
sobre impacto económico de determinada propuesta legislativa,
4. Realizar informes sectoriales
sobre áreas de interés de los legisladores,
5. Analizar y estudiar los
compromisos de la ley de responsabilidad fiscal respecto del déficit fiscal
comprometido.
Un rasgo crucial para que la
Oficina pueda gozar de reconocimiento y cumplir un papel permanente, será
asegurar no solamente su alto nivel técnico sino también su independencia,
estabilidad y flexibilidad para facilitar un mejor tratamiento del presupuesto con
una visión político técnica que cubra el amplio espectro partidario del
Congreso.
La oficina deberá funcionar con un
Director General y dos Alternos nombrados por los dos presidentes de las
Cámaras de acuerdo con las recomendaciones de las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda de las mismas. El Director tendrá una duración de seis
años en el cargo, sin límite respecto del número de años que podría llegar a
durar su desempeño si fuere reelecto. Cualquiera de las dos Cámaras del
Congreso puede remover el Director mediante una resolución.
Durante la ausencia o incapacidad
del Director General, o mientras el cargo esté vacante se desempeñará el
Director General Adjunto más antiguo. El Director nombra al equipo incluido y
los nombramientos están basados en la competencia profesional, sin tener en
cuenta la filiación política.
La asignación presupuestaria anual
de la Oficina limita el personal que puede emplear el organismo. La asignación
anual autorizará la cantidad de cargos y su categoría escalafonaría. Los
profesionales deberán ser preferentemente economistas, contadores, abogados,
expertos en política social, etc., con títulos de postgrado.
El personal estará estructurado
según las actividades del organismo. Se proponen cuatro áreas de trabajo:
1. - Análisis Presupuestario
2. - Análisis de Políticas y
Programas
3. - Análisis Macroeconómico
4. - Análisis Tributario
La Oficina podrá formar un Grupo
de Asesores Económicos del que participarán profesores universitarios,
investigadores y consultores económicos reconocidos con carácter ad honorem.
Dicho Grupo será convocado para intercambiar opiniones y realizar
recomendaciones sobre determinados temas o legislación sujeta a tratamiento
en las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Economía, etc. Sus opiniones no
tendrán el carácter de vinculantes para los legisladores.
Asimismo, podrá convenir con
Universidades, Institutos y ONG para el mejor cumplimiento de las tareas a su
cargo; y recibir donaciones y crédito internacional para mejor desarrollo de sus
tareas.
Por todo lo expuesto, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GRIBAUDO, CHRISTIAN ALEJANDRO | BUENOS AIRES | UNION PRO |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
| SPINOZZI, RICARDO ADRIAN | SANTA FE | UNION PRO |
| TONELLI, PABLO GABRIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
| DURAND CORNEJO, GUILLERMO MARIO | SALTA | CONSERVADOR POPULAR |
| STURZENEGGER, FEDERICO ADOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO STURZENEGGER (A SUS ANTECEDENTES) |